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当前，人口流动正以前所未有的规模在全国铺展开来，流动人口的激增已日益成为我国经济建设中不容忽视的一道重要课题。其功绩自不可抹煞，但随之产生的各种问题也令人困扰。上海作为正大步走向市场经济的特大城市，是全国人口流动的最主要流入地之一，为了上海社会经济的健康发展，我们必须弄清当前人口流动对上海国民经济的总体影响，全面地评价目前上海人口流动的正效应和负效益。
流动人口促进了上海的发展但也带来了不可忽视的社会问题
目前，上海共有外来流动人口331万人，其中50万人属在车站码头的过境人口，251万人属于暂住时间较长的。上海现有户籍人口约1300万人，外来流动人口已相当于户籍人口的1/5。上海市流动人口主要有5个特点：(1)数量呈增多趋势。1984年上海有流动人口75万人，1988年125万人，1993年251万人，大约每隔4-5年就翻一番。如按此递增速度不加控制地任其发展，到本世纪末，上海的外来流动人口很可能达到500-600万人，使上海实有人口的总数达到1800-1900万左右。(2)因经济原因来沪的居多数。外来流动人口中从事务工、务农、经商等生产经营活动的经济型人口约占3/4，而且经济型流入人口从1988年和64.6%增加到1993年的74.3%，增加了近10个百分点。经济型流入人口中从事建筑的约占45%，经商的占33%，从事手工劳动和其他务工的占17%，务农的占5%。(3)青壮年劳动力比重大。外来流动人口中86%为15-59岁的劳动适龄人口，72%是20-49岁的青壮劳动力，而且男性占2/3以上。(4)流出地以苏、皖、川等地为多。苏、皖、川、浙等地来沪的流动人口约占总数的4/5，赣、鲁、豫、冀、湘等地来沪流动人口亦占一定比例，甚至还有云、贵、新等边远省区来的。(5)滞留时间长的占多数。流动人口中，在上海居住3天以内的仅占2.5%，居住4天到1年的占69%。居住1年以上的占28.5%。后两者要占总数的97.5%。全市还有3万余名外来拾荒和“三无”盲流人员。上述情况既反映上海经济建设发展和改革开放对外省市流动人口的强大吸引力，也反映外来流动人口管理工作的长期性、艰苦性和紧迫性。
外来流动人口，尤其是从事生产经营活动的科技、管理人才和务工、务农、经商的广大劳动者，对上海的城市建设、经济发展和商业繁荣作出了积极的贡献。上海走向市场经济的大步伐带动和加速着人口流动，反过来，流动人口大增又促进上海市场经济的建立和发展。总之，人口流动的正效应是十分明显的。
当然，外来流动人口不断增多，也给上海的城市管理、社会治安、劳动生产等带来了许多不可忽视的社会问题和负面效应。其一是影响社会的稳定。近年来，外来人员违法犯罪连续上升。据对上海抓获的人犯数统计，1990年外来人员犯罪占全部人犯数的33.3%，1991年为38.8%，1992年为43.4%，1993年为53.55%，1994年约占57.3%。上述外来人员作案尤以盗窃居多，有的已形成盗销的“一条龙”。在重特大犯罪中外来人员也占较大比例，全市执行死刑的案犯中，外来人员的比例从1992年的8%猛升到1993年的50.7%。外来人员作案已成为上海社会治安最突出的问题之一。其二是增加城市交通压力。外来流动人口的大量涌入，不仅给上海的铁路、水路和长途汽车客运增加了压力，而且使上海日趋紧张的市内交通更加拥挤。据分析，流动人口每人每天平均出行2.49次，比上海市居民高出30个百分点，而且2/3以上乘公交车辆，因而更加剧了市内交通的紧张。外地车辆每天进出市区约2.5万辆次，由于驾驶员对道路和交通规则不熟悉，发生交通事故比较频繁。1994年上半年外地机动车在沪发生交通事故1280起，占全市交通事故的40%左右。外来人员缺乏安全常识、违反操作规程酝成火灾不乏其例。1994年1至10月外来人员引发的重特大火灾5起，占全市此类火灾的9.8%。其三是影响市容卫生和计划生育。1994年8月，上海市整治掉的外来人员在城乡结合部的集居点就达174处约2万余人。这些集居点不仅乱搭乱建，破坏了环境面貌，而且已成为环境卫生脏乱差的死角。由于生活条件差、食品卫生不符合要求、饮食饮水污染，加上少数人带病菌来沪，造成部分外来人员中传染病发病率比较高。上海市卫生部门近3年来对全市1.7万余人次的外来流动人口实行“三病”（血吸虫病、疟疾和丝虫病）检疫，感染者分别占总数的33%、25%和16%。外来人员中的无计划生育现象相当严重。据了解，1993年全市常住人口无计划生育188例，计划生育率为99.78%；外地流动人口无计划生育2500例，计划生育率为78.8%。外来流动人员无计划生育绝对数是全市常住人口的13倍。此外，一些盲流人员经常在车站码头和闹市街头乞讨、露宿，造成不良影响。其四是对劳动就业的冲击。随着上海市企业劳动制度改革的深化，企业停待工人员逐渐增多，到1994年10月底，企业停待工人员有13.5万人；社会待业人员也已达13.6万人。一方面停待工和待业人员重新就业已出现一定困难，另一方面不少企业却大量使用低廉的外地劳动力，从而加深了上海停待工和待业人员再就业的难度。
管好外来流动人口要有新思路
据预测，到本世纪末，上海市的外来流动人口将从目前占户籍人口的1/5左右增至1/3左右。外来流动人口的迅速增长，无疑给上海的城市管理带来一系列难题，也要求跨世纪的上海城市管理必须把外来流动人口管理作为政府的重要职能之一，全力予以加强。但是，外来流动人口管理工作毕竟是改革开放以来的新情况、新问题，因此，在观念、体制和法制等方面还有许多亟待改善和适应的问题。
第一，从观念上看，还存在对流动人口管理的长期性、必要性认识不足的问题。几千万人在全国大流动是一个涉及政治、经济和社会的大问题。如果没有思想观念上的统一作为先导，那么要对流动人口实行宏观调控和有序管理是难以设想的。当务之急，不仅需要流动人口的流出地和流入地政府有比较一致的认识，而且需要更高的决策层对此能有充分认识。事实上，目前从上到下对流动人口管理的长期性和必要性都存在着认识不足的问题。上海作为流入地区如何立足于流动人口必然要来、长久存在，从战略高度和长远出发思考问题，来构筑流动人口管理的思路、框架、措施和体制，亦是一个迫在眉睫的问题。
第二，从工作上看，对外来流动人口的管理治标多、治本少，管理工作尚未走上制度化、规范化、科学化的轨道。目前对外来流动人口的管理往往采取“头疼医头、脚疼医脚”的办法，临时调集力量，突出进行整治。这种办法在一个时期是必要和有效的，但不能从根本上解决问题。此外，目前基层对外来流动人中的基础管理还存在许多薄弱环节，比如外来流动人口尚有近1/3的人未报暂（寄）住户口；务工证的发放除成建制建筑单位外的仅占82%；1993年对城镇私房出租户发放《房屋出租许可证》才达50%，而对郊区农村私房出租尚未纳入管理范围；外来流动人口管理服务费仅收到60%左右，等等。仅就以上数项，该收而未收的费用和税收就将近3000万元。
第三，从体制上看，临时性的协调机构管理力度不够、执法管理队伍严重不足的状况难以适应管理工作的需要。现在，中央还没有一个专门机构来研究制定流动人口管理政策、进行宏观调控和协调全国的管理工作。多数流出省尚未对人口流出实行有计划流出。有关流入省、市迫于外来人口大量流入，许多问题急需处理协调，大多建立了临时性协调管理机构，但管理也难以到位。就上海而言，虽然建立了市和区、县两级外来流动人口管理协调小组，但由于是临时性的协调机构，缺乏经常性的管理职能，因此不少成员单位将外来人口管理作为额外的事情，放不上应有的位置，以致有些工作力度不够、措施不到位。加上全市还没有完全形成从上到下的管理网络，基层管理队伍和执法力量也不足，难以应付流动人口日益增多的局面。
第四，从法制上看，政策法规不健全，有些现行规章交叉、相互矛盾，给流动人口依法管理带来困难。上海乃至全国至今还没有一部关于流动人口管理的综合法规。目前，上海的管理工作只是依据几个行业性的规章实施，急需制订综合性法规来规范管理和执法行为，使对外来流动人口的管理逐步走上法制化和规范化的轨道。
鉴于目前全国人口流动尚存在一定的盲目性和不确定性，单靠少数地区的努力难以克服其盲目流动，因此，为了使人口流动更好地适应建立社会主义市场经济体制和不同地区经济社会发展的需要，使人力资源获得合理配置，建议中央有关部门要建立高层次、有权威的流动人口管理协调机构和全国性的协作网络，承担制订超前的人口流动规划，宏观调控劳动力转移，指挥、协调各省市之间人口流动的综合管理。上海作为流动人口流入地区，除了积极服从中央对人口流动问题的总体部署外，必须从上海现代化建设的需要和外来流动人口的现状出发，疏堵结合，对外来流动人口实行综合治理，有序管理。
为此，我们认为，要解决好上海外来流动人口问题，当前必须从两个方面入手：第一，确立管理体制的指导思想和工作目标。对外来流动人口管理总体上要体现“政府牵头，协调各方，各司其责，综合治理”的指导思想。通过努力要争取实现管理法规执行的综合效益和各项基础管理（即户籍、治安、务工、社会、服务管理）的社会效益，摸清底数情况，消除工作盲点，保障外来人口的合法权益，调动其积极性，更好地为上海的社会经济发展服务。第二，规范管理体制的工作原则。外来流动人口管理体制的运作应有规范，当前，我们尤其要遵循和执行这些工作原则：(1)集中统一领导与分级管理负责相结合。领导层面的主要任务是制定上海市外来流动人口管理工作的总目标和长远规划，实施方针政策和统一指挥。分级管理则是在上级的统一领导下，贯彻执行领导决策，有效地实施各项管理。两者的结合既保证指挥步调一致，避免“政出多门”，又要求逐级落实工作职能，发挥两个积极性，推进外来流人口管理工作。(2)条块结合、以块为主。条是外来流动人口管理中以专业划分的纵向结构，块是外来流动人口管理中在同一区域内横向组织相互协调合作的工作基础，外来流动人口的生活起居、工作活动都在块里。强调条块结合、以块为主的工作原则，有利于齐抓共管，把对外来人口的管理落实到基层。(3)指导、管理和服务相结合，把对外来流动人口管理工作的指导、各项基础管理及服务结合在一起，通过工作，使之产生综合性效益。(4)超前规划、宏观调控、疏堵结合。对外来流动人口的管理不能就事论事、被动应付，必须在分析全国流动人口发展趋势的基础上，从上海的市情出发，作出超前预测和必要的规划，为对外来人口流入的宏观调控提供依据；同时，在实施管理过程中，还要抓好疏与堵的两手，变外来人口流入的盲目、无序为定向、有序，从而实现有效管理。(5)综合治理、分类管理、突出重点、兼顾一般。管理中的重点问题和突出问题在不同的时期会有不同的侧重，如外来人员犯罪问题、卫生防疫问题、教育问题等。解决重点问题，靠一部门“单兵作战”往往无济于事，因此必须强调一个时期突出一个重点，协调各方，齐抓共管，综合治理，又突出“谁主管谁负责”，落实责任，促使问题的解决。(6)依法管理、强化执法监督。上海市已制定了6部有关外来流动人口管理的单项规章，这是外来流动人口管理的法律依据。严格执法管理，可以规范工作，克服随意性。但是，由于上述规章还不成系统，不完整严密，在执行中还会存在一些“真空”，因此，在争取综合性法规早日出台的同时，要强化执法监督，不断提高法治工作水平。
流动人口管理是一项系统的社会工程，只要我们各地、各部门通力合作，加强管理，流动人口必将为中国社会的协调发展建功立业。