推进政府改革的有效途径探析，本文主要内容关键词为：探析论文,有效途径论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共责任、行政问责与政府改革三者的概念和联系
(一)公共责任、行政问责与政府改革
“公共责任，一般来说有广义和狭义两种理解方式。广义的公共责任是指国家公共管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，以此来为国民谋利益；狭义的公共责任是指国家的公务人员违反行政组织及管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。”[1]这一责任的界定在实践中一般说来是具有多样性的层次机构及复杂的表现形式的，即不仅仅局限某一项具体的责任。此项责任涉及很多方面，如行政上必须承担的责任、法律上必须承担的责任、经济上必须承担的责任、伦理道德上必须承担的责任，等等。
行政问责也叫“官员问责”，其在我国目前的法律法规中尚未有正式定义。一般而言，是指对不履行或没能正确履行行政义务的行政机关及其工作人员追究其应负责任的行为。从历史角度上看，行政问责是西方近代民主政治的产物，其思想的基础是国家的主权来自于人民，即主权在民，政府的权力来源于人民的授权，并依此行使公共权力，所以政府的行为必须对人民负责，接受人民监督。其最早的实践为17世纪英国资产阶级革命后实行的责任内阁制，后来西方各国推行的责任政府也是这一原则的体现。从我国的现实情况来看，我国实行的是社会主义制度，人民是国家的主人，国家的一切属于人民，政府等社会公共部门的行为必须对社会大众负责，社会大众有权对其进行监督，以便更好地维护自身各项合法权益。
政府改革就是把原有政府体制中不合理不适应新形势的部分进行革新或变革，以适应新形势，满足人民群众以及社会发展的最新要求，以追求不断地提高政府及其他社会公共部门的效率。放眼当今世界，建立一个民主、灵活、高效、廉洁的政府是世界各国的政府改革目标。
(二)公共责任、行政问责与政府改革三者的联系
公共责任、行政问责与政府改革三者是紧密联系、内在统一的。首先，不论是就西方的主权在民理论，还是就我国的实际情况而言，国家权力的所有者都是人民，政府只是作为权力的行使者而存在的。作为权力所有者的人民自然有权力对其授予行使者的行为进行监督，要求政府或其他公共部门对其行为负责。这就为行政问责提供了合法性基础，使其有了伦理道德上的依据。其次，政府等公共部门承担着社会大众赋予的广泛的公共责任，所以必须接受各种不同监督部门的问责。而且从政府改革这一角度来看，政府改革的目标是民主、灵活、高效、廉洁。要提高政府行政的民主，也必须提高政府等社会公共部门的责任意识，接受大众的监督便成为必然之势。
二、公共责任和行政问责在我国当前存在的主要问题
(一)公共责任界定不清
联系上文中关于公共责任的界定以及我国的实际，笔者认为当今社会关于公共责任的界定仍十分含糊，很多情况都没有明确的法律规定。其主要体现在以下几点：
1.我们对何为政府分内之事，即政府应当做什么，政府及其他社会公共部门行为的领域范围尚未有个合理的定位和认识。这就导致了政府行为中的缺位、越位和错位的产生。这些错误或不当的干涉，归其原因就在于政府及其他社会公共部门在其实践中这个“位”字没能很好地把握，没有做到行使权力的恰到好处与恰如其分。这样一来，就导致政府行为中不该做的却过多地干涉，该做的却由于种种原因没能做到或做好，应该交由市场来做的却以行政手段干涉市场运行等情况的发生。
2.没能恰当行使权力。政府及其他社会公共部门应当承受何种后果？通过观察我们发现不论政府行为是缺位、越位还是错位，都会造成严重的社会后果，浪费了许多紧缺的资源，并影响政府的改革与行政效率的提升。那么行使公共权力的部门，在造成此类后果后应当承担什么样的社会责任，以便警示后人，杜绝此类事件再次发生，这个问题就摆在我们眼前。传统意识上，几千年以来形成的官本位思想仍在社会大众心中根深蒂固；现实生活中，公民的主体意识刚刚觉醒且监督体系不完善。在这种情况下问责政府等公共部门的行为便较有难度。不当的行为应当怎样问责；行为主体应当如何界定、是首长问责还是部门问责、这个“责”字包括的范围等问题都有待解决。
(二)行政问责难以维系
目前我国行政问责上存在的问题归纳起来包括如下几个方面：
1.权责不清。这与我国目前行政体制中中央与地方间、各职能部门间职能定位不明确，权力存在着“交集”的现象是紧密联系的。一旦出了情况，我们进行问责的时候无法准确地定位问责的客体，即责任人无法准确找到，也就导致了行政机构无法在第一时间受到公民群体的监督、影响此公共行为被纠错的速度，这就会严重影响政府改革的实施与行政效率的提高。
2.问责的主体单一，公民及其他社会团体“问责”意识不强。从当前的情况来说，行政问责主要强调的是同体问责，即偏重于执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责；另一方面由于几千年来的专制主义对人民思想的束缚，使得我国没有形成自发的、自觉的公民意识。我国公民意识的觉醒是与改革开放以及社会主义市场经济发展的进程紧密相连的。这就导致了问责的另一重要组成部分异体问责，即行政系统外部的问责和最高权力机关的问责却尚未得到有效的重视和发展。
3.问责缺乏统一的立法或法律、法规的保障。“虽然国内首个地方政府的行政问责办法——《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》于2003年8月出台，此后，天津、重庆、海南等多个省市，也陆续出台了关于行政问责制度的相关规定，但是我国目前尚没有一部统一的《行政问责法》，这部法律的缺失使得行政问责的主体、客体、范围及程序等都没有统一的规定，因此在实践中的问责随意性较大。”[2]
此外，我国行政问责还存在着诸如政府等社会公共部门的信息不透明，政务信息公开不足，影响公众问责；问责的形式少，范围或领域有所局限，不利于问责活动的开展；问责流于形式，缺乏统一性和科学性的指导；如何规范问责的程序问题等种种不利因素。这些都对我国推行政府改革，构建服务型政府，提高政府等社会公共部门的行政效率等产生了很大的影响，问题亟待解决，刻不容缓。
三、明确责任、推进问责，大力促进政府改革进程的发展
按照前文所述，建立一个民主、灵活、高效、廉洁的政府是世界各国的政府改革目标。政府改革与公共责任与行政问责密切相关，三者间存在着紧密的联系。笔者认为，我们应当采取以下措施来强化公共责任意识，推进行政问责制的开展与实施，并在此基础上促进政府改革的发展。
1.对政府及其他行使公共权力的部门行使权力的范围进行合理的界定。例如在此可以引入市场观念或私人领域中的“产权”观念，该做的一定要做好，做不好就要承担一系列责任，如承担行政责任、政治责任、法律责任、伦理道德的谴责等；不该做的或效率不及市场等其他手段的，坚决放手交由市场来配置资源，或者建立多中心的合作体系，以合作的形式来解决当前存在的种种问题，加大竞争与协调，引入监督制衡机制。其次，在对问责的界定上，不应简单化、片面化来对待或处理，应当注意到其应当是一个有机构成的体系。具体应当至少包括以下几点内容：外部的监督，即公共部门承担汇报和说明的义务，对民众进行告知；政治上的责任，即接受最高权力机关的问责，也就是人民代表大会的问责；行政内部的问责，首长问责制或上级对下级的问责；法律的问责，即对相应的行为承担法律上的责任，这就要求我们必须建立健全各项法律法规，使问责有法律上的依据，有法可依；伦理道德上的问责，即通常意义上的引“咎”辞职等等。这既是我们强化公共责任意识，推进行政问责制的开展与实施的措施，也是我们政府改革中前进的方向。
2.政府改革中应科学、系统、合理地划分各职能部门之间的职权。具体地说来政府应当小型化、职能化，走小型政府的改革道路，通过分权以及公共部门重组的方式来达到权责分明，按照科斯的说法，只有充分划分产权，这样各个部门才能得到更加充分的激励，这样就可以达到改革政府，提高行政效率的目的，如此一来，行政问责也就有了明确的课题和落实对象，以行政问责推动政府改革，以政府改革促进行政问责的开展。最终的目的就是充分认识到政府等公共部门所承担的责任，为了实现这个目标而奋斗，使得背离目标的行为得到应有的“问”、“责”。
3.加强异体问责的发展。首先，我们必须肯定一点，我们的行政或公共行为在一定程度上没有走出几千年以来封建旧思想的束缚，官本位思想仍十分严重，一些人认为行政不是为民，而是为了小团体的利益，官员不是为了百姓服务，而是高高在上的官老爷，这样的“官老爷”你敢问责吗？其次，我们国家传统以来就是“大政府小社会”，强调政府万能，其行政活动涉及社会生活的方方面面。如果要真正促进异体问责的发展，加强社会对政府公共行为的监督与协调，必须颠覆这个传统观念，建立“小政府大社会”，树立“民本位”的思想，这就要求社会的充分发展，促进多中心的合作体系的建立，政府和社会的关系不再是命令而是合作，这样异体问责才能得到充分的发展。此外，针对当前问责体制中公民及其他社会团体“问责”意识不强的问题，其实归根就是一句话，民主意识尚未在人们心中得到贯彻落实。虽然人们对民主的观念早已耳熟能详，但是真正把民主作为一种天赋的权利，成为一种“惯性”，我们仍然还有很长的路要走。这一点转化为政府改革上就是今后的政府机构改革中，要特别注意保障人民群众民主权利的实施，使得社会大众能够真正地享受民主，通过民主权利的实施，在各项现实活动中维护自己的合法权利，切实加强对政府等公共部门行为的监督。
4.政府改革的法制化。我国改革开放至今不过短短的30年时间，社会主义市场经济体系的构建也不会超过20年的时间，所以各项制度，各项法律法规仍不完善，无法和西方发展了几百年的法律法规体系相比较，很多地方、很多方面都无法适应社会主义市场体系的发展，这是很正常的。所以，今后我们改革发展的方向就在于加大各种法律法规的研究、制定力度，走法制化的发展道路，使得政府等公共部门的各项行为有法可依，使得公民大众对公共部门的各种行为的监督有法可依，使得社会主义市场经济的发展始终处于“法的轨道”上，这不仅有利于保证我国社会主义各项建设事业可以在“法的轨道”顺利进行，也可以为各个行为主体的各项活动提供法律的保障和依据。所以强化公共责任意识，推进行政问责制的开展与实施的措施，也是我们政府改革中前进的目标和方向。
5.提高公共责任意识，针对影响公共责任意识提高，阻碍行政问责健康顺利进行的其他因素。从政府改革角度上看，我们可以通过如下手段进行：如通过政府改革，使得政务公开，增强信息的透明度，使得公众得到更多的有效信息；建立信息化政府，引入新技术手段，充分利用电子网络平台，在决策前充分吸收、采纳社会大众的意见，集思广益，降低决策犯错的可能性等。
综上所述，通过对公共责任、行政问责，我们可以得出推进政府改革的有效途径。因为这三者有着内在的紧密联系，相互支持，相互保障。