关于国家住房战略的思考，本文主要内容关键词为：住房论文,战略论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国国家住房战略缺位的后果
战略一词最早是军事方面的概念；在现代，战略一词被引申至政治和经济领域，其涵义演变为泛指统领性的、全局性的、左右胜败的谋略、方案和对策。显然，没有明确的战略，容易迷失方向。在国家住房领域也是这样，战略缺位是导致混乱局面的根本原因。
自从邓小平1980年提出出售公房、调整租金、提倡个人建房买房的改革总体设想以来，中国城镇住房制度改革逐步在各地展开。1988年推出住房制度改革试点，实施调整低租金、出售公房、集资建房等改革措施；1991年、1994年、1998年不断深化，基本完成住房市场化改革。从已有的住房改革文件来看，中国一直缺乏明确的住房战略，住房政策多从属于“经济体制改革（市场化）”、“扩大内需”等宏观经济政策的需要，因而造成了诸多负面后果。
1.住房政策非持续
政策是组织为了实现一定历史时期的路线和任务而制定的行动准则。政策通常是根据战略导向制定和执行的，是广义战略的重要组成部分。在住房战略缺失或不明确时，住房政策缺乏战略约束，往往只是针对当前突出问题做短期应急性的规定，因而呈现非持续性。非持续突出表现在供给政策方面，1998年及以前的政策基本上是实行最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他高收入家庭购买或租赁市场价商品住房；2003年调整了住房供应结构，逐步实行多数家庭购买或承租普通商品住房；2007年出台的《经济适用住房管理办法》将经济适用住房定义为“面向城市低收入住房困难家庭供应、具有保障性质的政策性住房”。
2.行业监管无效力
由于住房改革的主要目标是“完成住房商品机制的转换，实现住房商品化、社会化”，住房甚至被用作刺激经济的工具，导致市场泛滥，行业监管无效力。过于强调市场化改革，缺乏行业有效监管的依据。住房改革使住房进入了消费品市场，然而中国消费者物价指数（CPI）中却没有纳入住房价格的变化，而将住房列入固定资本形成（即投资）范畴，使住房价格脱离消费品价格监控范围。国务院1988年11号文件提出“随着住房逐步商品化，要建立健全房产交易机构，并置于当地政府主管部门的管理和监督之下，严禁非法买卖、投机倒把、牟取暴利；住房的出售、出租价格要纳入商品价格管理体系，物价部门和房地产管理部门要加强管理”，国务院1994年43号文件提出“要加强市场管理，规范交易程序，完善税收制度，坚决查处倒卖房产牟取暴利等违法行为”，国务院1998年23号文件提出要“贯彻《中华人民共和国价格法》，加强对房地产市场价格总水平的调控，建立与住房供应新体系相适应的住房价格体系；对中低收入家庭购买的经济适用住房，实行政府指导价，限价销售；对高收入家庭购买、租赁的商品住房，实行市场调节价，由企业依据开发经营成本和市场供求状况确定租售价格；必要时，政府也要规定开发企业利润限制幅度”，这些监管措施实际上均未得到持续有效的执行，导致住房价格从1998年开始就一直处于“过高”状态，国务院不得不在1998年、2003年、2005年、2006年连续出台调控住房价格的措施，但市场价格仍未得到有效控制。
3.住房保障不足
对于中低收入普通家庭来说，住房是大型耐用消费品，要逐年逐月地消费使用；巨大的住房购买金额虽然与实际消费在时间上严重脱节，但可以按月摊销在使用过程中，如银行按揭贷款就是住房支出与住房消费匹配的一种方式。从长远看，住房价格与居民收入是相适应的，当住房价格超过与居民收入相对应的住房支付能力时，需要政府提供住房保障。但在过去的住房实践中过多强调发展住房市场，住房保障被忽视。2007年全国经济适用房销售面积和投资完成额占全部住房的比例仅为5％左右（见图1）。
图1 国内经济适用房在住房市场中的状况
资料来源：根据国家统计局编《中国统计年鉴2008》公布的有关数据绘制。
二、国际住房战略借鉴
各国在住房发展过程中积累了丰富的实践经验，其住房战略值得中国借鉴。
1.各国住房战略分析
由于战争的破坏以及二战后社会经济发展、城市化进程等因素，各国都出现过不同程度的住房紧缺问题。对此各国尤其是发达国家都制定并推行了相应的国家住房战略，采取综合战略措施，以满足国民的住房需求。各国住房战略的共同点有：通过法律的形式确立并推行国家住房战略；有明确的战略目标、计划和措施；在住房相对短缺阶段，以政府为主投资建设普通居民能够支付的住房供国民购买或租赁；成立专门的机构和部门，调动资源实施住房战略。笔者把各国具体住房战略案例归纳在表1。
2.全球住房战略的发展
全球性的住房战略与联合国推行环境、人权以及住房、城市经济等方面的政策紧密相关，其重要事件有：
1976年6月，温哥华第一次联合国人类住区大会通过了《温哥华人类住区宣言》，提出了改善人类生活质量是每个人类住区政策的首要目标，政府有责任制定专门的人居战略计划和政策，引导社会、经济协调发展。
1987年12月联合国大会制定第42／191号决议，又经1988年12月第43／181号决议通过了《到2000年全球住房战略》，所提出的住房战略目标是“使人人到公元2000年都享有适当的住房”，强调关注处于边缘地位的群体如妇女和青年以及处境不利的群体如老年人和残疾人所遇到的住房问题，提供住房战略国家行动准则和国际行动准则，敦促各国政府制定住房战略并实施、监测、评价。
1992年6月，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开，会议通过了《21世纪议程》。《21世纪议程》是一个广泛的行动计划，它提供了一个从20世纪90年代起至21世纪的行动蓝图，内容涉及与全球持续发展有关的所有领域，是人类为了可持续发展而制定的行动纲领。《21世纪议程》第七章提供了可持续人类住区建设的战略框架，指出享有适当住房的权利是《世界人权宣言》和《经济、社会和文化权利国际公约》中规定的基本人权；人类住区工作的总目标是改善人类住区的社会、经济和环境质量和所有人特别是城市和乡村贫民的生活和工作环境；得到安全和健康的住房对一个人的身体、心理、社会和经济福祉是不可或缺的，而且应当是国家与国际行动中的一个基本组成部分。
1996年6月，联合国第二届人类住区会议发布了《伊斯坦布尔人类住区宣言》，通过了《人居议程》，明确了两个具有全球性重要意义的战略目标：“人人享有适当住房”和“日益城市化进程中人类住区的可持续发展”，提出了实施战略的原则和具体的全球行动计划。
三、中国住房战略的构建
中国人多地少，社会主义市场经济还处于初级阶段，住房市场化改革时间短暂，住房不仅是经济问题，而且是民生政治问题，国家住房战略对中国尤为重要。构建国家住房战略需要明确战略的主要构成要素，然后将战略付诸实施，并对战略实施结果进行监督、检测、评估，根据反馈信息调整措施，使战略目标得以实现。《到2000年全球住房战略》、《伊斯坦布尔宣言》、《人居议程》、《21世纪议程》等联合国文件为制定国家住房战略提供了有益的指南。
1.住房战略目标
战略目标是战略行动所要达到的预期结果，是制定和实施战略的出发点和归宿点。战略目标是根据战略形势和国家利益的需要确定的。住房战略目标要把维护国家和民族的根本利益、长远利益和整体利益，特别是满足民众基本住房需求、维护国家的经济安全和社会稳定作为住房战略的基本要求。
目前，中国正处于城市化进程的重要阶段，住房市场尚未饱和，虽然少数先富裕起来的居民的住房需求已得到很好满足，但广大的中低收入家庭的住房需求仍然没有得到满足，住房处于相对短缺状态。因此，国家住房战略目标首先要在较短时期内（如5年）实现人人享有适当住房，使全体民众相对平等地共同享受对外开放和经济改革的成果，实现基本人权，才能使社会和经济稳定，才能体现社会主义制度的优越性。适当住房指的不只是头上有一片屋顶而已，还包括个人不受干扰的适当的地方、适当的空间、方便的出入、适当的安全、土地使用期的法律保障，结构牢靠耐久，适当的照明、取暖和通风，适当的基础设施，如供水、卫生和垃圾管理设施，适当的环境质量和与保健有关的因素，以及相对工作地点和基础设施而言的适当和方便的位置。所有这一切都应当在可负担的范围内取得。
因国土资源有限，城市的承载能力不是无止境，作为基础产业的房地产发展不能脱离宏观经济水平，因此，住房战略目标还应包括城市化进程中人类住区的可持续发展，使国民拥有可持续的生活环境，享受与大自然和谐共处的健康而充实的生活。
综合起来说，国家住房目标为“实现人人享有适当的住房和可持续发展的生活环境”。
2.住房战略方针
针对现阶段住房的问题，应制定具体的战略方针。
（1）住房平等。得到安全和健康的住房对一个人的身体、心理、社会和经济福祉是不可或缺的，也是基本人权。当住房过度市场化后，房价超出普通居民的支付能力，政府住房保障又不健全时，客观上存在住房不平等。在住房问题上应禁止任何歧视，保证人人受到平等而有效的保护，使其不因种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他主张、民族或社会出身、财产、出生或其他地位而受到任何歧视，国家有责任使每个社会成员都能够满足其基本的人类居住需要，实现其个人的尊严、安全、创造力和生活期望。已经富裕起来的家庭的住房需求能通过市场满足。住房平等方针重点在于关注如何满足中低收入家庭的住房需求。
（2）住房定位回归。顾名思义，住房是人们立足栖身之所，其根本功能在于满足人们的居住需求。但这个常识性问题必须从战略高度加以认识，否则会使住房在经济社会中迷失方向和孳生巨大的风险。在市场经济条件下，人们通过建造或购买住房来满足居住需求，形成住房交易和住房市场。在住房市场处于尚未饱和的增量阶段，尤其在缺乏监管的市场环境中，市场对住房的价值增长有良好的预期；在盈利预期的基础上，住房出现了投资／投机的衍生功能，即部分购房人将住房作为一种纯粹的投资品进行买卖，从中牟利。当住房出现投资功能并逐步替代居住功能时，住房功能被“异化”。住房要最终销售或租赁给有真实居住需求的居民，才能实现其真正的使用价值，完成从生产到消费的销售过程。作为投资的住房交易实质是开发商库存转换成投资人存货的经销环节。
住房属于大型耐用生活必需品，随着宏观经济的不断发展和居民收入水平的提高，住房产业和市场逐步发展壮大，也就是说，宏观经济背景是住房产业发展的基础。但是，在住房市场占据市场经济一定位置后，凸显了住房市场的重要性，同时也产生了通过刺激住房市场来发展经济的逆向逻辑；在刺激经济增长的外加要求和预期下，住房功能被二次“异化”。住房功能异化后，住房市场自然不能按行业原本的规律运行。美国、日本等世界顶级市场经济国家曾经发生的住房市场危机事件就与住房功能紊乱有关，它们终究要回归住房功能才能恢复其市场秩序；同样有市场经济体制的德国在战后通过金融和租金管制，保持了住房的基本功能；新加坡通过政府的力量强化了住房的居住功能，住房市场运行良好。中国推行城镇住房市场化改革以后，住房功能被逐渐异化，影响了住房市场的正常运行，增加了房地产行业、金融行业及宏观经济的运行风险，亟待定位住房的基本功能。
（3）基本住房保障。在中国住房改革实践中，形成了廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房、商品房、公房等多种形式。除了纯商品住房外，其他种类的住房都带有不同程度的住房保障性质，用于满足居民的基本住房需求。除廉租住房外，经济适用住房、限价商品住房、公房在一定时期后满足一定条件可以转化为商品住房，导致政府能控制用于基本住房保障的存量住房太少，影响调控能力和效果。因此，需要将“基本住房”独立于纯市场化的商品住房，建立封闭的基本住房系统，统一实行有限市场管理。按照1998年及以前的房改政策精神，广大中低收入／中产及以下阶层都应享受基本住房保障。为便于执行统一政策，有必要将廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公房等基本住房，合理并轨成出售（有限产权）住房和出租（租赁）住房两类，并加大建设力度和供应比例。
（4）住房价格与居民收入匹配。购买住房的金额巨大，住房使用年限较长，按成本与收益匹配的原则，把住房成本（含贷款利息）摊销到工作年限内，住房支出必须在居民负担得起的范围才能持续。按照国际惯例，月住房支出上限占月收入的25％～30％被认为是可支付的。
值得注意的是，住房成本必须考虑银行贷款利息所增加的隐性价格，住房负担不仅仅是开发商索要的住房交易价格，而是与住房有关的所有现金流总和。如果首付30％，其余资金用银行20年～25年贷款，固定利率贷款、等额分期期末还款，则全部付款总数对住房交易价格的放大倍数按中国人民银行现行的长期贷款利率（5.94％）计算为1.9～2.05倍，按1991～2008年时间加权平均长期贷款利率（8.88％）计算则为2.20～2.45倍。
3.战略资源配置
住房战略需要充分调动所有潜在的人力、物力和财力，将住房部门的政策和行动与促进经济发展、社会发展和环境保护的政策和行动结合在一起。
（1）住房机构改革。住房过度市场化的结果是纯商品住房供给占绝对多数，房价与支付能力相差较大时，并不能形成有效供给，造成住房供给相对过剩和大量真实需求无法满足的资源浪费局面。商业的基本逻辑是利润最大化，指望开发商主动降低价格来满足公众利益是不符合逻辑的，因此，客观上需要由政府控制或主导的基本住房专门管理机构来执行国家住房战略。自从推行房改以来，住房管理部门主要推行住房市场化并制定政策，政府部门投资、建设、持有住房的功能逐渐弱化；现有的住房管理部门涉及住建、国土、发改以及公房管理等机构，缺乏维持基本住房投资管理的专门机构，以至于住房保障政策执行乏力。目前房价居高不下的市场环境，更加迫切需要政府控制的基本住房管理机构实施住房战略。改革住房管理机构，须加强中央或上级的垂直管理力度，以避免地方／下一级政府对基本住房投资建设管理的惰性。
（2）基本住房资金支持。基本住房是社会和谐运行的基础，其保障性和公共性决定了政府投入的必要性，加大中央和地方的财政投入是建设基本住房的关键。就金融渠道而言，自20世纪80年代中期以来，国内住房金融构建了政策性金融和商业性金融这两个相互独立、相互依赖和融合的体系。国内政策性住房金融的主要形式是强制储蓄性质的住房公积金制度。国内住房融资商业性体系已经初步形成商业银行信贷为主导的结构，从事住房金融的商业性金融机构主要有：商业银行、专业住房金融机构、房地产信托和房地产投资基金、住房信用合作社、保险公司和置业担保公司等，商业银行的房地产贷款是目前国内住房融资机制的核心资金供应渠道。截至2008年底，全国主要银行业金融机构房地产贷款余额达5.22万亿元，占各项贷款余额的16.31％，其中房地产开发贷款余额2.21万亿元，购房贷款余额3.01万亿元[5](P29～30)，房价波动对银行贷款风险的潜在影响值得关注。从住宅市场供给和需求的角度来看，满足居民购房需求的金融支持已经足够，满足商品房建设（高端供给）的金融支持也已经足够，缺少的是对基本住房供给的金融支持。
（3）引导社会力量参与住房战略。目标的实现在很大程度上将取决于地方当局、民间参与以及各级政府与私营部门、合作部门、非政府和社区组织、民间团体结成的伙伴关系。除了住房主管部门外，基本住房建设运营管理还需要税收、规划、环境、基层行政等诸多部门的积极参与，同时需要引导社会资源投入基本住房建设，关注住房民生。要根据实际情况采取措施协调和鼓励住房及基础设施建设所需的土地、建材等关键性投入的充分供应。鉴于社会资金流动性相对过剩，大量资金积聚在房地产市场和证券市场炒作，而基本住房投资相对不足，可以以适当的金融工具（如房地产投资信托基金）为媒介，将社会资本力量引入基本住房建设。
4.住房战略措施
为实现住房战略目标，各级政府应制定和贯彻切实可行的战略措施，切实满足广大民众的真实住房需求。主要措施包括：
（1）住房立法。市场经济是法制经济，住房定位、战略、市场秩序以及公民的住房权益等都需要通过制定与完善住房立法来确立和维护。日本颁布有《住房建设规划法》、《公营住房法》、《住房公团法》等；德国有《住房建设法案》、《住房法案》、《联邦建设法》、《城市建设法》等；美国、英国在不同的阶段都制定有《住房法》。中国的住房法律，尤其在基本住房保障方面，还有待完善。
（2）制订并实施基本住房建设管理计划。由于住房属于不动产，具有天然的垄断性质、产品不同质、市场势力非均衡使供给方能影响价格和信息、进入和退出存在壁垒等特征，传统市场机制在住房市场不起作用，需要政府进行干预。除价格管制外，还需要政府部门制订并实施基本住房建设管理计划，使基本住房供给与民众基本居住需求相协调，将住房战略落到实处。
（3）住房战略评估。实施住房战略，需要定期进行评估。评估的要点包括但不限于战略目标的实现程度，政策对环境、经济发展和社会福利的影响，住房价格与居民收入的适宜性（即负担得起），住房管理的透明度、责任性、可靠性、公正性、效率等。根据评估结果，适当调整战略措施。由于地方政府出于土地财政需要，可能会对国家住房战略的实施采取消极对待的态度，住房评估应强制性地进行，或与政绩考评相结合。