郑秉文：《社会保险法》正式立法——短期内难以实现，本文主要内容关键词为：保险法论文,短期内论文,正式论文,社会论文,郑秉文论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从近三年来该《草案》演变过程来看:第一，与最初的征求意见稿相比，目前向全社会征求意见的这个稿子的体例有了很大的变化，最初是按照缴费和待遇等分列成章，五险没有分开，是合在一起的，而目前是养老、医疗、工伤、失业、生育五个险种单列成章，虽然总的篇幅没有增加很多，但这样一来，每个险种的规定就显得更集中和更具体了，操作的依据更加明确了一些；第二，虽然展现给大家的这一《草案》相对于最初更加具体了，但相对于实际情况和现实问题，还是比较空泛，而这是参保人最关心的所在，也是地方政府执行起来容易“走样”和“变通”的地方。其实，在《草案》中很多重要的环节都没有涉及，授权的条款比较多，明确授权的条款达9项之多，还有较大的“真空”。
《社会保险法》如果太空，参保人的消费行为就会受到预期的影响，从而会制约经济增长方式的转变，这是显而易见的事情。从理想状态讲，我国《社会保险法》应该具有相当大的可操作性，它的基本理念、基本原则和基本目标在《宪法》中早已明确。制定《社会保险法》的依据早就给定了，《宪法》和《劳动法》，它们都应是《社会保险法》的上位法，或者说，作为位阶较低的《社会保险法》应该具有一定的可操作性。
我国的社保制度正在建设和完善之中，一切都在不确定性当中，很多问题难有定论，制度还处于未定性、未定型、未定局的过程之中。明确授权的就有9处，其中四五个授权条款都是因为制度框架未确定的原因造成的，就是说，起草者无法落笔，难以决定，只能“推”给国务院“另行规定”。
首先，这么多条款难以落笔，不得不采取授权的办法，几乎每一条授权的根源都可追溯到统筹层次上来。统筹层次太低一直是中央非常关心的，早在1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）就作出决定，“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。”但是，18年过去了，统筹层次一次未动。
第二个原因是部门博弈的结果，有些部门在一些协调和配合方面达成共识，僵持不下，所以只能回避或授权。《草案》讨论过程中充满了部门之间的利益博弈。在9项明确授权性条款中有多项是由于最终难以协调，而只能“授权”国务院，最明显的地方就是第五十七条，“社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。”
《草案》中有那么多地方不得不回避，不得不简化，不得不授权。表面上看，这是因为这些问题和制度缺陷不可能单兵突破、逐一解决，它们之间相互牵涉；从根本上讲，这是因为它不是一揽子设计，缺乏完整性和前瞻性，没有一次性解决全部潜在问题，而是遇到一个问题试图解决一个问题，不断打补丁，结果造成补丁摞补丁。这样就给立法带来一系列困难。
我国社保制度存在的问题很多，一切都处在动态过程当中。制定《社会保险法》恰逢其时，正好是个机会，应借立法这个机会从制度结构上重新审视这个制度，完善并扬弃这个制度，应解放思想、实事求是，克服畏难情绪，知难而上，一次性地一揽子解决社保设计问题。