公共财政：公共化改革的一种转轨理论假说，本文主要内容关键词为：假说论文,公共财政论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“公共财政”目前已经成为我国财政界以至于社会上广为流行的一个概念。自从1998年末全国财政工作会议肯定这个说法以来，“公共财政”从民间的学术讨论走向政府主导下的实践，建立公共财政框架体系已成为我国财政改革的目标。然而，在我国究竟应建成一个什么样的“公共财政”，至今仍是大家在猜测的一个东西。对此，从一般意义上讲，只有未来的人能知道，现在的人们是无法预知的。在这个意义上，公共财政只是财政公共化改革的一种理论假说。
一、“公共财政”概念的由来
如果不做过细的考证，我国最早出现有关“公共财政”的提法，大约始自20世纪80年代初期的一部译著。该书译者在翻译出版美国经济学家阿图·埃克斯坦的《Public Finance》一书时，正式使用了《公共财政学》的书名（张愚山，1983），此前人们一直将Public Finance一词翻译为财政学或财政。由财政到“公共财政”，应当说是一个不小的变化。但是，或许是当时的财政实践还没有对财政理论提出创新的要求，或许是人们当时未能意识到“公共财政”这一概念所具有的另外含义，总之，这一提法当时并没有引起学术界太多的关注，仅仅是当成一个不同的表述而已。此后在较长的一段时间之内，人们也未赋予它什么特殊的意义。
随着经济体制转轨，财政也在转轨。但如何转，一直都是“摸着石头过河”，给企业、地方、各个部门让利放权是20世纪80年代的主要做法。以让利放权为主要内容的转轨给财政压力很大，全国财政收入占国民收入的比重不断下降，中央财政收入占全国财政收入的比重也一同下降，财政相当困难，尤其是中央财政曾经一度要向地方财政借债过日子。“两个比重”下降，迫使实际部门开始考虑从财政支出上寻求出路，试图通过调整财政支出结构来压缩支出规模，以减轻财政压力。但面对着在计划经济体制下形成的无所不包的支出格局，支出结构的调整显得十分艰难，而且在理论上也说不清楚应该“保什么”、“压什么”。尽管当时也有了“越位”和“缺位”的说法，但找不到一个衡量的理论尺度。1992年邓小平南巡讲话之后，情况开始发生了大的变化。在社会主义制度下也可以搞市场经济被正式肯定之后，西方市场经济国家的体制自然而然地成为我们设计体制模式时的样板。财政转轨自然也不例外，市场经济基础上的西方财政也就成为我们的参照物。
在1992年正式提出建立社会主义市场经济体制之后，学术界在探讨中国财政改革的目标模式时已经明确提出了“公共财政”，并认为是改革的方向和目标。厦门大学的张馨教授是这方面最具有代表性的人物。直到1998年，“公共财政”这个概念正式纳入政府的决策之中，明确提出了建立公共财政体系。从此，“公共财政”便成为政府财政改革的方向和目标。尽管学术界仍有争论，但不妨碍这个说法成为财政改革进入新阶段的一个标志。构建与社会主义市场经济相适应的财政运行机制，成为“公共财政”概念下的改革主题。
二、“公共财政”的中国语境
任何概念只有放到特定的历史背景下和相应的语境中才能够被真正理解。如果抽象掉了具体语境来谈论“公共财政”与“财政”的区别，则是毫无意义的文字游戏。
单从文字来看，英语的"Public Finance”，既可以与中文的“财政”相对应，也可以与“公共财政”相对应，从翻译的角度来说，没有任何问题。而且，反过来看，中文的“财政”和“公共财政”都只能是与英语的“Public Finance”相对应。在这个意义上，中文的“财政”与“公共财政”无任何差别，完全等价，就像说政策或公共政策一样。所以，单纯从翻译的角度来看，将“Public Finance”译为“公共财政”确实有画蛇添足的味道，用“财政”完全可以指称“Public Finance”概念下的相同事物，况且，长期以来也是如此翻译的。在西方语境下，财政自然是公共的，Public这个词就很清晰地限定了财政的公共性内涵，而且从一开始就是如此。西方财政学最早可上溯到亚当·斯密《国富论》中有关财政问题的阐述。亚当·斯密生活的时代，是一个自由资本主义盛行，资本主义生产方式在全球逐渐居于统治地位的时代，强调私人产权、维护个人自由是那一时代的典型特征。在这种以“私”为本位的社会语境中，财政一产生就具有了“公”的特点，因为财政就是给“公共产品”提供资金保障，用以满足公共需要。这种“公共产品”，都是市场不愿做、做不好也做不了的公共领域事物。先有市场机制的形成，后有现代财政的出现，这是西方财政成长的历史特点。正是在经济自由主义的历史传统下，西方财政在社会经济生活中的作用一开始就被限定在特定的范围之内，即使是在强调政府干预的凯恩斯主义流行之后，财政也是局限在市场不起作用的领域，如公共领域的资源配置、再分配、宏观经济稳定等方面。在这种历史语境中，对于财政的公共性是无须讨论的。
但在我国则不同，财政的公共性在计划经济条件下是显现不出来的。在长期的计划经济实践中，财政充当了一个无所不包的角色，只有“国家财政”的概念，而无与“个体”相对应的具有公共性的财政。计划经济是以公有制为基础的，建立在计划经济基础上的财政，其在逻辑上自然也就只能延伸为“国家财政”，而不可能产生与“个体”（私人）相伴生的所谓“公共财政”。在“一大二公、越公越好”的年代，所有的生产要素，包括劳动力本身都成为“公”的，在这种社会历史背景下，无所谓“私”的存在，当然也就没有从“公共”的角度理解财政问题的必要。“国家财政”不强调财政的“公共性”，而以“国家性”所替代。在这里，国家的财政，也可以说是公共的财政，但只剩下了法律意义上的“公”的内涵，而缺少了与个体自由决策、市场竞争基础上的公共性含义。而且，在公有经济占据绝对地位、只有按劳分配的条件下，除了农民交纳公粮之外，其他社会个体都与纳税无关。交税或交利，都是公有企业的事情。公民在这种国家财政的体制下并不能感受到纳税人权利与纳税义务对等的存在，这个时期的财政主要是“国有企业财政”，国有企业也是主要的纳税人。在国家以履行其职能为依据进行财政活动时，公民没有纳税的切实感受，对税收与公共支出使用的关心与关注度均较低。
这种在“公本位”的社会环境中脱胎而出的“公共财政”与在“私本位”的社会环境中脱胎而出的西方“财政”，从一开始就有了明显的不同，两种理念产生于截然不同而同样深厚的两种社会制度土壤之中，这决定了我国“公共财政”与西方“财政”理论的特点、任务、内涵、路径、方向都会存在差异，这种差异是以内涵更丰富的社会制度差异为依托的。因此，“公共财政”看似源于西方的概念，实际上是典型的“国产货”，只是披上了一个舶来品的外衣。如果我们望文生义地去解读我国“公共财政”的内涵，误入歧途也就在所难免了。
三、公共财政是中国财政转轨的一个理论假说
从表面上看，公共财政似乎是向西方财政靠拢的一种财政模式。西方搞的是市场经济，很自然，这种财政模式也是以市场经济为基础的，并从可观察的西方财政身上提炼出了公共财政模式的若干特征。处于中国语境下的学者把西方公共财政的这些特征直接转化为中国未来财政模式的特征，认为中国的财政改革目标就是要建立一个符合西方公共财政特征的财政模式。这种思维被多数人所接受，按照这种思维逻辑，西方国家现行的财政模式自然地成为中国未来的财政模式，西方财政的今天也就是中国财政的明天。
显然，在这种思维的背后存在两个潜在假设：一是西方的经验及模式是可以跨越时空进行复制的；二是财政改革的路径是确定的，像人造卫星的轨道一样可以事先设计出来。按照追求确定性的现代科学思维理念，这两个假设均可以成立。尽管我们常说，改革是一个复杂的系统工程，但涉及到社会各种复杂利益关系的财政改革，无论如何都是难以用确定性的“工程思维”来进行设计的，不可能像盖房子一样设计出一个施工图，可以按部就班地进行改革。我们可以用“公共财政”这样的概念来指称财政改革的某个方向，但财政改革的彼岸实际上是无法预知的，未来的中国财政到底是何种样式，只有到了那一天才真正知晓，现在的理论讨论或设计都只是一种猜测而已。既然改革的彼岸无法预知，那么，改革的路径、方式等也就变得难以确定。
在这个意义上而言，走向“公共财政”的财政改革，不可能有事先设计好的“路线图”或“施工图”，实际的改革进程就像拿着一盏灯的夜行人，在灯光照见的范围内，可以确定如何迈步，而在这个范围之外，却是一片漆黑，你无法知道前面是否有坎、沟、河、山或者悬崖。人类理性的光芒只能照见有限的范围，而一旦超出这个范围，便是无边无际的不确定性世界。公共财政的提出，是在众说纷纭的争议中找到的一种表达，这种表达具有符号的意义，代表了财政改革长期探索过程中的某种确定性。人类的天性是在不确定性世界中追寻某种确定性，哪怕这种确定性是虚幻的。一旦市场化改革被决策者确定下来，公共化改革也就合乎逻辑地被确定下来，公共财政也就成为国家财政改革在夜行中的“指路明灯”。
经济体制的转轨，主要体现在两个方面：一是资源配置上形成政府与市场的分工、合作，市场发挥基础性作用，二是经济决策的自由化和民主化，生产什么、如何生产以及为谁生产，不再统一规定。中国现代财政应是与社会主义市场经济相适应的财政，但是，社会主义市场经济本身，其理论内涵有确定的权威性表述，而其实践内涵却尚未确定，因为社会主义市场经济实践没有一成不变的“路线图”，只能在改革探索的过程中逐步塑造成型。不言而喻，依附于市场化改革的公共财政也就难以称之为“财政的目标模式”，不可能是一个定型的理性设计，它会随着社会主义市场经济实践的变化而修正。与其说公共财政是一个目标模式，倒不如说是一个工具或手段，是无垠黑夜中的一盏灯，可以照亮我们眼前的改革脚步，却无法告诉我们未来的情景。
由于社会主义市场经济体制本身具有内在的不确定性，使得我们还无法预见未来的中国财政样式。因此，目前财政改革还有多长的路要走，我们难以确定；在这样的改革路径上，我们已经走了多远，仍需走多远，实际上也是不确定的。甚至，我们是否还在一条“正确”的改革之路上行进也是模糊的。一些学者在评价中国改革的进步或退步时，都是有意无意地以西方现成的制度来作参照物，他们把西方现行的模式作为我国改革的未来模式，却很少对中国的改革理论是否完备做逻辑考察。实际上，西方的现行模式也充满了不确定性，西方财政也在进行着深刻的变革。在这样的背景下看，我们的“公共财政”理论实际上只是处在一个财政转轨过程中的假说，对中国财政改革实践内涵的认识还是初步的。
四、公共风险是引导财政改革的那只“看不见的手”
如果说，公共财政理论是指导财政改革的那只看得见的手，那么，还有一只具有更大力量的手在引导财政改革，那就是公共风险。这是一只看不见的手。其实，它通过公共理性（通俗地说，即社会的危机感和忧患意识）不仅是财政改革的引导者，而且也是社会变革的推动力。当一个社会没有公共风险和危机的时候，任何变革都不会出现，包括财政改革在内。在这个意义上，公共风险是推动财政改革的终极力量。
一个社会总是会面临着各种各样的风险。从性质上来分析，社会风险可以划分为两大类：一是私人风险，二是公共风险。①前者是指产生“孤立”影响的风险，风险事件的发生是独立的、偶然的，不会产生连带性的影响。这类风险可以将其责任进行明晰界定，由市场机制来承担和化解；后者，即公共风险是指产生社会性影响的风险，具有很强的外部性。公共风险在发生过程中，对各个社会主体，企业、组织、家庭、个人，都具有“传染性”，是不可逃避的。公共风险很难正面识别，往往累积到了快要爆发的程度才被发现、才得到关注，引起重视。公共风险与市场机制的规则不相吻合，只能按照集体行动的逻辑，依靠集体的力量来防范和化解，也就是主要由政府来承担起相应的财政责任。
观念的东西在公共风险和危机面前都是脆弱的。回想一下改革开放前夕，国民经济濒临崩溃，多数人陷入吃不饱饭的绝对贫困状态，面对这种巨大的公共风险，“越穷越革命”、“社会主义＝计划经济”、“市场经济＝资本主义”的传统观念也就逐渐地被公共理性所消解了。面对市场化改革，经济领域的自由化和民主化同建立在计划经济基础上的财政理论也就显得格格不入，财政运行陷入到危急状态。从财政规模占国民收入比重不断下降和中央政府靠向地方借钱过日子的情形，就不难感觉到当时另一种公共风险在逼近我们，威胁着改革开放的大业。公共财政理论假说的提出，实际上就是出于化解公共风险的“社会本能”。②新的观念和理论都是产生于新的风险和危机之中。但我们通常看到的只是理论本身，并错误地应用于时空条件都已经变化的新的境况，而忽略了理论背后的那只无形的手——公共风险这个本源。
若认识到这一点，就不难知道理论也好，改革也罢，都是为了同一个目的：防范与化解公共风险。就此而言，树立风险导向或危机导向的观念，对于财政理论建设和财政改革都是十分重要的。用公共风险为财政改革导航，比用某一种理论来指导，具有更高的可靠性和有效性。因为，相对于公共风险，任何理论都是“事后的”。当新的公共风险来临的时候，在原有的理论视野中可能是看不到的，即使感觉到了，用原有的理论也无法去解释和化解。从历史实践过程来看，理论往往都是事后的总结，而难以成为前行的导航仪。因此，从“目标模式”与“改革导向”上来看“公共财政”，它实际上是虚拟的，是理论幻觉中的“海市蜃楼”，改革的航船若是朝着它前进，其危险性是不言而喻的。只有公共风险，才会消除我们的幻觉，引领改革航船达到我们现在无法预知的彼岸。公共财政也只有在被赋予“危机防范”与“风险化解”的内涵后，才具有现实意义和理论价值。
纵观中国现代财政史中的每一项政府财政改革，甚至每一项公共支出，无不都是为了防范公共风险、化解公共危机。1994年财政体制改革的背景，就是自20世纪80年代以来政府财政状况的不断恶化；我国政府推进反腐败的进程，又催生了政府预算外资金的改革；1998年实施的积极财政政策和相关改革，都是因应国际金融危机；财政的透明化、公开化改革，是在经济民主化条件下，社会大众对财政民主化的期待而形成的社会公共压力所致。如此等等，这些都是公共风险这只无形之手在支配着政府的财政行为，也在推动着财政的公共化改革。财政本身实际上是“公共理性”在社会分配领域的具体体现。人类作为地球上的一个物种，在进化过程中会面临各式各样的风险和危机，这迫使社会成员产生“共患难”的集体行为，并进而形成“公共理性”，团结起来以化解自身进化中面临的各种公共风险，以避免形成现实的危机和灾难。财政正是应这样一种需求而产生的，其“公共性”的涵义也标明了它是出于一种化解公共风险与公共危机的需要。究其本质而言，财政自身就是一个风险与危机的产物，只是我们“看”不到而已。
五、“公共财政”的内在逻辑
放在市场化改革的现实背景下来看，凸显公共化的财政改革只不过是被浓缩为“公共财政”来表达和指称。在传统的财政称谓之前加上“公共”二字，无非是为了强调两个层次的公共性：一是相对于市场而言的公共性，二是相对于民众而言的公共性。在计划经济基础上形成的“国家财政”理论中，这两个层次的公共性是不清晰的，也是没有必要的。只有在市场经济条件下，这种必要性才体现出来。
相对于市场而言，财政是在公共领域配置资源。按照现有流行理论的逻辑，公共领域被认为是市场失灵的领域，由于没有价格信号，市场在公共领域无法配置资源。而公共领域的资源配置又是必不可少的，而且极其重要，关系到社会发展、人类发展的状况。在别无选择的条件下，政府财政就承担起了在公共领域配置资源的历史使命。如此一来，就形成了市场与政府分工、合作的格局，二者共同配置全社会的所有资源。市场经济是在私有制基础上发展起来的，市场机制的作用范围也就习惯地称之为私人领域和私人部门，除此之外的社会领域，也就对应地称之为公共领域，③并成为财政机制的作用范围。正是在这个意义上，财政是公共的，具有不同于市场的公共性特征。
而我们当前经历的是从否定市场机制作用的计划经济走向强调市场机制在资源配置中发挥基础性作用的市场经济，我国的经济体制由此发生了深刻的变化。在体制转轨的过程中，财政自然也要从为计划经济服务转变到为市场机制发挥作用创造条件，为市场让出空间，为市场运行提供良好的体制和政策环境。这也是财政转轨的过程，即从无所不包的财政转向只在公共领域发挥作用的财政。相对于这种变化，财政从传统状态转向凸显公共性的状态，亦即现在为人们所熟知的“公共财政”。与市场化改革相伴随，财政改革走向公共化。这是相辅相成的两个方面，并内含于社会主义市场经济体制形成过程之中。
相对于第一层含义的公共性，对第二层含义的公共性认识并不是同时跟进的。1998年正式确认“公共财政”，也就是从学术讨论用语变为政府文件用语时，主要是基于相对市场而言的公共性，其目的主要是解决市场化过程中财政“缺位”、“越位”的问题。第二层含义的公共性，即相对于民众而言的公共性，是指公共资源的形成、支配和使用旨在为民众防范和化解公共风险，而非国家机器自身。一方面，政府利用财政手段为民众提供公共服务，另一方面，运用政治、法律程序从民众手中获取相应的社会资源，可谓用之于民，故而取之于民。通俗地说，政府的钱都是老百姓的，因而是公共的；用这些钱干的事情也是老百姓所必需的，故而也是公共的。
因此，从民众（或大众、人民）的角度来看，政府财政实质上是老百姓的财政，自然具有公共性。不仅如此，而且是全体国民的财政，不是一部分社会成员的财政，政府提供的公共服务是供全体国民消费的。既然政府财政的钱来自于老百姓，干的事情也是为了全体老百姓，那么，财政的钱如何收缴，收缴的钱如何使用，一收一支，自然也就需要体现民意，并向老百姓有一个清晰的交代。税收法定主义、预算法定主义、财政法定主义、公开透明等这些原则就由此而存在，并引导政府财政运行过程。
从工具意义上看，“公共财政”这个理论假说可以为财政的公共化改革解决两个问题：一是解决财政干什么，即政府财政活动的领域和范围，为判断财政“缺位”、“越位”和“补位”，实现政府与市场的分工提供一个标杆，有利于建立适应市场经济规则的财政运行机制。这是第一层含义的公共性所解决的问题。二是解决财政怎么干，即政府财政的运行方式，诸如是隐秘还是公开透明、是各自为政还是依法理财、是长官意志还是财政民主、是国家本位还是民众本位，如此等等。这是第二层含义公共性所解决的问题。
进一步分析，上述两层含义的公共性对应两个前提性的认识和观念：
第一，市场是人类有史以来生产财富最富有效率的机制。马克思在《共产党宣言》中指出：资本主义在它不到一百年时间所创造的生产力，比过去一切时代创造的全部生产力还要多，还要大。如果撇开社会形态这层含义，马克思的这个评价，也可以说是对市场经济效率的评价。从简单商品生产，发展到今天的全球化市场经济，市场经济的高效率似乎从历史实践的逻辑中已经得到了证明。至少到目前为止，似乎还没有发现比市场机制更有效率的机制。我国走出计划经济，进行市场化改革，正是基于这样一个认识性前提。这个前提好比数学中的公理，是很难通过逻辑来证明的。不过放眼全球来看，资本主义国家或者说市场经济国家有很多，但真正由此而变得发达富裕的国家却并不多。这说明，市场机制这个人类的伟大发明，只是提供了一种高效率生产财富的可能性，最终还要看如何运用这个机制。
当定位市场在资源配置中发挥基础性作用时，政府与市场的逻辑关系也就发生颠倒性的变化。在计划经济体制下，政府在资源配置中是第一位的，市场是第二位的，即凡是政府能做的，政府尽量去做，实在做不了的才交给市场。在市场经济体制下，市场在资源配置中是第一位的，政府是第二位的，即凡是市场能做的都交给市场，市场做不了的、做不好的则交给政府去做。要发挥市场机制的作用，显然需要从“市场第一、政府第二”这个逻辑来构建新的经济体制。不言而喻，这个逻辑同时也决定了财政公共化改革的第一层含义：重新校正财政的定位，应该干什么，不应该干什么。
第二，公权民授。从“君权神授”到“公权民授”是人类探寻和解释自身存在方式的一种结果。现代社会的人们更相信后者才是正确的，甚至已经成为无须证明的公理性前提。其背后的逻辑是，国家是社会成员达成契约的一种结果，是一种从文化认同基础上发展起来的政治认同。这种认识和观念的形成，是与人类物质文明程度处于更高的阶段相联系的。显然，这代表了一种人类认识的进步。从我国的情况来看，这种转变已经变形为从“国家本位”向“民本位”、“以人为本”转变，即由“国家决定”（治民）变为“委托—代理”（民治）的关系，公众是委托人，政府是代理人。
顺着这个观念背后的逻辑，财政公共化改革的第二层含义才有了依托：财政“怎么干”就有了坚实的逻辑前提，财政民主化、透明化的要求也就找到了源头。以计划经济为基础的“国家本位”强调的是“国家决定”，财政的一收一支都是国家的秘密，财政收支的来龙去脉自然是不需透明，国家理财是少数人的事情，与老百姓是无关的，财政自然是“国家财政”。以市场经济为基础的“民本位”强调的是“委托—代理”，是老百姓同意把钱集中起来交给政府来替老百姓办事。财政是“老百姓的财政”，也就是公共财政。很自然地，财政运行过程应当公开、透明，老百姓参与理财。这样，民主财政也就顺理成章了。显然，在这里，构建财政运行机制的逻辑与传统体制下的财政运行逻辑是完全颠倒的，政府与民众的关系从“政府第一，民众第二”转变为“民众第一，政府第二”，老百姓成为政府财政“怎么筹钱，怎么花钱”的出发点和落脚点。
由此可见，中国现阶段的财政公共化改革包含了两重关系：一是政府与市场的关系，二是政府与民众的关系。改革的取向是把计划经济体制下的那种逻辑关系给颠倒过来，让市场在资源配置中发挥基础性作用，为市场让出空间；让民众在财政决策中发挥终极决定作用，真正实现民治、民享、民富。
放在全球范围来看，我国属于发展中国家，处于不发达状态。而这种不发达状态本身就是整个国家、整个中华民族面临的公共风险。包含两重关系的财政公共化改革，其最高目的就是化解这种公共风险，促进经济、社会尽快地摆脱不发达状态，实现中华民族的真正崛起。任何改革都是工具意义上的，财政改革也不例外，最终要服从于化解公共风险的目的。
注释：
①更进一步地分析，请参阅刘尚希(1999).
②也可以说是“群体本能”或“集体本能”，这是指相对于个体本能而言的。
③严格意义上，私有与公有是对应的，个体对应的是群体，公共领域实质上是群体意义上的，而不是公有意义上的。只要有社会存在，公共领域就总是存在。
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