国外政策分析模型对提升教育政策公平性的意义，本文主要内容关键词为：政策论文,公平性论文,模型论文,意义论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前受到社会各界广泛关注的教育公平问题，其根源在于教育政策。教育政策分析、制定过程中是否重视并处理好“公平”这一原则或标准，是教育公平问题产生的实质。“事实”和“价值”在政策分析中严格分开的政策分析思维已与实际不符，政策分析必须是价值依赖的。以价值批判的方式着手政策论证和讨论，要求我们认识到伦理规则和道德原则不仅仅是随意的心理偏好或情感表达。在政策分析中，使价值明确的最好表达方法就是把它们作为理性伦理论证或讨论的一部分。[1]政策分析过程中都会遇到伦理问题，这些问题包括我们方法中的道德含义、决策模型标准中的伦理内容及那些蕴含在主要政策备选方案评估中的伦理问题。这些伦理上的两难或道德问题起源于伦理和道德原则的冲突：如顾客忠诚、公共利益、公平、平等、效率、公正、法律和职业自主等之间的冲突。[2]
政策分析是一种实用的研究形式，用以对社会技术问题获得更深的理解，找到更好的解决之道。试图运用现代科学和技术解决社会问题，研究可行性行动方案的政策分析，对于采用和执行这些方案所带来的利益和其他结果生成信息并整理证据，以帮助政策制定者选择最有力的行动措施。[3]首先，政策分析是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法和观点。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发研究政策产生以及过程。模型与原型具有相似性的特征，对模型研究方法不同，将会导致对政策的性质、原因、结果及政策运行做出不同的解释和回答，从而形成了各种不同的政策理论。
任何科学的政策制定过程都包含有制作政策分析模型的程序。因为，虽然模型并不能代替政策决定，也不能确切地预见关于未来的政策结果，但有效的模型可以告诉人们关于未来某种情况的或然率，从而为政策选择提供了基础。[4]所谓模型，就是人们为了某种特定的目的，依据相似性原则而创造或选择一种系统，用于代表被研究的对象，对认识对象所做的抽象描述。模型是一种方法，它突出了人类思维的特点。在政策分析中模型的使用可用图1给以简单说明和解释。
政策研究最早源于西方国家，他们已经达到较高的研究水平，并且取得了丰富的研究成果。其中对政策模型的研究也比较丰富和成熟。美国学者托马斯·戴依在他的《理解公共政策》一书中，就详细介绍了八种政策分析模型：制度模型、理性模型、渐进模型、团体模型、过程模型、精英模型、公共选择模型、博弈论模型。[5]
图1 政策模型作为中介过程和解释
(资料来源：参见张金马主编：《公共政策分析：概念、过程、方法》，北京：人民出版社2004版，第109页。)
政策分析模型的选择受主观偏好的影响，一般情况下，决策者和政策分析者的个人经验、偏好往往起着支配的作用。个人性格趋向沉稳、保守的人，则偏爱渐进调适的政策模型；而有革新精神，勇于进取的人，则偏爱创意性的模型；对理性坚信者，通常喜欢理性模型；而对精英抱有希望的人往往相信精英模型等等。不同的政策分析模型选择将会导致对政策的性质、原因、结果及政策运行做出不同的解释和回答。因此，在实践中提高教育政策公平性这一问题上，对不同政策模型进行研究，找出不同模型在解决教育政策公平性上有益之处，即哪些模型有利于提高教育政策公平性，是我们需要着手研究的事。
一、公共选择模型、团体模型和博弈论模型：影响“公平性”的分析思路
在对教育政策本质的认识上，就有公共选择理论、团体理论和博弈论。将这三种理论运用到教育政策分析上，就有公共选择模型、团体模型和博弈论模型。
(一)公共选择模型：自利个人进行的集体决策
在公共选择理论家看来，政府政策行为的价值标准既不是公共利益也不是团体利益，而是个人利益，政策是按个人利益标准进行的集体决策。我们可以把公共选择模型定义为是对非市场决策的经济学研究，或者简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析。
就研究对象而言，公共选择无异于政治科学：国家理论、投票规则、选民行为、党派、官僚体制等等。然而，公共选择的方法论却是经济学的。与经济学一样，公共选样的基本行为假设是，人是自利的、理性的效用最大化者。[6]公共选择模型有如下方法论特色。第一，经济学不是选择科学，而是交易科学。第二，方法论上的个人主义。认为一切社会现象都应追溯到它们的个人行为基础，都必须从个人的角度来分析阐发；个人的目的或偏好是经济学分析的出发点和基石，必须把个人的有目的性放在首位。因为，个人根据他们自己的利益采取行动，个人的有目的性乃是一切社会行为的充分的起因。第三，主观主义党派经济学。第四，政治活动中的“经济人”范式。个人是具有利己心的、追求自身利益最大化的个人，也就是亚当·斯密所说的经济人或交易者；个人在政策中处于中心位置，他们从自己的偏好和效用函数出发，从交易活动中寻求和创造使自己获利的机会。[7]公共选择模型是对非市场决策特别是公共政策中运用经济分析方法进行的经济研究。传统上，经济学研究市场时是以“经济人”假定为前提来研究个人追求他们的私人利益最大化；政治学研究公共领域时以“政治人”假定为前提来研究个人推销他们在公共利益中自己的主张。然而公共选择模型挑战了个体在政治和市场中有不同行为这一观念。这个模型的假设是所有的政治行动体，包括选民、纳税人、候选人、立法者、官僚、利益集团、政党、官僚体系和政府，都和在市场中一样，在政治活动中追求个人收益最大化。他们存在的自私动机是通过集体决策来实现各自利益。政治家的政治决策行为，如同企业家的经济决策行为一样，也是以个人利益作为价值标准的。政府本身也是起源于个人之间的社会契约，这些个人为了他们的各自利益，遵守法律和支持政府，以换取政府对其生命、财产和自由的保护。政府的教育政策主要是由政治家来制定的，因而政府的政策行为也就主要成了政治家的政策行为，政府政策行为的价值标准和价值取向问题也就成了政治家的价值标准和价值取向问题。
政治家在制定教育政策时固然也要考虑其他公民的利益，但这并不是因为政治家具有利他动机，而是因为公民是作为选民而存在的。政治家感兴趣的是赢利选举，而不是发展原则，也不是形成政策。所以每一个政治家都寻求一定的政策定位，以吸引更多的选民。选民行为的价值取向也是个人利益的最大化。哪位政治家提出的教育政策有利于选民，选民就会投哪位政治家的票。如果在任何政策上，舆论都是呈单峰式分布(如图2)，[8]政党和候选人都会向中心发展，实现选民数量的最大化。因此，无论从政治家制定政策的动机来看还是从选民的投票或参与的动机来看，政府教育政策行为的价值标准实质上不是公共利益，而是与政府政策行为有关的政治家或选民的个人利益。
图2 公共选择：一种政党竞争的选票最大化模型
人是社会现实中的人，既有自然属性又有社会属性，因而人的需要是多方面的。马斯洛心理学关于人的需要层次理论表明了人的各种本能需要。现实中的个人既可能是经济人，也可能是政治人。前一特征使他仅仅追求个人利益，后一特征使他有合群的要求，正是这种要求使人具有某种追求公共利益的内在冲动。公共选择理论展示了人的私利性在公共政策形成中的特征，说明人在政策形成中不都是“道德人”，而是具有私利的“经济人”，个人自利因素影响着教育政策的公共利益表达，个人的自利性价值标准影响着教育政策公平价值的实现。
(二)团体模型：作为团体平衡的政策
根据政治学中的团体理论，公共政策是团体间斗争的产物。作为公共政策制定者的利益团体，它们在选择政策时以本利益团体的利益最大化为价值准则，而不是谋求公共利益的最大化，公共政策实际上是各团体按自身的利益标准相互竞争，最后达到团体平衡的产物。“在团体理论者看来，特定时间内的教育政策是团体斗争所形成的平衡，这种平衡由所有利益集团的相应影响力所决定。可以预料，这种利益集团相对影响力的变化会导致教育政策的变化；教育政策的发展方向会符合那些获得影响力的团体希望，而与那些失去影响力的团体希望相左，……整个利益集团体系——政治体系自身——由几种力量组成，并形成一种均衡(如图3)。”[9]
图3 团体理论
厄尔·莱瑟姆这样表述公共政策：“所谓公共政策是指某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的派系或团体之间出现的平衡……每一个法令往往都代表着妥协，因为调节团体间利益冲突的过程，是一个审议和取得同意的过程。任何一个立法机关议决的事项往往代表投票时相互竞争着的团体之间力量的构成，即力量的平衡”。[10]在他们看来，公共政策是各个利益团体相互冲突和相斗争的产物。公共政策的真正制定者实际上不是通常所说的政府，而是他们所说的利益团体。实际上，在整个教育政策的制定过程中，都是由利益团体在背后操纵的。而各个利益团体在参与教育政策的形成过程中，都是根据自己的利益来进行政策选择的。教育政策由国家和被国家许可的利益集团之间的相互作用或者利益集团之间的相互作用形成。利益集团之间的相互作用在国家内制度化并由国家来仲裁。国家本身不能被看作是一个独立的整体，而是一个包含内部派别的组织，这些内部派别影响着国家的行动。[11]作为教育政策制定者的利益团体，它们在选择政策时的价值准则，不是谋求公共利益的最大化，而是为了本利益团体的利益最大化。这样，教育政策的形成过程，也就是不同的利益团体进行利益争夺的过程。在这种利益争夺过程中，每一个利益团体都希望从教育政策中得到最大利益。虽然有的利益集团获利大些，有的获利小些，但这些都是在大家可接受的范围之内，这样，利益争夺的结果将导致一种大致平衡，教育政策也就可以制定出来。“团体的影响力由内部成员、拥有的财富、组织力量、领导力量、能否接近决策者以及内部团结程度等因素所决定。团体模型声称，能够以团体斗争的形式描述一切有意义的政治活动。这一模型认为决策者要不断回应团体压力，其形式包括讨价还价、协商，以及与有影响的团体的竞争性要求达成妥协。”[12]
然而，教育政策所代表的利益作为一种社会利益，其总和是一定的。这就意味着其中一个团体占有的利益越多，其它团体占有的利益就越少。“在任何时候，公共政策都反映占支配地位的团体的利益。随着各团体力量和影响的消长，公共政策将有利于其影响增加的那些团体的利益，而不利于其影响下降的那些团体的利益。”[13]因此，各个利益团体围绕着教育政策的制定，必然会展开一场教育利益争夺和斗争。在这种利益争夺和斗争中，必定会有一个或一些利益团体取得优势地位。相反，其他的团体则相对地处于弱势地位。教育政策所代表的教育利益就这样被这些利益团体所分配，而且完全是按照他们在政策形成过程中的地位来进行分配的。因此，作为利益团体进行利益争夺和斗争产物的教育政策，无论是从其最后结果还是从其价值取向看，都不是公共利益，而是团体利益。
在我国义务教育阶段，在人数众多的弱势集团中，例如农村人口、农民工、城市底层人员，由于没有有效的利益表达机制而使得他们的教育利益需求被忽略，造成大量失学儿童。而强势集团各个部分已经形成了一种比较稳定的结盟关系，而且具有了相当大的社会能量，对整个社会生活开始产生重要的影响。不但对教育政策制定和执行过程产生影响，而且对社会公共舆论和话语形成也有较大影响。试想，如果弱势集团也能和强势集团同等地参与教育政策制定，能形成重点学校制吗？能形成农村学校“人民学校人民办、城市学校政府办”吗？而且在八十年代以前这种差异被认为是合理的。
(三)博弈论模型：作为竞争环境中理性选择的政策
博弈论模型是一种关于决策者按个人的价值标准进行理性选择的理论。这种选择的环境是两个或更多的参与者需要进行选择，而结果又取决于每一个参与者的选择。这个模型被运用到政策制定中，人们无法自行做出一个“最优”的选择，“最优”产出还取决于其他人的选择。之所以有“博弈”的观念，是因为介入选择的决策者是相互信赖的。“博弈方”调整自己的行为，不仅要根据自身的需求和能力，而且还要看他们如何预测其他博弈方的行为。[14]博弈论是研究决策者在某种竞争下，当成果无法由一方完全掌握，而结局须视局中人的共同决策而定时，为了取胜应采取何种策略的数学理论和方法。博弈论不在于描述人们实际上如何制定政策，而在于说明在一种竞争的状态中，如果人们的行动完全合乎理性，则他们将如何做出决策。[15]博弈论同样是个人利益的集体选择，博弈各方按自己的价值标准，在考虑如何战胜对方的前提下获得自身利益最大化。教育政策制定实质上是个人利益的竞争场所，教育政策并不以公共利益为制定标准，而是各种个人利益标准的“纳什均衡”。
博弈论模型最大特点是，我们无法事先判断某个决定是否为最佳的选择，而必须配介对方的行动才能得知。换句话说，我们彼此无法控制对方，不确定性程度很大，应采取什么政策深受对方策略所影响，因而博弈方法的具体运用是千变万化的，很难有固定的模式。当双方处于竞争的对立状态时，需猜测或估计对方将采取怎样的行动，然后决定自己的策略。在考虑了对方一切可能的动向后，用理性的方法，采取一套能够达到效用最大化(或损失最小化)的行动，以实现制胜的目的。可谓“知己知彼，百战不殆”。
在博弈论者看来，所谓政策，其实就是在多次博弈之后逐步形成的、使人们在相互交往时可以较为确定地知道别人行为方式的社会契约，它必须是符合“纳什均衡”的。如果一项政策不构成“纳什均衡”，它就不可能自动实施，因为至少有一个局中人会违背这项政策。[16]教育政策制定者用博弈论的观点来看问题，那就是，你有政策别人就会有对策；你要想使自己的政策有效，就必须充分考虑别人所能采取的各种对策，以使你的政策符合“纳什均衡”的要求，这样才能达到预期的效果。你不能说他为自己的利益而努力这件事是错的，你该做的只是想出更好的办法与他博弈，要承认博弈对方为自己利益而奋斗的平等权力，而不是简单地付诸道义，幻想他能自动退出利益的角逐。在整个政策制定中，在定时点上，资源存量是有限的，你多得点他就少得点，由此构成人们相互之间的利益冲突。在决策中，每个人、每个集团、每个阶层都有自己的特殊利益，都想通过自己的某种行动谋取自身利益的最大化。在教育政策执行过程中，则表现为“上有政策，下有对策”的利益博弈。因此，类似于公共选择模型，博弈论揭示了在教育政策过程中，个人或集团为了获得自身的利益，运用相互之间的博弈来取得利益最大化。这里，个人的私利性价值标准就成了博弈各方的价值依据，教育政策的公共性受到私利性的挑战。此时，教育政策成了决策主体内部利益争夺的“战场”，教育利益的分配将偏向于获胜者，教育政策也就失去公平性。
以上三种教育政策分析模型说明了教育政策公共利益取向在实践中并不是能够完全实现的，而是受各种集团利益、个人利益的影响。这在理论上论证了教育政策公共性、公平性不可能完全实现，只能是一种理想状态的追求。由于“经济人”的属性导致了个人利益、群体利益的存在，在教育政策制定中应注意照顾到集团利益和个人利益需求，不能以公共利益为借口而不顾群体利益、个人利益。现实的做法只能是排除各种集团利益、个人利益对教育政策的影响，尽最大可能照顾到各方利益，达到教育政策利益分配的公平。所以，应该建立健全利益表达机制，保证教育利益相关者参与教育政策制定，从而平衡各利益主体的利益需求。
二、理性决策模型、渐进决策模型、综合决策模型：确保“公平性”的分析方式
理性决策模型追求的是社会收益最大化。一项理性的政策之所以理性，是因为它以“社会收益最大化”为目标，即政府应当选择给社会带来的收益最大限度超过所付成本的政策。如果收益没有超过成本，政府就必须避免采用这些政策。理性决策模型认为，只要决策过程的每个步骤都是出于理性的考虑，最后所决定的政策自然是合理的、能使问题迎刃而解的。理性决策模型的最终目的，是希望能够设计出一套程序，以使决策者能够据此制定出有最大净价值成效的合理政策，也就是说，希望能花最少的代价取得最大的成果。理性决策模型所追求的社会收益最大化，并不仅仅指经济收益。正如戴伊所说，我们不应当在狭隘的“几毛几分”的框架内理解理性主义，否则就会在节省金钱的同时牺牲掉基本的社会价值。理性主义包括公共政策实现或者牺牲的社会、政治和经济价值的计算，而它们是无法用金钱来衡量的。因此，在选择政策时，决策者必须：(1)知道社会上所有价值取向以及它们各自的分量；(2)知道所有可行的政策选择；(3)知道每一项政策选择产生的社会后果；(4)对每一项政策选择计算成本收益比；(5)选择最有效的替代政策。这种理性假定我们可以了解和权衡作为一个整体的社会价值偏好。只是了解和衡量某一些团体的价值是不够的，必须对社会价值进行充分的理解。[17]理性决策模型考虑到了政策的综合社会收益，考虑到了社会上的所有价值取向，对解决教育公平问题，提高教育政策公平性是很有帮助的。教育政策实质是对教育利益进行公平、合理的分配和调节，因此在教育政策制定时必须理性地分析各群体的利益需求、充分把握“社会上所有价值取向以及它们各自的分量”，这样才能做到利益分配的公平。虽然理性决策在操作中会遇到很多障碍，比如成本与收益难以计算等，在实际中不容易运用。但它有助于界定理性所面临的障碍，有助于提出问题，有助于分析利益群体的价值需求和教育政策的价值取向，因而有助于实现教育政策对利益分配的公平，从而达到理性决策模型所要追求的提高教育政策的社会收益。
渐进决策模型把公共政策制定过程看作是对以前政策行为的不断修正的过程。它是在以前的政策、惯例基础上制定新政策，只对过去的政策作局部的调整和修改，是过去政策的延伸和发展。而不是对过去政策进行全面更替、重新提出新的政策。渐进决策模型是在批评理性决策模型基础之上提出的。由于时间、信息和成本的限制，理性决策是无法对所有政策选项及其后果进行充分的评估；由于政治的限制，要想清楚确定社会目标和进行精确的成本——收益计算往往无法实现。渐进决策模型遵循三个基本原则，即按部就班原则，积少成多原则和稳中求变原则。从统治者的角度来看，作为现行体制下的受益者，他们倾向于维持社会的现状，态度保守，不会轻易改变现行政策，即使改变也是渐变，而非突变。渐进决策模型在政治上比较可行，该模型对缓解矛盾后冲突、维持政治稳定和社会安定，具有现实的重要意义。它最根本的缺点是，在理论上和实践上都带有维持现状和缺乏变革的保守主义色彩，使公共政策的制定成为修修补补的游戏。如果一项教育政策坚持公平价值标准，以公共利益为价值取向，平等地分配教育利益，那么渐进决策模型能够更加完善此项政策并更能提升教育政策的公平性。相反，如果一项教育政策原本就代表某一集团的利益，具有明显的利益偏向，那么渐进决策模型的保守性恰恰能够维持、延续这种不公平，并且这种不公平的教育政策在日后的修补、改进中更加剧这种不公平。渐进决策模型给我们展示了这样一个重要事实：教育政策价值标准是十分重要的。不同价值标准的教育政策，不管是公平的还是不公平的，经过渐进决策模型的决策将会更加完整、持久地运行下去。如此结果，公平更加公平，不公平更加不公平。所以，运用渐进决策模型时，决策者应该首先考虑教育政策的公平性，否则后果是持久的、严重的。
综合决策模型是将理性决策模型与渐进决策模型相互取长补短而构成的一种理想性的决策模型。综合决策模型强调教育政策制定系统的过程分析，它首先基于对现行政策的检查与评估，避免了对所有备选方案的考察，从而吸收了渐进决策模型的优点，缩减了审查范围，节约了大量开支；它也充分吸收了理性决策模型的科学方法，对所考察的方案进行精细的测量，这就保证了方案的相对优化；同时，它重视理性决策模型探讨长期方案和创新方案的优点，克服了渐进决策模型的保守倾向。应该说，综合决策模型具有理性决策模型所具有的对利益分配和价值取向的分析，也具有渐进决策模型延续价值标准的优点，所以更能提升教育政策公平性。
三、精英决策模型：“公平”取向的悖论
精英决策模型认为，公共政策被视为是占统治地位的精英们所持的信念、价值观和偏好。该模型认为，民众远离公共决策过程，对政策既缺乏兴趣，又所知非常有限，一般民众很少向政府提出政策性的要求。此外，民众力量分散，缺乏组织，具有“搭便车”的倾向。因此，不是人民大众通过他们的需求与行动决定公共政策，而是占据统治地位的精英决定公共政策，政府只是执行已经决定的政策。政策是从精英至上而下流至民众，而不是政府响应民情的结果。精英们决定的公共政策并非定会违背一般大众的福祉，精英的价值观可能会非常具有“公共关怀”。
精英决策模型建立在“政治人”理论假设基础上，认为精英们以人民大众的福祉为价值取向，政策代表广泛的公共利益。而决策中的“经济人”理论已经对“政治人”理论提出了挑战。事实上人具有各种需要和欲望，不仅具有“政治人”一面，更具有“经济人”一面。个人、群体利益需求是客观存在的，教育政策制定者不可能完全代表公共利益，教育政策制定中往往会持各种个人利益、群体利益价值标准。如果说在人民的民主意识没有兴起的专制社会这种模型还可行的话，那么在民主意识深入人心的现代这种模型已经不可能实现。因为民主制度日趋完善、利益集团的广泛存在，广大民众都有通过政策获得个人利益的强烈愿望。而那种不顾公众的利益需求，将其排除在决策之外的行为必将损害民众的利益而招致普遍反对，最终导致各种群体间的利益冲突，影响社会稳定，政策的合法性也大大降低。精英决策模型给我们提供了一个需要十分重视的反面理论。教育政策制定时，必须注重广大民众的利益需求，提供广泛的利益表达渠道，让教育利益相关者参与教育政策的制定，尤其要倾听广大学生家长、教师的利益需求，公平合理地分配教育利益。
四、制度主义模型：体制影响“公平”
制度主义模型认为，公共政策是政府部门的活动，要了解公共政策的制定，应首先了解政府的体制，即政府的组织、结构、职责和功能，从这几个方面来分析公共政策。政策与政府制度之间的关系是非常紧密的，政府制度是公共政策的母体，它在公共政策的整个生命周期里都发生着决定性的影响。不同的政府制度会导致不同的政策输出，包括政策输出过程和政策输出内容，公共政策是政府制度的产物。现代组织理论的发展为制度分析提供了理论上的依据，制度主义模型逐渐成为政策分析的主要方法，代表了当前政策分析的最新动态和研究走向。面对一个政策事件，制度分析往往对自己的疑问构筑如下框架：什么样的政府组织作出了这样的决定？这个组织在政府职权链条中所具有的上下关系是什么？它面临什么样的情境压力？它由哪些部门组成？这些部门有无特征？然后再把注意力集中于组织内部的权力分配、职责划分、工作程序、日常方式、运行规则等，最后从中作出某种推论：这个组织的制度特征决定了它只会如此而不可能作出其他的选择。[18]制度主义模型理论给我们提供了政策的组织分析视角：一项教育政策公平与否受到政策形成的体制、制度的影响。例如公平的政策制定程序，包括公众参与制度等。若要提高教育政策公平性，应该注重教育政策制定的组织制度和公平程序，这是因为程序公平是结果公平的必要条件。
模型反映了现实世界的某方面，而不是全部。因此，要掌握问题的全貌，就应从不同的角度，用不同的模型来对同一个问题加以分析，而不是只抱住个模型不放。在上述各种政策分析模型中，惟有结合各种模型进行综合分析，才能全面提高教育政策公平性。
标签：教育政策论文; 公共选择理论论文; 理性选择理论论文; 公共政策过程论文; 制度理论论文; 精英主义论文; 个人价值论文; 政治论文; 利益最大化论文; 社会公平论文; 社会问题论文; 决策能力论文; 精英阶层论文; 国外教育论文; 个人提升论文; 经济学论文;