构建“国家办学、分类承担”的农村义务教育财政体制，本文主要内容关键词为：农村义务教育论文,体制论文,财政论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村义务教育在整个国民教育体系中占有举足轻重的地位，我国是一个农村人口占多数的发展中大国，兴办着世界上规模最大的教育，中小学在校生多达1.6亿。办好农村义务教育，对于造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批技尖创新人才，把沉重的人口负担转化为巨大的人力资源，为国民经济增长积累后劲，其重要性是不言而喻的。然而，要使农村适龄儿童均能受到良好的义务教育，必须要有合适的农村义务教育财政体制作为支撑。为此，2001年国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中提出，在农村“实行在国务院领导下、由地方政府负责、分级管理、以县为主”的基础教育管理体制和财政体制，这是对原有农村基础教育财政管理体制的一个重大突破。但是，从近两年的实施效果来看，“以县为主”并不能切实保证农村义务教育的实施，究其原因，主要是县级政府的财力结构与其负担的义务教育责任不相称。
教育财政体制是国家财政制度的一个重要组成部分，它必须与国家的财政体制相适应。20世纪90年代初期以来我国财政体制进行了以分税制为核心的体制改革。这次改革的显著特征是政府间财政收入分配结构的改变，即国家财政收入中，县乡基层政府所占比例下降，中央、省、地市级等高层政府所占比重大幅提升。如2001年，全国财政收入总计16386亿元（不含债务收入），其中，中央本级财政收入8582.70亿元，占全国财政收入的52.38%；省本级财政收入1827.80亿元，占全国财政收入的11.15%；地市本级财政收入2863.10亿元，占全国财政收入的17.47%；县本级（含乡镇）财政收入为3112.40亿元，占全国财政收入的18.99%。[1]由此可见，分税制改革使各级政府财政收入分配格局发生了很大变化，县以上政府特别是中央政府财政收入迅速增长，县级财力则越来越弱。此外，由于县级政府在原包干体制下的收支基数划分不合理的问题并没有得到解决，加之县级政府实现的财政收入除“两税”要按比例上缴中央财政外，省、地市政府还将来源比较稳定、数额大的收入种类作为共享收入甚至固定收入，一些省份对县级实现的“两税”增量收入也按比例分成，造成县级财政收入越来越困难。
与此相反，各级政府的事权划分，基本上还是维持着原包干财政体制下的事权格局，也即是说，与县级财政收入能力越来越弱这一状况不相适应的是，县级政府的事权并没有减轻，公共事业，特别是按“以县为主”的原则，占县级财政支出大头的基础教育仍然由县级政府承担。这样一来，一方面县级财政收入能力越来越弱，另一方面其担负的事权不仅没有减弱，甚至还在加强。如2001年全国财政支出总计18902.58亿元（含债务收入），其中中央本级支出5768.02亿元，所占比例为30.51%，省本级支出3915.08亿元，占20.71%；地市本级支出3942.47亿元，占20.85%；县本级支出5277.01亿元，占27.93%。[2]由此可见，只占全国财政收入18.99%的县级财政却担负着占全国财政27.93%的支出。但这27.93%的支出并不能满足县级政府财政支出的全部需要。因为县级政府在财力弱化和事权增强的两难境地下，必然要权衡轻重缓急，什么重要就保什么，上级政府重视哪一块，就保哪一块。对于农村基础教育经费，尤其是义务教育经费这种带刚性的支出，并且是要保证稳定增长的支出，应当说，地方政府不可谓不重视。从县级政府的财政支出情况看，尽管还存在经济建设方面的支出，甚至还包括一些政绩、形象工程建设方面的开支，但实事求是地讲，义务教育支出占县级支出的比例在不断提高，在中西部一些地区，义务教育支出几乎都是县级财政第一位的支出，有些县义务教育的支出已占县级财政支出的50%甚至比重更大，其他项支出空间在不断压缩。但是，从前面分析的现行财政体制下政府财政收入分配格局可以看出，如果县级政府财力不足，即使县级政府对义务教育的认识进一步提高，义务教育支出占县级财政支出比例再有更大的提升，也不能满足义务教育发展的进一步需求。在这种情况下，指责地方政府特别是县级政府不重视义务教育是不公平和不实际的。
要突破县级政府财力结构与其负担的义务教育责任不相称的困境，要么选择改变现有财力分配格局，要么选择调整现有义务教育事权划分格局。而改变财力分配格局，就要调整财政管理体制，从而重新划分中央与地方政府的利益分配格局。而在目前中央政府在财力分配上居于既得利益地位的情况下，虽然地方政府有调整财力分配结构的呼声，但对于博弈中处于优势地位的中央政府，是不会轻易改变分税制改革以来取得的利益分配优势的。因此，通过调整财政体制、改变财力分配格局这一途径至少在短期内是行不通的。那么，剩下的一条路就是重新构建农村义务教育事权划分格局，即农村义务教育管理在由乡镇为主转为以县为主的基础上，构建起“国家办学、分类承担”的农村义务教育管理体制和财政体制。
一、构建“国家办学、分类承担”农村义务教育财政体制的涵义
所谓“国家办学、分类承担”，就是根据各地经济发展状况，将农村义务教育主办权（主要指投资权）逐步上移至县级以上人民政府，即加大中央、省、地市级政府分担农村义务教育经费的责任。当然，事权责任和财力扶持是相匹配的。加大中央、省、地市级政府承担农村义务教育的财政责任，自然要求中央、省、地市级政府加大对义务教育的投入力度。这里政策层面上的含义，是在不触动现有财政管理体制的基础上，尽可能通过上收农村义务教育事权，将县级政府承担义务教育的压力适当扩散，从而尽可能保证农村义务教育经费投入的稳定来源，尽可能减弱农村义务教育经费的短缺程度。具体讲，第一，对东部经济发达地区，要坚持“以县为主”，因为这些地区经济发达，县级政府有这个财力和能力，由县级财政依法安排本地区义务教育经费是有保障的。例如浙江省宁波市是全国比较富裕的地区，其已率先在农村实行免费义务教育，2002年在20个经济相对不发达的乡镇对学生实行了免费义务教育，杂费全免，住宿免费，教科书费用减半，总支出200多万元。第二，对中西部经济欠发达地区，可以以中央、省、地市级政府为主，以县为辅。中央财政承担农村中小学教师的工资，向贫困地区学生免费提供义务教育阶段教科书，安排农村中小学危房改造专项资金，免除贫困地区义务教育阶段学生杂费，补助这类地区学校公用经费；地市级财政承担地市级政府出台的农村中小学教师各项津贴补助，按规定配套的农村中小学基建经费和危房改造专项资金，直属中小学教师工资、公用经费、基建经费、教育教学设施经费；县级财政承担中小学校公用经费、基建经费、教育教学设施设备经费、教师教育经费；乡镇政府承担按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地和提供劳动力，负责当地中小学校舍的修缮。第三，对国家级贫困县，实行全部免费的义务教育。国家把这些地方的基础教育完全包下来，其经费由中央财政直列预算，这样可以防止地方财政挪用和截留。据统计，现在全国有592个国家级贫困县，2.2亿人口，其中农村人口达1.98亿，大概有3000多万农村中小学生，根据测算，按照一个农村小学生一年500元、初中生1000元计算，一年的费用大概是200亿元。[3]这一费用国家是完全可以承担的。
二、构建“国家办学、分类承担”农村义务教育财政体制的必要性
纵观世界各国的现代化进程，发达国家都是在经济欠发达时期就开始普及义务教育，而且对农村教育给予特别关注，正是这样，才有之后的经济腾飞。我国要实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须从现在做起，把农村教育扎扎实实地搞上去。我国是一个农业大国，农村人口有7.9563亿，占全国总人口的62.3%，农村在校生占全国在校生的大多数。由于我国农村人口众多，经济和教育基础薄弱，财政比较困难，巩固提高“两基”的任务繁重。长期以来，我国各级各类学校教育经费总投入中义务教育阶段所占比例过低，义务教育阶段在校生合计1.93亿人，占各级各类学校在校生总数的78%，但其经费投入占总投入的比例始终低于60%，而农村义务教育投入占总投入比重近年来还不足30%，这样的经费投入比例显然是不合理的。而且在农村义务教育投入中，政府财政拨款所占比例也不高，尽管近年来由于中央教育财政转移支付向农村义务教育倾斜有所增加，但最高也只达到64.9%。[4]尤其令人担忧的是，目前农村地区实行的税费改革使义务教育经费更加短缺。尽管2001年全国基础教育工作会议确定了“以县为主”的政策，但“以县为主”作为教育管理体制是可以的，作为投资保障机制则要做进一步的分析。经济发达地区，县级财政充裕，“以县为主”是可行的，但经济欠发达的县，财政捉襟见肘，就不能实行“以县为主”，必须以“中央和省”为主。现在尚未“普九”的450个县，391个在西部，既是贫困县又处于老少边穷地区，中央应承担起投入的责任。农村中小学危房改造、“普九”基建用房、归还“普九”欠债等问题，都要求“以县为主”解决，而有这些问题的县大部分又是贫困县，把责任交给他们，势必落空，因此还是应由省和中央政府统筹解决。应建立起各级财政分级分类分地区的教育经费分担机制，明确各级政府的责任，这才是切实保证义务教育经费投入的“治本之策”。
按照美国经济学家费里德曼的观点，政府的职能主要有四：一是提供国防和外交，二是提供公共产品，三是弥补市场失灵，四是为社会弱势群体提供基本保障。九年义务教育是全国性的公共产品，义务教育所独有的普及、免费和强制这三个特点，决定了政府理当承担这个责任。公民有义务把学龄子女送到学校去接受教育，政府更有义务担负义务教育的全部费用。九年义务教育的根本问题是经费问题，如果不把九年义务教育特别是农村教育摆进国家财政的盘子里，不能用“皇粮”来支撑和保证义务教育的发展，不仅不能真正实现“普九”，而且会在经济发展战略上犯错误，贻误整个现代化的进程。
三、构建“国家办学、分类承担”农村义务教育财政体制的可行性
“国家办学、分类承担”就是要求国家在义务教育阶段对各地义务教育实行综合平衡，在财力上给予贫困地区更大支持，这不仅具有客观必然性，而且也有其现实可能性。
首先，从国际经验来看，我国的教育投资还有很大的增长空间。据统计，当一个国家人均GNP分别达300美元、500美元和600美元时，平均教育预算应分别占到GNP的3.2%、3.5%和4%。[5]我国人均GNP已经超过1000美金，而教育经费占国民生产总值的比例却大大低于4%。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出财政性教育经费要占国民生产总值4%的要求，1999年中共中央、国务院《关于深化教育体制改革全面推进素质教育的决定》，重申了要逐步实现4%的目标。但长期以来，这一指标却一直在2.5%左右徘徊。事实上，4%决不是一个高标准的要求，1986年我国这一指标曾达到过3.43%。上届政府认真实施科教兴国战略，使得该指标从1997年的2.5%稳步上升到2002年的3.3%。[6]如果说过去“义务教育不义务”，主要是由于我国经济不发达、条件还不够具备，那么，随着中国经济的快速发展，就现有经济实力而言，完全有能力保证全国适龄少年儿童接受免费的义务教育。有人算过一笔帐：到2000年末小学在校生为13013万人，初中在校生为6256万人，即便加上高中在校生1295万人，以每人每年平均1000元费用计，大约需2000亿元，相当于国民生产总值的2.23%。因此，政府逐步加大投入，实行完全免费的义务教育，还是完全有希望的。[7]
其次，中央政府财政具有对农村贫困地区义务教育进行大力度投入的实力和潜力。1994年分税制改革后，消费税、增值税的75%、关税等比较稳定的税种上缴中央财政，县、乡政府没有稳定的来源，导致中央财政增长较快而县乡财政增长缓慢。2000年中央财政收入占整个财政收入的比重已达到52.2%，但财政支出仅占全国财政支出比重的34.7%，财政收入大头在中央、支出大头在地方的分配格局已基本形成。中央政府集中了优势财力，但目前在义务教育中承担的责任太少，仅占全国义务教育总经费投入比例的2%左右。根据中央和地方财力分配状况，中央政府完全有实力加大对全国贫困地区义务教育的扶持力度。从政府的筹资潜力上讲，也仍有很大的“挖掘空间”。根据中科院、清华大学国情研究中心一项有关腐败问题的研究显示，20世纪90年代后半期，我国因腐败造成的经济损失和消费者福利损失估计平均每年在9875-12570亿元之间。只要能把其中一项损失挽回（如公款吃喝每年2000多亿元、小车费用每年1000多亿元等等），全国近2亿接受义务教育孩子的学费就不用愁了。当然，反腐败不是一朝一夕的事，但毕竟可以说明，只要政府严格税费管制，加大执法力度，堵塞财政漏洞，减少腐败损失，就可以挖掘一笔很大的财政资源。
四、实行“国家办学、分类承担”主要应通过财政转移支付来进行
财政转移支付是高层政府为均衡各地方政府的财力状况，协调地区间的经济发展，对全国整体经济实施宏观调控，将中央掌握的一部分财力转移给地方政府使用的一种调节制度，是财政管理体制的重要组成部分。财政转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付是指高层政府对地方政府的财政资助，以弥补地方政府财力之不足；专项转移支付是指高层政府为了解决某一问题而对地方政府提供的特定财政资助。两者相比，专项转移支付较之一般转移支付更能得到落实。以2001年为例，当年中央对地方的补助支出共计6001.95亿元，其中对地方的税收返还2335亿元，用于地方的转移支付计3666.95亿元。在这3666.95亿元中央转移支付资金中全国县级政府安排使用1834.78亿元，占中央对地方转移支付资金总额的50.4%；地市级政府财政安排使用733.52亿元，占20%；省级财政安排使用1098.65亿元，占29.96%。[8]由此可见，对于一般性财政转移支付县级实际只得到50%左右，省、地市两级留用比例占50%。而专项转移支付，尽管也很难落实到位，但情况要好得多。这里以2000和2001两年中央对地方的工资性转移支付为例，2000和2001年中央财政对地方的工资性转移支付分别为对216.98亿元和892亿元，其中县级使用分别是163.69亿元和528.01亿元，占75.44%和59.19%；地市留用分别为25.96亿元和63.37亿元，占11.96%和7.12%；省级安排使用经费分别为27.33亿元和300.52亿元，占12.60%和33.69%。[9]由此也可以看出，专项转移支付资金使用到县的比例要大大高于一般性转移支付用于县的平均比例。此外，从20世纪80年代以来，中央政府根据《义务教育法》的有关规定，对经济困难地区、少数民族地区实施的义务教育以及贫困生和无正常学习能力的儿童提供专项补助的情况来看，大都落实得比较好，也很好地证明了这一点。这些专项补助，对促进农村基础教育发展、增进农村基础教育公平与效率均起到了较好的作用。因此，要保证转移支付资金真正用于农村义务教育的发展，还是要实行专项财政转移支付，如农村中小学教师工资转移支付、危房改造专项资金、农村义务教育阶段免费提供教科书专项资金等等。高层政府应认识到对农村义务教育实施专项转移支付的重要性，采取种种措施通过加大财政转移支付的力度来提高对农村义务教育的财政责任，以改变中央和省级政府在整个农村义务教育经费筹措与分配中一般仅占有较低比重或份额的局面，以便能通过上级政府对地方政府和农村中小学教育的投资、资助和协调，较好地实现各地区义务教育的均衡发展。
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