美国对华政策调整的背景和中美关系走向，本文主要内容关键词为：中美关系论文,美国论文,走向论文,背景论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中美关系处在一个新的十字路口。以李登辉访美事件为标志，美国对华政策调整发生了性质的转变，中美关系的原则基础被严重削弱以至动摇。我们的基本判断是，美国对华政策正在由“全面接触”向“预防性遏制”转变；这种转变的特征是渐进式的，同时是与美国全球战略调整相一致的；美国对华政策的走向越来越受到美国、中国大陆和台湾岛内各自的内部因素制约；这将使双边以至三边关系的互动可能出现失控以至恶性循环；一旦出现中美全面对抗，可能造成对我稳定外部环境的持续性破坏。因此，我们的战略和策略应当是软硬两手兼备，利用各种矛盾，化解危机，防止对抗的出现，同时做好形势对我不利的各种准备，从容应对突发事件。
一、美国对华政策调整所反映的内部力量对比变化
这次李登辉访美事件的出现，并非偶然因素所致，它是冷战后时期美国对华政策发生倒退的必然产物。这种变化可以概括为三点：一是美国外交政策中的多边主义与单边主义（国际主义与孤立主义）之争；二是在美国外交决策的主导权之争中，白宫（行政部门）式微而国会势力膨胀；三是设计对华政策的主体转移，国务院的“中国通”影响力大为下降，各种利益集团和反华势力的意志获得体现。
这些变化集中体现在1994年中期选举以后，美国国会内右翼力量占据上风，加速了美国对华政策的逆转时程。目前美国国会参众两院基本上由共和党保守派所控制。参议院领袖多尔、外交委员会主席赫尔姆斯、众议院领袖金里奇、国际关系委员会主席吉尔姆等人几乎完全操纵了国会的各项议程，并且在同白宫争夺外交政策主导权时处于强有力的地位。在他们的支持下，国会参众两院出现了由纽约州众议员所罗门、阿拉斯加州参议员穆科尔斯基、加州众议员佩洛西、弗吉尼亚州众议员沃尔夫等组成的反华“四人帮”。几乎各种反对现行对华政策、旨在分裂中国的提案均出自这四人之手或者与他们紧密相关。由于1994年中期选举后国会两院40%议员都是第一次步入国会山，在对华政策方面毫无经验，这就为穆科尔斯基等人滥用国会决议案提供了方便。加上台湾当局乘机大搞“金元外交”，游说、贿赂及邀请议员访台，拉拢了90%以上的议员为其效劳。可以说，自从70年代以来，美国国会内部如此不分党派、地域和利益集团背景，一致倾向改变现行对华政策的局面乃是首次出现。去年克林顿政策调整对华政策、提升对台关系时，恰逢国会重组，这为后来一系列亲台反华议案的出笼提供了政策依据。反之，国会的强大压力又为克林顿政策进一步改变对华政策提供了舆论氛围。二者互为因果，使美国对华政策的逆转几乎到了没有内部制约力量的地步。
唯一可能在决策层提出不同声音的国务院“中国通”们，在最近的李登辉访美事件中被排挤出决策圈之外。从负责亚太事务的助理国务卿洛德、驻华大使芮效俭、前助理国防部长傅利民、香港亚州协会主席莱文等人一再表示不同意李登辉访美，甚至在他们职务范围内拖延此事的决策过程，以至被国会亲台派视为促李成行的主要障碍。这批负责中国事务的高层官员被排挤出决策过程，至少反映了以下几个趋向：一是国务院在在政策变动时一般只能充当配角，总统的安全顾问班子往往采用非程序化的手法绕过国务院而直接操作。二是目前的中国事务官员大多是“上海公报”以来美国对华政策的直接参与者和维护者，若要改变这项既定政策，就不能不撤换政策的执行者。三是用“非中国通”来决定和执行对华政策，往往是一种敌视或对抗的政策开端。目前，国务院“中国通”的失落是一种偶然现象还是一种根本变化的开始，仍未有定论。但根据30年代以来中美关系的历史经来看，这种迹象是值得警惕的。
除了国会和国务院的两种力量消长以外，其他一些决策的力量也不可忽视。其一是军方（包括五角大楼和中央情报局）的态度；其二是商业部、财政部等经济政策制定者们；其三是目前不在位的中国问题专家和他们归属的思想库；其四是在中国有商业利益的大公司。这些集团在李登辉访美以后，其内部也都出现不同程度的分歧。这些分歧的公开化，使本来可能在1996年总统大选或1997年香港回归中国后才会出现的对华政策大辩论提前进行了。而在这场事关战略方面的政策辩论中，力量对比于我不利的局面已经形成，这对于观察和判断美国对华政策调整的走向具有决定性意义。
二、美国对华政策调整的基本趋势和主要分歧
美国对华政策的调整实际上始于1989年至1990年间，冷战格局消失和中国坚持社会主义方向，使美国决策者们开始重新评估两国关系的战略价值和基础。如果说，从1990年到1994年的最惠国待遇问题主要涉及的是人权问题即意识形态争端；那么，从1992年布什决定对台出售F-16飞机、1994年克林顿决定提升美台关系到1995年的李登辉访美，则涉及到中美关系的核心问题即台湾问题。美国政府在台湾问题上的连续倒退表明，美国开始在冷战后的亚太格局中重新启用“台湾牌”以牵制中国的战略发展。目前的焦点已不是美国是否要发展同台湾的关系，而是美国将在多大程度上支持台湾脱离中国的分裂活动。进一步说，美国是否已确定中国为其在亚洲的主要对手，它将如何防止中国从潜在的对手变为现实的敌人。
美国对华政策的辩论由于李登辉访美事件而日趋激烈。在政策上表现为继续保持“全面接触”战略，还是转而实行“预防性遏制”的政策。在台湾问题上，前一种战略将维持“一个中国”的官方基调，而后一种战略将尽力推行“一中一台”的方针。可以说。“全面接触”和“一个中国”是过去20多年间美国对华政策的继续，而“预防性遏制”和“一中一台”则是走向中美对抗的前提。由于这两种政策之间的巨大差别以及这种转变可能带来的极严重后果，在美国决策者和主要思想库中间的各种观点分野相当尖锐。
主张“预防性遏性”的强硬派们，认为不存在一个一成不变的对华政策。现在“需要对我们的对华政策进行彻底大检查”（吉尔曼语）。他们认为，70年代以来的对华政策模式很快就将消失，因为它的依据“台湾是中国的一部分”已成为“有疑问的假说”。因此，应当结束“北京在任何与台湾相关问题上永远拥有否决权的局面”。而这次允许李登辉访美只是“一系列最终将有助于摆正美台关系位置的步骤之一”（西蒙语）。这派观点的核心仍然是“中国威胁论”。他们提出：从长远看，中国可能是对美国利益的最大威胁。中国将成为军事和经济上都强大的“全面超级大国”（俄国和日本都只是“单项超级大国”）。中国取代苏联，成为“向反美政权供应军火的主要国家”，并在南中国海“称霸”。他们驳斥“全面接触”论者，认为通过改革和开放使中国和平演变只是一种幻想。根据冷战的历史经验，只有强硬的遏制政策才是西方获胜的主要原因（多尔语）。
国会的上述强硬观点在某种程度上得到了国家安全顾问莱克和国防部助理部长约瑟夫·奈的支持。在由约瑟夫·奈主持制定的“国家安全报告”和“东亚安全报告”中，则把中国列为“非盟非友”的潜在敌对国家之列。最近国防部评估处的模拟演习甚至改变了军界一部分人否认中国威胁存在的观点。甚至在国务院，一直在公开场合否认中国威胁的洛德，在李登辉访美后的国会6月28日听证会上承认，中美有可能最终成为长期的对手。如果这种情况发生，“我们可能不得不与国家一道转而采取遏制政策”。行政部门与国会中的强硬派有所不同的是，他们认为中国威胁毕竟是潜在的而不是现实的，因此对中国的“遏制”只能是预防性的、间接的而不是直接的。同样，在提升美台关系、改变台湾政策时也只能采取间接的、渐进的方式，而不能采取直接支持台独的冒险方针。尽管这种差别不是实质性的而是策略性，但是充分注意和利用这种差别可以在一定程度上缓冲中美关系危机的烈度。
同“预防性遏制”相对的“全面接触”政策仍然是目前美国对华政策的主流，在一定意义上可称之为“维持现状派”。所谓“全面接触”，包含了合作、联系和牵制、制约的双重涵义。这一派观点反对把中美关系推向冲突和对抗的深渊，主张通过各个层次的对话和交往来保持双边交往和多边合作。他们认为，不孤立中国，把中国接纳到国际体系中来，才是消除中国威胁的有效途径。一方面，他们认为保持中国改革、开放和稳定，符合美国在亚太地区的战略利益。另一方面，他们又认为，由于中国处于权力接班过程中的不确定性，特别是中国内部强硬派力量上升，使美国不得不考虑在亚太地区保持均势的问题。传统的中国政策创始人之一基辛格目前也成为这种“新均势论”的支持者。即使是支持中国发展市场经济，“也应该针对将来中国的力量而开始考虑保持力量均衡的必要性”。
“维持现状”观点还突出反映在台湾海峡两岸关系上。他们认为，用“台湾牌”来牵制中国大陆是非常危险的，由此产生的中美对抗后果可能是难以驾驭的。因此，努力维护长期以来的美国台湾政策是保持“全面接触”的基石。美国国防部长佩里、商业部长布朗等人均认为不存在中国构成的重大安全威胁，运用广泛接触和商业联系的途径来影响中国，比动用“台湾牌”来遏制中国更加安全、有效。反之，如果美国对华政策本身失当，就会助长北京民族主义敌对情绪”，其后果难以控制（伯顿·莱文语）。傅利民、莱文等人担忧中国关系出现冷战局面。他们指出，如果美国打算用台湾作为对付中国的手段，就会造成美国长期对华政策的突然逆转。美中双方就会对对方作出错误判断，这对他们和世界和平都可能带来悲剧性后果。基于上述较为长远的认识，“维护现状”派是目前在美国高层中对我较为有利一支力量，如何保持与他们的联系渠道并使他们的声音在更大范围内得到回应，是值得研究的策略之一。
由于李登辉访美一事是在非程序化的“黑匣”状态下做出的决策，目前还难以判断“预防性遏性”政策在多大程度上已经取代了“全面接触”政策。因此，断言美国政府已经完成了向“遏制中国”政策的转变，可能为时尚早。如果考虑到克林顿在外交政策上的反复无常和为了明年大选而采取的机会主义策略；考虑到台湾当局利用金钱和院外集团制造“虚假多数”；考虑到李登辉访美尚未给美国大公司在华商业利益造成重大损失，而使企业界难以做出激烈反应；考虑到国会和白宫低估了中国采取如此强烈的反应立场，等等。那么，李登辉访美可以说是强硬派在更大幅度调整对华政策前夕的试探；对台湾来说，像征性的意义多于实质性的利益。然而，从“预防性遏制论”在短时间内影响力迅速上升并对美国对华政策产生了实质性的改变，这个基本事实已足以使我们高度警觉。即使命名“全面接触”政策在短时期还不能被“遏制政策”所取代，但其牵制、制约中国这方面比重必然大大增加，对中美关系和我国国际环境的破坏力亦不可低估。
三、美国可能对我采取的“预防性遏制”措施
美国政府中敌视中国的强硬派为了改变现行对华政策，突出强调中国对美国利益和国际秩序的威胁。最近在6月27日众院听证会上，众议院亚太事务小组委员会主席罗尔巴克尔提出，“现在亚洲最危险的因素是正在出现一个新的超级大国。这可能迫使美国卷入一场大冲突。”为了防止这种可能性变为现实，美国将采取一系列预防性的遏制措施，其中最主要的就是防止台湾海峡两岸实现统一。根据有关信息，我们对美国出现对华政策逆转后可能展开的攻势作如下预测：
1、美国在重新评估台湾的战略价值基础上，通过渐进的方式承认台湾的“国际地位和成功经验”。美国要求台湾将其“独立”务必隐蔽于“模糊状况”之中。因为美国公开支持台湾独立尽管存在着“道义上的理由”，但在政治上代价太大。因此，美国目前宁可选择保留“中华民国”的李登辉，也不直接支持民进党上台。但是民进党的存在可以作为压力和催化剂，促使国民党主流派逐步走向台独。而美国支持台湾进入国际组织的步骤也将是在“模糊状况”下进行。但是台湾提出的口号和美国国会的决议案则是以“恢复”台湾在联合国的席位为象征性目标，其策略是台湾先争取进入一些中国不具有否决权的联合国附属机构和国际经济组织为实际目标，然后再取争实现象征性目标。根据这项策略，美国的亲台派一再告诫台湾当局要注意美中关系的复杂性，多争取实质性利益而放弃一些象征性活动。随着时间推移，实质性利益将会越来越多地转化为象征性目标。
美国的亲台派还设计了提升美台关系的主要策略和外部条件。策略之一是美国国会保持对政府的持久强大压力；策略之二是台湾争取西方国家在提升台湾关系时展开竞争，使美国在台湾问题上不孤军作战；策略之三是促使美国与中华人民共和国的关系恶化，从而使美国对华政策越来越朝着有利于台湾的方向转变。以上三个策略都已进入实施和操作阶段，而美国国会施加压力和连续不断地恶化中美关系已见端倪。从外部环境看，目前是台湾推进实质性外交的有利时机。其一是亚太地区的大国美、中、日、俄都在忙于应付内部事务，从而大大减轻了台湾可能受到的大国压力。其二是台湾内部政局仍控制在“缓独派”之手，只要台湾当局没有公开宣布“完全独立”，台湾海峡的安全形势就不会发生混乱。其三是美国保持台湾军事力量的可靠性，必须使台湾军事装备质量始终优于中国军队。这也正是美国国会急于修《对台湾关系法》的武器售台部分的原因所在。其四是台湾“民主变革和经济增长的成功经验”已经得到国际承认。如果把上述策略和外部环境结合起来，近期内美国要做的事就是给台湾当局“面子”，扩大其国际生存空间和向台湾出售更多更好的武器。而这两件事的直接后果就是使中美关系的基础完全受到动摇，从而为向“遏制政策”转变提供前提条件。
2、美国将直接插手1997年后的香港，使香港市民对稳定和繁荣出现信心危机，并且竭力把香港问题和台湾问题联系在一起，防止“大中华经济圈”的形成。在美国强硬派看来，香港被中国控制是亚太力量格局失衡的重要标志。因此，“预防性遏性”政策的主要环节之一是由美国取代英国成为西方势力在香港的主要代表。自1992年国会通过“香港政策法”以来，美国国务院已经两次向国会提交“香港情况报告”。在1995年3月31日国会听证会上，国务卿克里斯托弗公开承担了在1997年以后维护彭定康政改方案的责任，表明美国在香港问题上已从后台转到了前台。美国已经为在香港问题上同中国发生摩擦作好了组织准备。几乎在批准李登辉访美的同时，国务院宣布组建美国香港问题特别工作小组，由负责亚太事务的助理国务卿领导该小组并协调与政府各部门的工作联系。国务院还调遣驻香港副总领事贝德回国担任中国处处长，预示着今后2年中香港问题可能在美国对华政策中居于突出地位。由于香港是中美贸易、大陆对台贸易和海外华人资本流入中国的枢纽，美国试图在这里插手并取得长期的影响力，其目的显然是在战略上控制中国与世界市场的通道，并从侧翼为台湾解围。
3、美国将继续在人权问题上挑起争端，并且把人权问题同西藏问题、台湾问题、香港问题等联系起来，利用国际机构和非政府组织对我施加压力。目前最直接的争端就是利用西藏问题把人权问题政治化。美国还主张通过国际组织（如联合国人权大会）对中国的持不同政见者给予声援。在香港回归中国后，美国将以关注“市民自由”为幌子，支持香港市民以各种方式表达对共产党接管后的政权的不满，美国支持台湾独立的重要策略之一就是鼓励台湾当局在岛内开放“党禁”，使台独运动合法化，并把这称之为“台湾民主化”的经验。估计在今后几年中，美国的反华反共势力将不断地把中国“镇压持不同政见者”与台湾“多党政治”加以对比，使这两个问题交织在一起，构成对我的双重压力。加上人权问题与贸易制裁挂钩的手法还会再演，故人权问题将会越来越复杂化。
4、美国将在中国周边地区制造或利用各种矛盾，间接地或直接地干预东亚地区冲突，在中国周围形成一系列热点。在这方面最明显的是南中国海的岛屿争端。美国国务院在1995年5月10日政策声明中公开表示：“在维护南中国海的和平与稳定方面，美国有持久的兴趣”。美国实际上不承认中国对南沙群岛拥有完整的主权，相反对1992年东盟关于南中国海的宣言表示公开支持，并准备给予“任何方式的帮助”。为了在南海地区及早插手，美国国际部一改过去反对1982年联合国海洋法公约的做法，在1994年支持克林顿签署了该项公约。然后指责中国1992年领海法“不符合国际法”，为美国增强干预南海地区的影响力提供依据。美国以南海问题为基点，开始了与东盟国家的新一轮军事合作，包括出售军事武器、举行联合演习、交换军事情报以及定期进行安全形势讨论。实际上，美国已经恢复了撤销菲律宾基地后进入东南亚的军事机动能力。由于南中国海冲突逐渐明朗化，美国认为可以由此减轻中国对台湾的军事压力。甚至美国防务界有人主张应帮助越南、印尼、菲律宾和台湾结成针对中国海军力量扩张的联合防线。这样美国就把“台湾牌”和“南海牌”结合起来，使我在东南亚面临着大大复杂化了的安全形势。同时在舆论上，美国一再称“南海问题是对中国与邻国关系的试金石”，并企图通过多边安全机制来束缚中国的手脚。估计在今后几年中，随着朝鲜半岛局势的缓和，南海问题将成为美国干预东亚地区安全、对我形成外部包围的首先目标。
在中国周边地区，美国更新的部署是通过缓和与越南、朝鲜的关系，在中国与其旧盟友之间打入楔子。美国与越南关系正常化的重要原因之一就是利用越中在南海的领土争端。美国国务卿克里斯托弗和助理国务卿洛德，都把与河内建立外交关系“作为一种抗衡力量，以防备中国对美国在这一地区的利益构成威胁”。共和党参议员麦凯恩称，让越南强大得足以同领国一道反对毗邻的大国中国的强硬政策是符合美国利益的。美国支持东盟吸纳越南等印支三国成员，其战略意图是在南中国海周围形成完整的弧形包围圈。
5、美国将在防止武器扩散方面对我采取更加严厉的制裁，其中包括我向第三世界出售导弹技术和从俄罗斯及西方国家获得高级军事技术两个方面。同时，美国将在部署区域反弹道导弹系统方面，重点遏制中国的战略威慑力量。
另外，在国会共和党多数的支持下，美国防务界正在研究部分恢复“星球大战计划”。其中在亚洲的就是在日本部署由美国设计的区域性反弹道导弹防御系统。如果考虑到朝鲜正在放弃其核武器计划，那么美国的这项部署的主要假想敌就是针对中国。而且这项部署可以覆盖包括韩国、台湾在内的整个东北亚地区，其中自然也包括了向台湾提供战略保护伞的内容。区域导弹防御系统将在一定程度上抵销中国战略打击力量的威慑力，从而为支配东亚地区的安全秩序提供了必要条件。而且美国主要依靠日本资金来进行这项部署，即减轻了美国的防务开支负担，又达到了制造中日抗衡的均势目标。
美国对中国的“预防性遏制战略覆盖面极为广泛，其他部分还包括美国在南亚、中亚、蒙古的影响力增加、美国通过联合国机制改革削弱中国在其中的作用、美国借用世贸组织、世界银行等机构限制中国的国际竞争力提高、美国动员在中国的美国公司对中国内部事务进行渗透等等。限于篇幅，这里不再一一展开。
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综上所述，以李登辉访美为标志，美国对华政策正在由“全面接触”向“预防性遏制”转变，但这种转变尚远未完成。美国的对华政策固然企图遏制中国的强大，但更重要的是企图利用软硬手段促使中国内部的和平演变。因此我对美向“预防性遏制”转变须保持必要的警惕，在必要时给予一定的有力度的回击外，还应该看到至少在现阶段美国政府的“全面接触”政策还不会被“遏止”政策所取代，我们通过有理有利有节的斗争，在较长时期继续保持一种正常的中美关系应该是可能的。