法官法——现行法官制度的重大改革，本文主要内容关键词为：法官论文,制度论文,法官法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1995年2月颁布的《中华人民共和国法官法》，是建国以来第一部全面、系统地规定法官制度的专门法律，是对我国现行法官制度的重大改革。本文从社会主义市场经济条件下我国干部人事制度改革的高度，对制定法官法的指导思想、法官法的基本原则作了论述，对法官法的特点作了比较分析，并从十个方面，对现行法官制度的改革和完善作了比较全面的阐述。
1995年2月28日，第八届全国人大常委会第12次会议审议通过了《中华人民共和国法官法》，并决定于1995年7月1日起施行。这是新中国成立以来第一部全面、系统规定法官制度的专门法律。最高人民法院院长任建新最近在第八届全国人民代表大会第四次会议上所作的《最高人民法院工作报告》中强调指出：“去年颁布施行的法官法是对现行法官制度的重大改革，对保障法官履行职责，提高队伍的整体素质，实现对法官的科学化、法制化管理，具有重要的意义”。法官法的颁布施行，适应了建立社会主义市场经济体制的需要，是对我国高度集中的干部人事制度和法官管理制度的重大改革，是完善司法制度的重要举措，是社会主义民主与法制建设的一件大事。
制定法官法的指导思想是：以宪法为依据，以邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论和党的基本路线为指针，贯彻中共中央关于建立、健全符合不同单位特点的科学的分类管理体制和有效的激励机制的精神，在总结我国几十年来法官管理工作经验的基础上，从我国的实际情况出发，着眼于未来，照顾到现实，并适当借鉴外国管理法官的有益经验，制定出一部适应加强社会主义民主与法制，保障改革开放和社会主义现代化建设需要的，具有中国特色的社会主义法官法。
本文拟就法官法的基本原则、特点和对法官制度的改革与完善作一些评介。
一、法官法的基本原则
法官法所确定的法官制度是一套完整的管理体系。法官法的主要内容贯穿了法官管理的一系列基本原则。主要有：
（一）公平竞争原则
这是指给每一个符合担任法官条件的公民以自愿参加公平竞争的机会，根据竞争的结果择优选用。这一原则是社会主义民主政治在法官制度中的具体体现，贯穿于法官制度的各个重要环节之中。如在法律上确认每个公民有平等的竞争权；在法官的任职条件，报考，考试成绩，考核内容，任用程序方面公开，从而增强选拔任用工作中的开放性和民主性，改变以往工作中的“封闭式”和“神密化”的方式。
（二）功绩制原则
这是指国家根据法官的能力、知识和审判业务水平，按照公正和公开竞争的原则，决定对法官的录用、培养、晋升和待遇。这一原则也是鼓励法官勤奋工作和创造性工作的重要手段。主要表现在：以审判工作实绩作为考核法官的重点和评价法官的主要标准。所谓审判工作实绩，是指一个法官在审判工作岗位和领导岗位做出的成绩和贡献；以审判工作实绩和对审判工作贡献的大小，作为法官职务、法官等级升降的重要依据和享受法官工资待遇的主要条件。
（三）德才兼备原则
这是指被选举或者任命的法官必须同时具备其所任职务所需要的“德”和“才”，两者不可偏废。所谓德，是对任用的法官在政治立场、道德品质、审判作风等方面的要求；所谓“才”，是对任用的法官在文化程序、法律专业水平和审判工作能力等方面的要求。既不可重德轻才，贻误审判工作；更不可重才轻德，偏离审判工作方向。主要表现在：强调法官必须忠实地执行宪法和法律，全心全意为人民服务；担任法官必须具有良好的政治、业务素质和良好的品行；初任审判员、助理审判员经过公开考试、严格考核后，要按照德才兼备的标准，从具备法官条件的人员中择优提出人选，等等。
（四）依法管理原则
这是指对法官的管理必须依照法律、法规进行，实现对法官的科学化和法制化管理。依法管理是实现法官制度的目的，也是法官制度科学化、法制化的一个重要标志。主要表现在：法官法从担任法官的条件、任免直至退休、申诉、控告，都作了明确的规定，从而把法官管理建立在法制化的基础上，可以排除工作中的某些随意性，使法官管理更加科学、有效。
二、法官法的特点
同过去的法官管理制度相比较，法官法具有以下显著特点：
（一）体现了分类管理的原则
长期以来，在我国，不论党政机关的工作人员、审判机关的审判人员还是企业、事业单位的人员，统称为“国家干部”，按一个模式进行管理。这是高度集中统一的计划经济体制的产物，已不适应社会主义市场经济发展的需要。建立和推行法官制度，是对我国人事管理方式的重大改革。这项重大改革的主要内容，就是通过立法，对我国审判机关中依法行使国家审判权的审判人员进行科学的分类管理，从而把审判人员从国家行政人员即国家公务员中分离出来，建立单独的法官序列。可以这样认为，法官法的通过，不仅标志着具有中国特色的社会主义法官制度的形成，而且标志着我国人事分类管理制度继《国家公务员暂行条例》之后的进一步确立。
（二）贯彻了科学的激励竞争机制
奖励和惩罚是人事激励的最基本的形式，目的都在于更好地调动工作人员的积极性。如法官法规定，对法官进行严格的考核，并将考核结果（等次）作为对法官进行奖惩、培训、辞退、调整法官等级和工资的依据；法官在审判工作中有显著成绩和贡献的，或者有其他突出事迹的，给予奖励；法官违反法官法规定的禁止性规范的给予处分，等等。这些规定有利于做到优胜劣汰，对提高法官自身素质，增强组织的凝聚力，都起着十分重要的作用。
（三）建立了依法履行职责的保障机制
为了保障法官依法履行职责，严肃执法，防止法官因秉公办案受到打击报复和其他不公正待遇，防止法官的人身安全和其他权利因执行职务而受到各种形式的侵害，必须通过立法，切实保护法官的合法权利，鼓励他们不畏权势，秉公司法。为此，法官法在总则中规定，“法官依法履行职务，受法律保护”。法官法根据我国的实际情况，从司法保障、职务保障、人身保障和工资福利待遇保障等四个方面，规定了对法官的保障措施。
（四）具有清正廉洁的制约机制
法官依法行使国家审判权，责任十分重大。审判权是国家权力的重要组成部分。拥有权力，就必须建立对权力进行监督和制约的机制。没有监督和制约的权力，必然产生腐败，产生对权力的滥用。因此，作为一名合格的人民法官，不仅要精通法律，熟悉业务，而且自身必须清正廉洁，克己奉公，忠于职守。只有这样，才能真正做到严格依法办案，秉公司法。作为对法官的一项基本要求，清正廉洁贯穿在法官的义务、权利，担任法官的条件，职务回避，对法官的考核、惩戒、辞退等各项制度和管理环节之中。
（五）具有健全的配套实施办法
我国法官制度除有规定法官行为的总章程即《法官法》外，还正在制定法官考试、任职回避、法官等级、法官考核、培训、奖励、惩戒、法官工资和审判津贴、辞职辞退、法官退休、申诉控告和法官考评委员会等一套完整的实施办法，使对法官的管理逐步走上法制化、规范化的轨道。
三、法官制度的改革与完善
法官法的制定，贯彻了改革的精神，在法官管理的一系列重要问题上，有所突破，有所发展。
（一）明确了法官的义务和权利，规定了法官的禁止性规范
法官法第三章根据法官的职业特点，对法官的义务和权利作了专章规定。这些义务和权利是与法官承担的审判职责相适应的特有的义务和权利。法官法第7条规定，“法官应当履行下列义务：（1 ）严格遵守 宪法和法律；（2）审判案件以事实为根据，以法律为准绳，秉公办案 ，不得循私枉法；（3）依法保障诉讼参与人的诉讼权利；（4）维护国家利益、公共利益，维护公民、法人和其他组织的合法权益；（5 ）清正廉洁，忠于职守，遵守纪律；（6）保守国家秘密和审判工作秘密； （7）接受法律监督和人民群众监督。”这些规定带有强制性， 国家用强制手段保证法官必须履行法律规定的义务。这说明，关于法官义务的规定，是对法官进行制约、监督的重要手段。
在规定法官义务的同时，法官法第8条规定， “法官享有下列权利：（1）履行法官职责应当具有的职权和工作条件；（2）依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉；（3）非因法定事由、 法定程序，不被免职、降职、辞职或者处分；（4）获得劳动报酬， 享受保险、福利待遇；（5）人身、财产和住所安全受法律保护；（6）参加培训；（7）提出申诉或者控告；（8）辞职。法官的权利是法官履行职责所必须的法律保障。当法官的权利受到侵犯时，国家应当以强制手段消除侵犯。所以，法官法在“申诉控告”一章中规定：“对于国家机关及其工作人员侵犯本法第8条规定的法官权利的行为，法官有权提出控告。”“行政机关、社会团体或者个人干涉法官审判案件的，应当依法追究其责任。”
法官的义务和权利是不可分割的统一体。它们都是法官履行职责的行为规范，以确保法官正确地、有效地履行职责。法官法所以把义务放在权利的前面，是为了突出法官履行义务的重要性。
法官法不仅规定了法官的义务和权利，而且在“惩戒”一章中规定了法官的禁止性规范。惩戒，是人民法院对于违反法官法规定的禁止性规范的法官，分别不同性质、情节给予一定惩处，以示警戒的制度。法官法第30 条明确规定：“法官不得有下列行为：（1）散布有损国家声誉的言论，参加非法组织，参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动，参加罢工；（2）贪污受贿；（3）循私枉法；（4）刑讯逼供；（5）隐瞒证据或者伪造证据；（6）泄露国家秘密或者审判工作秘密；（7）滥用职权，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益；（8）玩忽职守， 造成错案或者给当事人造成严重损害；（9）故意拖延办案， 贻误工作；（10）利用职权为自己或者他人谋取私利；（11）从事营利性的经营活动；（12）私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼；（13）其他违法乱纪的行为。”法官有上述所列行为之一的，应当给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。法官惩戒制度是对法官建立的重要监督、制约机制，对于保证审判机关的良好作风，严肃纪律，抑制歪风邪气，宏扬正气，都有重要作用。
（二）完善了担任法官的条件
法官是依法行使国家审判权的审判人员，岗位重要，责任重大，必须由具有相应素质的人员担任。综观世界各国对法官的资格或者条件一般都有严格规定。我国《人民法院组织法》规定的担任法官的条件比较简单，对专业知识的要求过于原则，不便操作。为了确保法官必须具备的素质，法官法对法官的条件作了专章规定。第9 条规定：“担任法官必须具备下列条件：（1）具有中华人民共和国国籍；（2）年满23岁；（3）拥护中华人民共和国宪法；（4）有良好的政治、业务素质和良好的品行；（5）身体健康；（6）高等院校法律专业毕业或者高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识，工作满2年的； 或者获得法律专业学士学位，工作满一年的；获得法律专业硕士学位、法律专业博士学位的，可以不受上述工作年限的限制。”同时，法官法第10条对担任法官的条件作了限制性的规定，即“曾因犯罪受过刑事处罚的”和“曾被开除公职的”人员，不得担任法官。上述规定，有利于保证法官必须具备的政治素质和业务素质，有利于统一任命法官的标准，无疑是对担任法官的条件的进一步完善。
为了保证担任人民法院院长、庭长领导职务的法官的素质，法官法还在“任免”一章中特别规定：“担任院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长，应当从具有实际工作经验的人员中择优提出人选。”所谓实际工作经验，应当理解为主要是指审判工作经验，但也包括其他司法实际工作经验。根据立法精神，上级人民法院的法官特别是担任领导职务的法官，应当具有丰富的审判工作经验，包括具有下级人民法院审判工作经验，以便建立起逐步选拔法官的制度。
（三）建立了法官考试制度
鉴于法官所从事的职业，世界上大多数国家法律规定，初任法官必须通过严格的国家考试（又称文官考试），有的还要经过实习或者培训后才能任职。一些国家还规定，不同等级的法官，除具备必要的任职资格外，还须通过晋升考试合格始得晋职。长期以来，我国没有建立法官考试制度。改革开放以来，最高人民法院和一些地方法院对干部人事制度进行了一些改革的尝试；法官晋升（如助理审判员晋升审判员）实行考试与考核相结合的办法。但这种做法，一是法官考试的标准不统一；二是考试的程序不规范，随意性比较大。法官法总结了以往干部任用的经验，为了保证初任法官的素质，不仅规定了担任法官必须具备的条件，而且规定了对初任法官的选拔任免程序。法官法第12条规定：“初任审判员、助理审判员采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从具备法官条件的人员中择优提出人选。”根据法官法第46条的规定，公开考试是指全国统一考试，由最高人民法院法官考评委员会统一组织。法官考试贯彻公开、平等、竞争、择优的原则。法官考试制度的建立，适应了社会主义市场经济和审判工作发展的需要，标志着中国法官考试进入了法制化、民主化、科学化的轨道，将大大有利于从程序上把好进入法官队伍的窗口，保证用人质量；有利于法官晋升制度的完善和法院领导班子后备人才的培养。1995年12月，最高人民法院举行了新中国成立以来首次初任审判员、助理审判员全国统一考试。任建新院长在视察时作了高度评价，指出：“这是全面贯彻执行法官法的一项重大举措，是我国法官管理工作的一项重大改革。是我国法官队伍建设迈出的关键一步，今后，凡考试不合格者，一律不得任用为法官。”〔1〕
（四）从法律上确立了法官等级制度
法官法设专章规定了法官的等级。该法第16条规定：“法官的级别分为12级。最高人民法院院长为首席大法官，二至十二级分为大法官、高级法官和法官。”这表明，中国法官分为四等十二级。从而在法律上首次确认了实行法官等级制度，这是中国法官制度的重要改革。所谓法官等级，是指根据法官的职业特点确定的法官级别序列，是表明不同等级法官的称谓。从这一概念可以看出，法官等级既不是职务，也不是职称或者衔级。之所以要确立法官等级制度，是考虑到：第一，有利于建立起符合法官职业特点的单独的法官序列，解决长期以来，法官套用国家行政人员（即国家公务员）的职务和级别的问题。第二，有利于贯彻中央关于分类管理干部的精神。我国四级法院法官的职务序列完全相同，都称院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。而四级法院的审判职权和四级法院法官的审判职责则有所区别。建立法官等级制度，可以适应四级法院两审终审的司法制度，从不同的等级称谓上体现各级法院法官在职务、职责权限、业务能力和资历上的区别和素质上的不同要求。第三，有利于增强法官的责任心和荣誉感，激励法官特别是基层人民法院法官安于职守，努力进取，为晋升法官的较高等级创造机遇，提供条件。第四，有利于国际交往。评定法官等级的标准，以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限为依据。由于法官等级的具体划分和评定是一个很复杂的问题，需要经过深入的调查研究和论证，所以，法官法规定，法官的等级编制、评定和晋升办法，由国家另行规定。
（五）从法律上确立了法官工资制度
工资制度是法官制度的重要组成部分，是法官履行职责在物质上的保障。但长期以来，中国法官没有自己的工资序列，而是适用国家行政人员的工资序列。为了改变这种状况，法官法对法官的工资保险福利作了专章规定。该法第34条规定：“法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。”从而在法律上第一次确立了法官工资制度，把法官工资从国家行政人员的工资序列中分离了出来。这是考虑到，法官有自己的职务序列，并建立了法官等级序列；法官责任重大，要求具备的条件较高；法官工资高于公务员也是世界大多数国家的通例。因此， 建立与之相适应的单独的法官工资制度。 是势在必行的。 早在1956年我国第一次工资改革中，就专门制定了审判人员的工资系列。法官法还规定：“法官享受国家规定的审判津贴、地区津贴以及保险和福利待遇。”津贴是工资的补充形式。审判津贴是一种岗位津贴，是根据审判工作责任大、任务重，并有一定危险性等特点予以规定的。这是国家首次以法律形式确认法官享受审判津贴。
（六）从法律上确立了法官退休制度
建国以来，法官退休基本沿用国家行政人员的退休制度，即男年满60岁、女年满55岁退休。为了建立适合法官职业特点的退休制度，法官法第40条规定：“法官的退休制度，根据审判工作特点，由国家另行规定。”从而在法律上首次确立了法官退休制度。这是考虑到：法官所从事的审判工作不同于其他国家机关工作。法官的职业特点，要求法官不仅需要具有良好的政治素质和业务素质，而且需要具有丰富的审判实践经验和广博的社会阅历，而这些都需要长期审判工作的积累，需要时间上的积累。同时，审判实践表明，审判工作需要保留那些水平较高、经验丰富的资深法官。因此，法官的退休年龄原则上应适当高于国家公务员的退休年龄。世界上大多数国家法官的退休年龄，一般也都高于其他公务人员。
（七）建立了法官任职回避制度
回避包括公务回避、任职回避。公务回避是指与案件的当事人有某种特殊关系的法官，不得参加该案件审判的制度。这种回避是对法官执行公务行为上的限制，目的在于排除各种不利于案件公正处理的因素。过去，中国法律（人民法院组织法、三大诉讼法）只规定了法官的公务回避制度，没有规定任职回避制度。任职回避，是指法官基于有一定血缘、亲属关系而不得在一定岗位任职的制度。这种回避是对法官任职上的限制，目的在于防止和克服亲属聚集，影响公正裁判。为此，法官法第15条规定：“法官之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得同时担任下列职务：（1）同一人民法院的 院长、副院长，审判委员会委员，庭长、副庭长；（2 ）同一人民法院的院长、副院长和审判员、助理审判员；（3）同一审判庭的庭长、 副庭长、审判员、助理审判员；（4）上下相邻两级人民法院的院长、 副院长。”从而为法官清正廉洁、秉公司法创造了有利条件。
（八）建立了法官培训制度
法官培训是保持法官的知识、能力与社会发展同步化的重要手段。鉴于历史的原因，最高人民法院始终把对法官的教育培训作为一项战略任务来抓，并取得了显著成效：1985年成立了全国法院干部业余法律大学，1988年与国家教育委员会联合创办了中国高级法官培训中心，作为大学后继续教育的基地；并先后制定了《1991—1996年全国法院干部教育培训规划》和《1996—2000年全国法院干部教育培训规划要点》，培养和培训了大量法官，对提高法官的素质，提高审判工作水平，起了重要的作用。法官法总结了法官培训的经验，着眼于未来，把参加培训作为法官享有的权利之一；并在培训一章中，对法官培训的原则、种类、承担培训的机构等作了系统的规定，从而把对法官的培训纳入了法制化的轨道。法官法还十分重视对培训结果的运用，规定：“法官在培训期间的学习成绩和鉴定，作为其任职、晋升的依据之一。”
（九）建立了法官辞退制度
法官辞退是指依照法律规定的辞退条件，并通过法定程序，解除法官与国家审判机关职务关系的制度。这是一项新建立的法官制度。法官法第38条规定：“法官有下列情形之一的，可以予以辞退：（1）在年度考核中，连续两年确定为不称职的；（2）不胜任现职工作， 又不接受另行安排的；（3 ）因审判机构调整或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；（4 ）旷工或无正当理由逾假不归连续超过15天，或者1年内累计超过30天的；（5）不履行法官义务，经教育仍不改正的。”建立法官辞退制度，是法院人事管理制度的重要改革。法官一经辞退，即完全解除了其与国家审判机关的职务关系。法官法对那些不合格的法官或者不适宜继续在审判机关工作的法官，赋予了依法处理的手段，这对于建立优胜劣汰的竞争机制，保证法官队伍的素质，保持法官队伍的活力，都具有积极的意义。
（十）设置了法官考评委员会
法官考评委员会是在各级人民法院和专门人民法院内设立的，指导对法官的培训、考核、评议工作，参与法官部分管理的组织。这是中国法官管理制度的一个特色。法官考评委员会的职责是指导对法官的培训、考核和评议（包括对法官等级的评定）工作；最高人民法院法官考评委员会还负有组织初任审判员、助理审判员的全国统一考试的职责。法官考评委员会由5至9人组成。法官考评委员会主任由本院院长担任。
此外，法官法还建立了法官任免、考核、奖励、辞职和申诉控告等制度。＊
注释：
〔1〕参见《初任审判员助理审判员首次考试》， 《人民法院报》1995年12月12日第一版。