履行政府职责，构筑民办高教生存与发展的良好空间，本文主要内容关键词为：高教论文,职责论文,政府论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，人们对我国民办高等教育的一个基本看法是，随着第三次全教会的召开和党中央、国务院关于鼓励社会力量举办高等教育有关规定的出台，我国民办高等教育的发展正迈入一个新的历史时期，前景喜人，但要落实党中央的战略决策，发展民办高等教育，还有许多问题需要解决。
民办高教发展中所存在的问题涉及民办高校的外部环境和学校自身两个层面。从民办高校的生存和发展首先必须有一个合理的、规范的法制空间的角度看，外部环境问题的解决无疑居于基础的地位。外部环境问题的解决就是要通过相关政策和法规的制定，以及应用一切适宜的手段，给民办高教一个良好的生存和发展空间。显然，这主要靠政府来完成，换言之，这正是政府在民办高教发展中负有的重要的职责。从总体上看，应该说以鼓励社会力量兴办高等教育尤其是办以往社会力量不能涉及的普通高等教育为标志，政府正在努力构筑民办高教生存和发展必须的空间，但必须注意的是，现有的某些关于民办高教的规定，却与形成一个民办高教良好的生存和发展空间有明显或潜在的不协调之处，这些规定以往已在民办高教的发展中造成种种问题，今后更可能成为民办高教发展的“瓶颈”。故调整和充实有关民办高教外部环境的有关政策和法规，履行好政府职责，构筑民办高教生存与发展的良好空间，这是当前发展民办高教的当务之急。
一
包括民办高校在内的社会力量办学不得以营利为目的的规定，是当前要构筑一个良好的民办高教生存和发展空间首先必须重新思考并予以妥善解决的问题。
我国《教育法》第25条规定，社会力量在办学中，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，然而在现实中，这一规定实施却存在问题。因为，一方面在中国大陆地区，应该说除政府外能够继续支撑高等教育而无回报收益的民间投资者为数极为有限，办学不得营利，就使民办高教发展中的投资、集资、融资等不合法，民办高校只能靠捐资办学，结果终将难以为继；另一方面，是一些民办高校或明或暗地把办学作为营利手段，乱办学、乱收费，内部管理混乱，教育质量得不到保证，大大损害了民办高教的声誉，影响了民办高教的发展。显然，如果仍然规定民办高校一概不得营利，而不少民办高校实际上是在以营利为手段，那么第三次全教会提出的要对社会办学给予土地征用费、配套费等等方面的优惠，即便在民办高教领导内也会形成不公平，也就难以达到党中央、国务院通过优惠促进社会办学的目的。
与此相关，是政府在是否对民办高校给予一定的经费支持上理论与实际存在矛盾。因为规定民办学校不得以营利为目的，实际上是将教育定位为公共物品或社会公益事业，既如此，不以营利为目的的民办高校就应在政府公共财政支出中占有一席之地。但在现实中，民办高校基本上没有享受政府的财政资助。若严格以不营利为办学目的，办学不可避免地陷入了困难之中。
可见，现行的规定民办高校不能以营利为目的，是当前制约形成民办高校生存与发展良好空间的主要症结。笔者认为，从现代社会高等教育的基本性质、世界上的通行做法及我国当前的基本条件出发来思考认识民办高校的营利，制定相关法规，将能较好地解决问题：
第一，营利问题。现代社会中的教育总体上是准公共产品，即既有公共产品性质又有私人产品性质。公共产品，是政府公共部门的主要产出口，这一产品面向社会公众，通常都具有非排他性和非竞争性，而私人产品，主要是私人投资以营利为目标而生产的产品。在当今世界，为了保证和促进社会公平，不管是发达国家还是发展中国家，又把整个教育分为义务教育和非义务教育两大类别并进行相应的管理：将初等教育或再加上中等教育（大多数发达国家）归为义务教育，作为公共产品，基本上由政府负责，不以营利为目的；将高等或加上一部分中等教育（一些发展中国家）归为非义务教育，作为准公共产品，其中一部分主要由政府负责并引入一定的市场机制，而另一部分则交由社会经营（营利的私人单位可以生产公共商品，如果可能的受益者是支付代价后享用该产品），通过市场机制配置资源。
既然将高等教育作为准公共产品，引进市场机制，就必然存在营利。应该说，这一营利是投资者在办学过程中获得的去除成本之后的正当收入，是其办学取得成就得到的奖励。不少国家正是据此将民办高校的营利视为合法同时予以相应的管理，使这些民办高校获得了生存和发展的空间。当然，由于资金来源的非市场化如捐赠及文化传统的影响，确有一些民办高校主要不以营利为目的。因此，目前一些主要的市场经济国家是这样来管理民办高校的：如果注册一个非营利高校，办学投资即成为公共资产，不得被投资者撤回、转让或用于担保抵押，若学校解散，校产则拍卖充为公共财产。相应的，这类学校可以享有规定的优惠，如免除投资税、收益税及免收土地征用费和配套费等，同时，有必须的监督机制保证这些免除的税费等完全返回学校成为校产的组成部分；如果注册一个营利的高校，则其投资不属于公共财产，一切按照公司法来运作。
综上所述，笔者认为我国应积极创造条件，修改《教育法》等法律法规中的有关规定，明确将民办高校划分为“非营利”和“营利”两类，予以相应的规定和管理（如给予注册为非营利的高校以国家规定的优惠办学条件）。这是解决此问题的一个最佳途径。当然，由于目前我国社会主义市场体系正处于建立过程中，市场机制还不够健全，因此政府要注意以办学成本的最低阈限为准制定相关的规范条例，防止有些营利性民办高校靠大幅度降低人才培养成本获取不正当的超额利润，降低办学质量。
第二，政府资助问题。政府应该对民办高校予以一定的资助，这是因为：其一，社会也是民办高校产品的受益者，且要保证民办高校增进社会公益。在市场条件下的人力资本投资上，属于高等教育的民办高教无疑是个人投资的对象，但由于这种教育不仅对受教育者及其家庭，而且对社会本身也有利（教育程度提高有助于社会交流与经济发展，有助于社会运行得更好），具有溢出效益，同时，为了避免个人完全采取经济合理的选择而带来某些仅仅相当于溢出效益的教育的需求不足，因而民办高教的费用既不能由政府完全承包，但也不能只由私人承担。其二，为促进民办高校办学质量提高，并增进政府对民办高校管理的效能。公立高等学校与民办高等学校在质量上有明显差距，这是在先发展公立高教，后发展民办高教国家中普遍存在的现象，而民办高校质量不高的一个主要原因就是资金投入的不足，通过政府给予一定的资助正是解决这一问题的有效方法。同时，政府对民办高校的资助如将资助与资格审查相结合，既能对民办高校产生激励，也能给管理带来便利，提高管理效能。
政府如何依法对民办高校进行资助也同样重要。笔者认为在当前我国要大力发展民办高教的情况下，以下内容是应该考虑的：一是对注册为非营利性质的民办高校必须资助，而对注册为营利性质的民办高校在主管政府财力可能的情况下，也应予以一定的资助，且对两类学校的资助应实行收支公开并进行使用上的监督。二是由于现阶段民办高校主要集中在办职业高教方面，而职业高教的举办和管理主要由地方政府负责，因此资助的大小及资助的先后，应由各地方政府根据当地社会经济发展的基础及发展目标，通过制定相应的地方性法规来实施。三是应尽可能地将资助与管理结合起来。
二
明确地界定并准许民办高校以哪些模式办学，是当前要构筑一个良好的民办高校生存与发展空间必须考虑的第二个问题。
所谓民办高校的办学模式，是指该高校在主要由社会力量筹集资金并进行办学的基础上，学校所有权的界定，资金来源、办学主体和运行机制的具体模式等。我国的民办高等教育自80年代初期重新出现到现在，在近20年的发展过程中，各地已出现了多种民办高校的办学模式，如由国内外的公司或个人投资兴办、民办公助、国有民办、中外合资办学、附属运行等多样化的形式，另外，从我国现阶段改革发展的走向看，今后如股份制的民办高校、中外合资的普通大学等模式也将会出现。随着关于民办高校营利问题的正确定位和相关问题的解决，这些办学模式也会逐渐完善。因此，政府应尽快从法律上界定这些办学模式的内涵，规范好其基本运行机制，使之具有合法的地位，从而让这些模式成为构成民办高教生存与发展空间中重要的一环，促进整个民办高教的发展。
另外，笔者认为，政府在此方面应对上述的国有民办模式和附属运行模式给予特别的注意。所谓国有民办，是指学校的资产仍归国家所有，但学校却以一定的方式转给社会上的法人承办经营，从经费到管理上都以民办高校的方式办理。所谓附属运行，主要是指由公立高校兴办的、具有民办运行机制的民办学院，或者是依托公立高校设置但又独立于原高校的以混合所有制为基础的二级学院，这类附属型的民办学院完全由自己进行办学经营，但由公立大学对其教学质量进行监督、指导和控制，并向其合格毕业生颁发大学毕业证书。
应该说，建立国有民办和附属运行的民办高校，是民办高教自身发展的需要。加快民办高教的发展是国家加快高等教育发展，实施科教兴国战略的一个重要组成部分，因而民办高教的加快发展，包含着量和质两方面的内容，即在量上要扩大规模，在质上要提高办学质量，使大学生具有社会主义的思想品德，同时还有必须的创新能力、实践能力和创业精神，以及较高的人文素质和科学素质。无庸讳言，在发展民办高教中，如果说在数量上通过社会力量投资能在一定时期内有所增加的话，那么在质上，由于公认的民办高校师资的不足（本文第三部分将详述），其教育教学无较长时期内形成的较高水平的科研进行支撑，等等，则在相当时期内难有较大的提高。显然，民办高教要在量和质上达到国家加快发展高等教育提出的要求，必须以一个适宜的办学模式优化社会资源，弥补自身的不足。
而公立高校正具有民办高校所缺的这一宝贵的教育资源。尽管长期以来由于多种原因，公立高校存在种种问题与困难，但却有长期以来形成的一支有较高水平的师资队伍、较强的科研、较丰富的教育教学管理经验、以办学质量及学风校风等为基本内容的学校特色等，即具有自己的并非单纯靠钱就能形成的智力优势和无形资产优势。从公立高校改革的趋势来看，公立高校承担了1999年主要的扩招任务，师生比有所提高，但仍未达到应有的水平。同时，随着内部管理体制改革的深入，一方面在减员增效时需要安排富余人员，另一方面则要从根本上解决由于一些人在民办高校兼职而造成的教师使用上的矛盾，以建成新的较为稳定的校内与校外相结合的人员使用制度来消除不稳定因素，加之要探索适应社会与市场的需求，解决毕业生尤其是扩招后毕业生的就业问题等，这就使得公立高校的深化改革必须走一条深挖潜力，充分发挥自身优势，融入社会办学的路径。
而就整个中国高等教育的发展而言，改革开放以来，我国高等教育经历了学校及规模的扩张、收缩、调整和整顿，走的是一种外延式的发展道路，但实践证明，这种发展方式在客观上造成了高等教育一定程度的质量滑坡及体制与机制的混乱。因此，当再一次实施扩大高等教育规模之际，切不可再简单重复过去，而必须探索一条规模扩大与办学体制、管理体制和筹资体制等改革并举的改革之路，逐步形成高校按社会需求办学的机制，以及与我国经济、财政体制相适应的高等学校多元办学主体和多渠道的筹资体制，在规模上低成本高扩张，并稳步提高质量。显然，国有民办模式和附属运行模式正具有这种体制改革的意义。
可见，创办国有民办和附属运行模式的民办高校，既是民办高教自身发展的需要，也是公立高校改革的需要，还对整个中国高等教育的改革具有重要意义。由于上述两种办学模式是通过公立高校的改革而形成，其能否形成关系到民办高校的发展，同时也关系到现阶段我国公立高校的改革乃至整个高等教育发展，具有更为鲜明的体制改革与体制创新的价值。所以，当前政府在明确界定并准许社会以何种模式办学，推动高等教育多渠道筹集资金体制的完善和社会力量多模式办学时，特别应对国有民办和附属运行两种模式给予足够的关注与支持。对此政府应该做的是：第一，尽快在法律法规中确定这两种办学模式的合法地位；第二，必须依法进一步扩大公立高校的办学自主权，并允许到外地办学；第三，国有民办的高校目前主要是以公办高校改制或转制的形式出现，程度基本上限于原由国家、地方政府或行业主管部门主办并承担教育经费的高等职业学校或行业职工大学等，今后所面临的主要是公立普通高校是否也可以转制，以及可以采取哪些形式进行转制，对此必须做出法律上的明确规定，依法进行。此外，笔者认为在现阶段，国有民办模式中普通公立大学的转制或改制要慎重且量要适度，应该大力发展附属运行模式，开办依托于公立大学的多种形式的二级学院。
三
要构筑良好的民办高教生存与发展空间，政府还必须关注民办高校的师资队伍的建设及教育质量的评估问题。
其一，民办高校的师资队伍问题
师资是高校开展教学和科研的最基本的物质载体，师资队伍质量的高低，直接关系到高校办学的质量，在此民办高校与公立高校并无二致。但目前民办高校的师资队伍状况却不理想，存在着较大的问题。从专兼职构成看，近期“百所民办高校”的调查统计显示，在103 所被调查的民办高校中，没有专职教师的学校占12.6%，专职教师人数不超过40人的学校占57.3%，兼职教师超过40人的学校占73.8%，超过200 人的学校占12.6%。这表明，目前民办高校兼职教师比重过大，教师队伍稳定性不足；从年龄结构看，其已有的专职教师队伍中以公立高校的离退休人员居多，整个队伍青黄不接；从教师对教育教学的投入看，由于其特定的教师队伍构成状况，使得民办高校任教教师的投入度远不如公立高校，更少有由民办高校承担或开展的科研。可以说，民办高校师资队伍现状，是目前其教育质量受到质疑的一个重要原因。
民办高校的一个基本点是以社会为办学主体，通过全社会教育资源的优化配置来建立和发展，因此，民办高校师资队伍的形成显然不可能也不必走公立院校以专职教师为主的路径，而且，如果如上所论的今后要大力发展依托公立高校的二级学院等，也能在一定程度上使师资和教育质量问题获得解决。但同样不可回避的是，在民办高教总体上及对多模式办学的民办高校来说，提高自己专职教师的比例，形成自己基本的专职教师队伍已成为目前生存与发展的关键之一。按常理，民办高校师资队伍的建设应该由民办高校自己来完成，但从其师资队伍不理想状况的形成看，首先却是学校的外部原因：一是在职称评定上，公立院校有专门的组织体系与机制，而民办高校却没有政策的保证与支持，或没有适宜的组织体系与机制。同时，目前我国高等教育领域内通行的尤其是在高级职称层次的教授副教授、研究员副研究员系列内在的对科研的重视和规定，也对现阶段民办高校较少进行科研的都是不利，这样，民办高校教师职称无法晋升或难以晋升，使得做为民办高校的专职教师对中青年人失去了吸引力；二是目前社会保障制度和医疗保险制度的有关政策对民办高校教师和公立高校教师有区别，同时公共服务体系的不配套或说与公立高校教师的不同待遇，使得民办高校的专职教师有后顾之忧，难以安心。因此，民办高校师资队伍的建设必须首先依靠政府，在政府调整有关政策，创造一个良好的外部环境的基础上来进行。
相应的，笔者认为在此方面政府应该做的是，第一，在职称评定上对民办高校给予对公立高校相同的政策保证和支持，或者将民办高校的职称评定纳入公立高校的评定组织体系，或者随着民办高教的发展组成相应的民办高校职称评定和管理机构（目前公立高校的职称评定是自成体系，没有进入正在实施的社会上的公开评定），同时，应在职称系列中开评如高级讲师等；第二，在目前各地正在进行的社会保障制度和医疗制度的改革中，各地方政府应对民办高校教师的问题做必要的考虑与妥善安排。
其二，民办高校的教育质量评估问题
教育质量是一个学校存在和发展的重要基础，这对在相当程度上更为直接地面对社会和家长的民办高校来说更是如此，但民办高校的教育质量总体上与公立高校有差距却是一个不争的事实。民办高校教育质量的现状，尤其正式的评定结果和非正式的品评，目前已危及到了民办高校的生存与发展。
但必须指出的是，目前对民办高校教育质量评定的标准基本上是传统的教育质量观，即以知识质量作为评价的主要标准。由于民办高校现阶段师资队伍的基本状况不如人意、教育教学管理水平不高、生源素质和知识水平相对较低及设备较差等因素的影响，民办高校总体上的知识水平自然也就不能与公立高等院校相比。然而，如果我们也承认一些民办高校因适应社会需要并培养出了有较强技能的人才而大受欢迎，一些民办高校办出了自己的特色，等等，那么，就不能认定教育行政部门对民办高校教育质量评价的标准是客观全面的或完全公平的，也就不能肯定这种民办高校外部的教育质量评价标准能在根本上有助于引导民办高校提高办学质量，促进民办高校的生存与发展。
事实上，由于高等教育是一种专业教育、人才教育，因此，高等教育的教育质量观是与人才观紧密相连的，是一个多规格的概念。这也就是说，当一所高校将自己的培养目标定位后，就必须通过相应的课程结构和训练给学生以必须的知识、技能并有所侧重，相应的，在评定其教育质量时也就要有不同的内容和指标，如培养目标定为学术型研究人才，教育质量的高低主要就要看学生掌握知识的深浅；如培养目标定为工程型的，教育质量的高低主要就要看学生工程设计能力的强弱，等等。因此，高等教育行政管理部门重新思考教育质量的基本观念，制订高等教育质量评定指标体系并确定各类高等教育质量的基本内容和指征，已刻不容缓。就此而论，由于现阶段民办高等教育主要集中在高等职业教育方面，因而在评定民办高校教育质量时应从实际出发，而不能以传统的知识质量评价作为唯一的标准。
但必须说明的是，笔者并不赞同在高等教育的质量上，不存在一个统一的固定的质量模式的观点，因为尽管高等教育的质量规格复杂，但在一个国家的一定的历史时期中，相同类别和层次的高等教育毕竟是有优劣高下之分的，也就是说在现实中从事同类同层次高等教育的范围内，人们对培养目标的合理、课程结构的完备、教学过程的好坏、教学和训练结果得到的知识或技能的多少是有共识的，因而不能仅仅依据民办高校的情况来定标准对民办高校的教育质量进行评判；同时，也不赞同仅仅以民办高校培养的人才受社会和市场的欢迎就评定其教育质量高，因为民办高校具有办学机制灵活等特点，更容易对接社会的急需，培养的学生经常处于供不应求之中，而在这种情况下的受社会欢迎，并不足以说明教育质量。总之，对民办高校教育质量的评定理应与公立高校用同一的标准，只是需要这一评定标准是一个由多种教育质量规格构成的体系，唯其如此，对民办高校才是公平的，也才能通过教育质量的评定给民办高校一个既宽松又严格的外部环境，引导民办高校不断提高，促进民办高校可持续发展。