农地征收制度改革模式的解析及创新路径的选择，本文主要内容关键词为：农地论文,制度改革论文,路径论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
国内学术界关于农地征收制度研究是伴随着工业化、城市化与农地非农化进程而产生的。现行农地征收制度一方面造成了农地非农化过快，城市土地利用粗放。1985—2003年间建设占用耕地达5000多万亩，人均城市建成区面积2002年为121m[2]，而2002年世界平均水平为83m[2]，东京为66m[2]，首尔为55m[2]，开罗为31m[2]，如果按照当前人均城市建设用地水平，假定2050年城市化水平达到70％，城市建设占用耕地的数量为1.5亿亩，全国耕地面积将下降到17亿亩以下，远低于中央规定的确保粮食安全的18亿亩耕地水平。另一方面导致失地农民大量增加。目前，我国失地农民总数在4000万人左右，如果按照现在人均1.43亩耕地水平，在工业化、城市化过程中还将有近亿农民失去土地。现行农地征收制度所带来的问题非常棘手，特别是2002—2006年在全国范围内逐步取消农业税后，因农民负担问题引发的社会矛盾得到了很大程度的缓解，征地过程中农民土地权利纠纷已跃居群体性上访事件首位，农地征收制度成为学术界关注的焦点。综观已有研究成果，我们不难发现，学术界关于农地征收制度研究大致可以归纳为公益性农地征收和经营性集体建设用地入市两种不同的改革模式：第一种模式主张维持现有征地格局，这部分学者对现行征地制度存在的征地目的泛化、强制性征地与补偿不公平等众多问题进行了研究，如何保证政府从公共利益出发，按照法定程序征收并对被征地农民进行合理补偿，是其共同关注的问题；第二种模式主张突破现有征地格局，这部分学者对全国各地各种集体土地非农化案例进行了总结，允许集体建设用地直接入市，实现集体建设用地与国有用地“同地同价同权”是其共同的立法建议。
党的十七届三中全会指出“严格界定公益性与经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时定额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”从中可见，这次会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展重大问题的决定》充分吸收了理论界的研究成果，并且规定了今后农地征收制度应该继续沿着这两种模式深化改革。目前值得深入研究的问题是：是不是所有农地非农化都可以清晰界定为公益性或经营性，一些兼具公益性和经营性双重性质的农地征收如何进行？即使可以将农地征收限定在公益性范围内，那也只是减轻并未消除现行征地制度弊端，公益性农地征收制度如何进一步改革？虽说国家已允许在城镇建设用地范围外经营性集体建设用地不经过征收直接入市，城镇建设用地范围内经营性集体建设用地如何入市？国家今后在公益性和经营性集体建设用地上是赋予农民相同权利还是不同权利？这些问题的研究都离不开对农地征收制度两种改革模式的解析。
二、公益性农地征收制度改革模式解析
我国农地征收制度发端于计划经济体制时期，1950年公布实施的《土地改革法》规定“承认一切土地所有者自主经营、买卖及出租土地权利”，土地改革结束后，农地属于农民私有，在1954年《宪法》第8条第1款“国家依法保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”中予以确认。1953年中国实施第一个五年计划后，为了保证工业化任务顺利实现，国家对农地征收进行了规定，1954年《宪法》第13条规定“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国家。”农地征收制度在传统计划经济体制下所引发的矛盾不太严重，因为改革开放前中国城市化进程十分缓慢，农地非农化的规模并不大，加上政府不存在自己独立的经济利益，也没有扩大农地征收规模的动力；同时政府征收农地，就要相应地实行一定数量的农民“农转非”，农地非农化与农村劳动力向非农产业和城市转移是相互配合的，那时农民普遍欢迎国家征地，1982年《宪法》第10条规定“城市土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”城乡不同土地所有制决定了农地与城市建设用地之间不能自由转化。1986年《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，“国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠”。这样，现行农地征收制度最终形成。
公益性农地征收制度改革模式是从发达国家征收制度直接移植过来的。无论是英美法系国家还是大陆法系国家，也不论是土地公有还是私有国家，征收主要是针对私人财产，政府从公共利益出发，按照法定程序征收并对被征收入进行合理补偿，是国外征收制度共同的内容，而法院只是对政府征收实体与程序的合法性进行审查。农地征收在发达国家并没有像在中国这样造成了严重经济与社会问题，其主要原因在于：（1）发达国家的工业化和城市化任务已经完成，农业用地转化为建设用地的数量不是很大，而我国正处于工业化和城市化加速发展时期，还将有大量农村土地转化为城市建设用地，影响着广大农民的生产和生活。（2）发达国家土地私有制建立在国家宪政制度环境之中，是一种充分的土地私有产权，征收过程中政府公权力的行使必须尊重土地私人财产权，而中国缺乏一套有效保护私人财产的法律制度，中国封建社会土地私有制与资产阶级民主革命后的土地私有制有着本质的不同，是一种不完全的土地私有产权，国家侵权导致所有权残缺。土改后所形成的土地私有制是行政权力无偿分配的结果，农地集体所有制更是将行政权力与经济权利融为一体，农地征收过程中政府公权力与私权利的边界模糊。（3）在亚当·斯密提出政府充当“守夜人”时，英国已经凭借专制主义力量在国内完成基础设施建设并建立了统一市场，现在发达国家政府普遍实现了从“经济人”向“社会管理人”职能的转变，法院超脱具体的经济与社会活动，充当社会纠纷的“仲裁人”，征收过程中产生的矛盾相对较少而且容易解决，中国当前正处于经济转型和赶超目标实现过程之中，政府与法院具有较强的“经济人”特征，农地征收过程中产生的问题错综复杂，在现行行政司法体制中无法得到妥善解决只能采取集体上访这种极端形式。
公益性农地征收制度在中国不同历史时期的影响也是不同的。从20世纪80年代中期开始，中国进入了以乡镇企业为主的工业化发展时期，乡镇企业的高速发展离不开当时相对宽松的集体建设用地制度的推动，如果使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地进行建设，报乡镇人民政府批准即可，只有在使用耕地时才需报县人民政府批准。这一时期，城市化进程缓慢，农地征收规模不大，公益性农地征收按原有用途产值来补偿农民，基本上保证了征地农民的生活水平不降低。1997年亚洲金融风险爆发后，乡镇企业大量破产，传统的工业化模式难以为继，中国经济进入到城市工业化发展新时期，1998年新的《土地管理法》上收了农地转为建设用地的审批权，并加强了农地用途管制，这导致的直接后果就是，农地无论是被用作公益性、准公益性还是明确作为经营性用途，一律采取了由国家强制征地、然后有偿出让的办法。现在，农民对农地征收制度的不满主要集中在将经营性项目纳入征地范围，补偿标准太低而且绝大部分被层层截留。公益性农地征收制度改革模式是发达国家征收制度普遍经验的总结，无疑是中国努力的方向。现在的问题是，公益性农地征收制度的实施离不开一定制度环境，那就是财政必须是一种公共财政，政府必须是一种公共政府。在发达国家，教育、卫生与市政设施建设等都是典型的公益性项目，而在我国由于政府的“经济人”角色，却呈现出经营性特征。只要政府还具有经济人行为，对农地征收补偿费必然是层层截留；只要法院还具有经济人行为，对农地征收纠纷的裁决必定有失公正，最终导致公益性农地征收制度改革方案的失败。
三、集体建设用地直接入市模式解析
集体土地非农化在中国经历了一个由松到紧的政策转变过程，1984年中国首次出现“卖粮难”、“卖棉难”问题，面对农村出现的大量剩余劳动力，在城乡分割的户籍制度制约下，国家鼓励农民在集体土地上兴办乡镇企业，集体土地使用权可以依法转让，1986年《土地管理法》规定乡镇建设用地需要县或乡人民政府批准，1998年《土地管理法》在“建设用地”部分的第1条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地”，这样政府就把集体土地非农化的途径垄断了，只给农民留下了一个小缺口，那就是1998年《土地管理法》第43条第1款的例外条款“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，和该法第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，只有在这两种情况下农村集体土地才可以分别进入建设用地一级或二级市场。
集体建设用地入市是农民自发进行的制度创新。为了克服现行征地制度将农民排斥在工业化和城市化之外，不能分享农地非农化自然增值的弊端，一些地方政府在征收农民土地的同时，给农民集体一定比例的“留用地”用于非农产业发展，农民一般再将这些土地以土地或厂房出租。农民不再满足于这种留地安置方式，受农地非农化巨大增值的激励，农民和村集体利用法律所留下的两个例外空间，变通地将集体土地非农化，地方政府对此采取了从默认、允许到支持的态度。20世纪90年代末期浙江湖州为了配合乡镇企业改制，对盘活存量集体建设用地进行了试点；1999年安徽芜湖的试点突破了《土地管理法》的众多限制，规定集体建设用地可以在不改变土地所有权属关系的前提下，以出租、出让、抵押等方式进行流转，农民集体可以分享土地流转的收益；广东省2005年6月以地方立法的形式颁布了《广东省集体建设用地流转办法》，明确规定集体建设用地可用于兴办各类工商企业，集体建设用地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押。
集体建设用地入市还有许多障碍需要克服。首先是理论上的障碍，农业用地和建设用地同作为集体土地，从法理上讲，作为产权主体的农民在两者上应该具有同样的土地权利。家庭承包责任制实行后，农业用地制度变迁的基本趋势是逐步增强农民的土地权利，1984年在第一轮土地承包中，为了克服农民“怕变”的心理，将土地承包期规定为15年；1993年在第二轮土地承包中，中央出台了“土地承包期再延长30年不变”的政策；2008年胡总书记在考察小岗村时指出“30年后也不会变”，这样农民拥有了长期的土地使用权。《农村土地承包法》还规范了农村集体组织内部土地发包方与承包方之间的经济关系，土地调整的幅度和频率都在逐步减小。《物权法》更是对学术界多年来关于土地承包经营权的债权性质与物权性质的探讨定分止争，明确规定了其用益物权的法律地位，农民现在基本上拥有了除抵押、买卖以外的全部土地权利，理论界普遍认同农民土地权利排他性增强这种制度变迁方向是对集体所有制的完善。而集体建设用地入市却走的是一条将农民土地权利集中起来再由集体组织行使的方向相反的制度变迁道路。现在备受理论界推崇的土地股份制是名不符实的，绝大多数地区采取以一定回报率将农民土地租赁然后再由集体组织出面对外入股，单个农民被排斥在土地股份制运作之外。即使实行了将土地股份量化到户的地方，农民土地股份也没有退出机制和说话权。农地股份制中所出现的内部人控制问题十分严重，集体所有制正在逐步演变成村委会甚至是村支书的个人所有制，土地股份制后农民土地权利大量丧失而集体所掌握的土地权利进一步加强，对于集体土地入市这种制度变迁方式所产生的负面影响，理论界并没有进行很好的研究。其次是法律上的障碍。虽然十七届三中全会允许集体建设用地入市，可是在将集体建设用地人市从法律的例外条款变成一般规定时，必须充分认识到其对现行法律制度所带来的冲击。国家现在只是允许土地利用规划确定的城镇建设用地范围外的集体建设用地直接入市，对于城镇建设用地规划范围的城中村集体建设用地，如果可以直接入市，《宪法》关于“全部城市土地皆为国有”的条款又必须修订；农村宅基地从性质来讲属于集体建设用地，从保护耕地战略目标的考虑，国务院办公厅和国土资源部一再重申禁止城市居民购买农村宅基地建房，集体建设用地直接入市会导致20世纪90年代中期以来加强农村集体建设用地用途管制的法律与政策发生根本性转向；集体建设用地入市多采用有限责任公司的组织形式，而《公司法》规定有限责任公司的股东数不能超过50人，《担保法》第37条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”中国大多数的村远不止50农户，土地又无法通过抵押进行融资，集体建设用地入市组织机构的产生和运作缺乏相应的法律支撑。
四、两种农地征收制度改革模式融合与创新路径选择
上述两种改革路径都在很大程度上加强了农地征收过程中农民土地权利保护，都是对农地征收制度改革进行的有力探索。可是，继续沿着这两个路径分门别类地深化农地征收制度改革又面临着众多难题。公益性农地征收制度改革模式的成功有赖于公共利益的界定、合理补偿机制的确立，这些问题是公益性农地征收制度改革模式自身所解决不了的。学术界关于集体建设用地入市的研究仍停留在具体案例简单的描述，还没有概括成具有普遍指导意义的理论，全国各地集体建设用地入市还处于“违法”状态，是将其纳入法律法规体系还是予以取缔，这些问题同样也是集体建设用地入市模式本身解决不了的。自从党的十六大提出“城乡统筹发展”战略目标后，城乡一体化进程明显加快，两种农地征收制度改革模式融合是城乡统筹发展的客观要求。
城乡一体化在中国将是一个漫长的进程，《物权法》所提出的“保障一切市场主体平等法律地位和发展权利”原则应该是这一进程的起点。从城乡统筹长期发展趋势来讲，农村集体土地最终将具有和城市国有土地一样的权利，而短期则迫切需要赋予农业用地与集体建设用地、公益性集体建设用地与经营性集体建设用地同等权利，两种农地征收制度改革亟待融合。同时，公益性农地征收制度改革与集体建设用地入市最终获取成功都要以对方的成功为条件，这也需要将两种农地征收制度改革模式进行融合。在20世纪80年代，按土地原有用途补偿基本上可以保证失地农民的生产和生活不受影响，进入90年代后，尽管法律大幅度提高了补偿标准，再按原有用途补偿总是无法让农民满意，理论界进而提出了按市场价值进行补偿的观点，而集体建设用地的市场价值如何确定？理论界有一种似是而非的观点，那就是与国有土地同地同价。房地产市场不同于其他市场之处在于地域性较强，不同市场土地的市场价值是不同的，同一市场因位置不同土地的市场价值也不会相同。在中国，城乡统一的建设用地市场在短期内还难以形成，农村集体建设用地与城市国有土地将长期分别处于两个不同市场，市场不同如何同价？即使是城中村的集体建设用地，多处于繁华街道外的偏巷角落，因地段不同也无法与城市国有土地同价。农民对现行征地制度不满有很大部分集中在政府将经营性项目纳入征地范围，如果政府能以集体建设用地直接入市的价值为参照系，来确立被征农地的市场价值，不失为一个切实可行的方法。同时，集体建设用地直接入市所产生的内部人控制问题，也只有借鉴公益性农地征收制度中征地程序改革办法才能加以解决。
中国农村渐进式的改革道路决定了两种农地征收制度改革模式融合也只能走渐进式的创新路径。首先，确立以个体农民土地私权利保护至上的立法理念，是两种农地征收制度改革模式融合的前提条件。为了促进工业化和城市化发展所作出的制度选择，传统的农地征收制度处处体现着以政府利益为中心的倾向，公益性农地征收制度改革模式尽管对政府征地过程中公权力的运用有所抑制，但并未改变这种倾向；集体建设用地直接入市模式走向另一个极端，主张在征地过程中完全排斥政府公权力；两种农地征收制度改革方案有一个共同之处，那就是重视集体权利轻农民个体权利的保护，因而无论在公益性征地还是集体土地直接入市的增值收益中，落人农民手中的，只是少数，更多部分被集体组织和地方政府占有。据《2005年农村经济绿皮书》，土地增值收益分配中，地方政府占有20％－30％，企业占有40％－50％，村级组织占有25％－30％，农民只占有5％－10％。确立以个体农民土地私权利保护至上的立法理念，对于认真贯彻《物权法》，进一步深化农地征收制度改革，促进城乡统筹协调发展具有十分重要的意义。
其次，集体建设用地价格的确定是两种农地征收制度改革模式融合的突破口。与政府一直鼓励农业用地土地承包经营权入市流转形成鲜明对照的是，国家出于保护耕地的考虑，对集体建设用地入市采取限制政策，其实，保护耕地不在于是否放开二级市场的农村集体建设用地流转，而在于如何控制一级市场上的农业用地转化成非农建设用地数量，在发达国家主要是通过土地分区法来管理的。近期内应切实采取措施，逐步消除各种妨碍经营性集体建设用地入市流转的法律障碍，只要符合土地利用规划，允许经营性集体建设用地不经征收环节直接入市。经营性集体建设用地直接入市的关键在于集体建设用地价格的确定，作者不同意理论界很多学者与国有土地同价的办法，而主张以农业用地收益的资本化为参照系，这主要是出于以下两点考虑：集体建设用地与国有土地处于两个不同市场，无法做到同价；参照农业用地来制定集体建设用地入市价格，既可以保证农民生产和生活水平不受影响，又有利于耕地保护。
最后，两种农地征收制度模式合二为一。今后，公益性农地征收制度改革可以按照经营性集体建设用地市场价值的标准对失地农民进行补偿，而经营性集体建设用地入市模式也应按照公益性农地征收制度的公正程序对非农化收益进行分配。中国的工业化和城市化过程也是两种农地征收制度改革方案不断深化并融合的过程，当中国的工业化和城市化任务完成后，政府也将由经济人变成社会管理人，两种农地征收制度改革模式才会合二为一，政府才能真正做到从公共利益出发，按照法定程序并对被征收人进行合理补偿。
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