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中图分类号：F83 文献标识码：A 文章编号：1006-1770(2016)02-043-04 2015年8月15日，国务院发布《关于促进融资担保行业加快发展的意见》(国发[2015]43号，以下简称意见)，从社会全局的高度提出发展融资担保行业对稳增长、调结构、惠民生的重大意义，将融资担保作为破解小微企业和“三农”融资难、融资贵问题的重要手段和关键环节。意见既明确了国家大力支持融资担保行业和促进行业加快发展的决心和政策准备，也发出了全行业改革转型的重要信号。 一、融资担保行业改革转型导向 (一)行业属性从社会资本主导向国有资本主导转型 融资担保在属性上首次被明确定位为准公共产品性质，即具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，在供给上将由政府主导。与之相匹配的，在行业布局上，国家有了明确的规划，将以省级、地市级为重点，科学布局，通过新设、控股、参股等方式，发展一批政府出资为主、主业突出、经营规范、实力较强、信誉较好、影响力较大的政府性融资担保机构；在考核机制上，政府性担保和再担保机构将不以盈利为目的，结合地方实际降低或取消盈利要求，重点考核小微企业和“三农”融资担保业务规模、服务情况。 通过这样的调整，将扩大政府性担保机构的覆盖面并有效降低融资成本，普惠更多的小微企业和“三农”。另一方面，通过风险定价实现商业化运作的社会资本出资担保公司(民营担保公司)，市场份额面临不断被挤占的压力。 (二)行业结构从无序松散向有序体系化转型 政府将从上到下构建国家融资担保基金、省级再担保机构、辖内融资担保机构的三层组织体系：国家融资担保基金通过股权投资、技术支持等方式支持省级再担保机构；省级再担保机构以股权投资和再担保业务为纽带支持担保机构，实现风险分散以及常规化的资本金补充机制和风险补偿机制，发挥再担保“稳定器”作用；担保机构最终面向被担保人，践行融资担保行为。 国内多个省市已启动体系建设工作。以安徽省为例，省信用担保集团(省再担保机构)分批注资参股辖内政策性担保机构，并将这些担保机构统一纳入安徽省融资担保体系，进行担保风险分担和逾期贷款代偿补偿试点。对单户企业在保余额500万元及以下的小微企业担保贷款的逾期代偿，担保机构承担代偿金额的40%，中央和省财政代偿补偿专项资金承担30%，银政担合作风险分担试点银行承担20%，所在地本级财政承担10%；对单户企业在保余额500万元至2000万元以下的，由省再担保机构代替中央和省财政代偿补偿专项资金承担30%。 (三)服务对象从综合化向专注小微、“三农”转型 对于服务小微企业和“三农”等普惠领域、关系经济社会发展大局的融资担保业务，政府给予大力扶持。其中包括持续加大政策扶持力度，形成以小微企业和“三农”融资担保业务为导向的政策扶持体系；综合运用资本投入、代偿补偿等方式，加大对主要服务小微企业和“三农”的融资担保机构的财政支持力度；小微企业和“三农”融资担保业务较快增长，融资担保费率保持较低水平，小微企业和“三农”融资担保在保户数占比五年内达到不低于60%的目标等。 (四)业务开展模式从风险全包向风险分担转型 银行业金融机构要根据政策导向，按照商业可持续、风险可防控原则，主动对接，简化手续，积极扩大、深化银担合作；在与省级再担保机构达成的合作框架下，对合作的融资担保机构，按照市场化原则，提供风险分担、不收或少收保证金、提高放大倍数、控制贷款利率上浮幅度等优惠条件。前文提到的安徽省担保体系风险分担比例中，银政担合作风险分担试点银行即需要承担20%的风险分担。 综上，融资担保行业已步入国进民退的改革转型阶段，源源不断的资本注入和倾斜性的政策支持是在行业中立足的两大前提，能在这两方面占据优势的将主要是国有资本出资的担保公司。对于单纯靠商业化运作的担保公司，在客户选择、产品定价、风险补偿、政策扶持、合作关系方面都会面临更多的困难，这些负面因素将会加剧行业淘汰，在一些行业基础薄弱、区域性信用风险高发的地区，当地的担保公司潜在风险将更加突出。《意见》出台意义十分重大，纵观担保行业从2012年以来的发展趋势，担保行业转型迫在眉睫。 二、行业及样本数据 根据融资性担保业务监管部际联席会议公布的2010年至2013年融资担保行业发展数据，全行业2010年至2011年间资产总额、担保规模、机构数量等发展指标都呈现井喷式增长，但从2012年开始，增速均有所放缓，同时拨备覆盖率水平持续下滑，代偿率、损失率水平则呈上升趋势。这几个指标最直接体现担保公司代偿能力和资产安全性。 笔者对全国范围内95家与银行有广泛业务合作的担保公司从2011年开始做了长期跟踪，在代偿率和拨备覆盖率上也发现同样的规律。这95家担保公司覆盖全国32个省(自治区、直辖市)，含国家级、省级、地市级、县级国有控股担保公司共57家，民营控股担保公司共38家。注册资本在2亿及以上的担保公司有29家，1亿(含)～2亿的有50家，5000万(含)～1亿的有14家，5000万以内的有2家。
资料来源：样本数据统计 图1 样本注册资本金分布
资料来源：样本数据统计 图2 样本代偿率和拨备覆盖率(与行业水平比较) 从数据来看，代偿率整体还维持在较低水平。然而在平均水平背后，两极分化十分厉害，样本中最高的担保公司代偿率已经超过45%，行业内已经丧失代偿能力的担保公司也没有纳入样本中，所以实际情况不容乐观。 进一步分析担保公司实例，起初主要是一些经营不规范、资本实力一般的民营担保公司出现兑付危机，但从2014年下半年开始，兑付危机开始逐步蔓延到国有担保公司，县域、地、市一级都出现了不同程度的兑付问题。当地政府通过提供专项转贷资金、另设平台整体接手原担保公司债务、延长代偿期限等方式缓解风险暴露和代偿的集中发生。然而2015年初，一家省级国有控股担保公司突发性暂停所有担保业务和代偿的举动将兑付危机推上了一个高潮。这家担保公司注册资本40余亿，长期取得最高信用评级，在全国担保行业内排名前茅。据媒体披露，其与数十家银行、百余家信托、私募、P2P平台建立了合作关系，全部对外担保规模约500亿。该问题迄今还未有明确的解决方案。 担保公司担保是银行发展小微企业和“三农”的重要途径，持续的兑付危机给银行信贷资产带来了较大的迁徙风险，国有担保公司的安全性也开始遭受质疑。在行业周期调整与改革转型的叠加期内，银担合作选择面临新的挑战：什么样的担保公司、什么样的合作模式才能有利于银担合作的深化，实现互利共赢呢？ 三、银行与担保公司合作选择 良好的银担合作关系可以为银行带来可观的业务和资产积聚，反之则会带来集群性风险。从银行角度出发，开展健康、可持续的银担合作有几个方面是不可或缺的： (一)树立风险不外包的合理银担合作定位 许多银行与担保公司合作发展小微和“三农”主要是源于对这类业务看不清、摸不准、押不住的担忧，故而转向依靠第二还款来源，最为简便的就是担保公司，特别是国有担保公司，视同有地方政府的信用背书，有了担保公司的全额代偿，还款似乎就有了保障。在失败的银担合作案例中，银行无一不是把担保公司当成印钞机，以担定贷，忽视第一还款来源，将授信业务风险简单外包给担保公司。然而，担保公司虽然是经营融资担保的特殊机构，但其资本金和经营收益是有限的，承担保证责任的本质无异于一般的第三方企业法人，如何能够承担超出自身偿债能力的代偿责任？加上部分担保公司内控机制松散，缺乏行业经验、专业人才，甚至违法违规经营，更是引发自身的提早破产和代偿的艰难。 小微授信业务往往伴随着高风险的特点，因此无论是担保公司，还是其他抵押、保证方式，都不可能完全消除风险，想要通过担保公司来外包风险不足取，也是不可能实现的。银行是经营风险的机构，对贷款“三查”、授信方案选择、存续期管理等责无旁贷，否则，担保公司不断承压至无法承受而产生集群风险，银行最终仍将被“绑架”其中。 在融资担保明确为准公共产品后，普惠性的金融行为将鼓励更多的小微企业和“三农”对象参与其中，银行置身事外外包风险的做法将会令其更加被动，必须树立自主意识。这也是为什么在银担合作中提倡风险分担，其意义并不在于对分担比例的讨价还价，而在于面对风险业务时的共同评估、共同应对和共同承担。 (二)坚持看合规、看稳健、看审慎的三看原则 一看担保公司经营是否合法合规。担保公司自身合法合规经营是开展银担合作前提。纵观出现风险的担保公司，无一不是不规范经营的结果，既包括专业性不强、内控不严、业务失衡、盲目扩张等内部缺陷，还包括偏离主业，挪用借款人贷款、从事高风险投资、从事民间借贷等违法违规行为。与经营不规范的担保公司合作，银行不仅需防范借款人，还要提防担保公司，有时担保公司的不规范经营甚至还会牵连借款人，引起连锁甚至放大的风险反应。 二看经营是否审慎。内控管理水平包括担保公司的组织架构、调查审查审批机制、风险处置机制、集中度管理等多个方面，这里主要谈集中度控制。监管法规对单户、单户及关联方担保余额有不得超过担保公司净资产10%和15%的上限规定，但未作上限规定的行业集中度风险较单户集中度风险更具杀伤力。当担保公司过度集中于为单一行业或同质性较高的区域客户担保，系统性风险增大。除了行业自身波动或区域因素影响外，银行行业投向调整，减持退出政策，都会带来集群性风险。这种系统性风险往往伴随着大面积的企业破产、代偿和坏账。审慎的担保公司应通过资源配置分散这种系统性风险。 三看经营是否稳健。担保机构同样应该根据外部环境、资产质量、政策投向来调节担保的投放规模和投放速度。尤其在出现大面积代偿或资产质量问题的时候，对内有全面审视业务运作每个环节是否脱节脱管的机制，对外有风险化解的方法和手段，避免出现集群性风险。 (三)挖掘担保公司优势的三个问题 这三个问题分别是：担保公司是否比银行更加了解客户？担保公司对客户约束力有多大？担保公司承担风险能力有多大？这三个问题皆由担保公司特性引出。 首先，担保公司因小微企业、“三农”的融资需求产生，来源于市场，在业务上和地区分布上比银行更亲近借款人，特别在缺少银行网点的农村地区，多数商业银行没有网点，却有以合作社形式存在的担保机构，是借款人的“近邻”，亦可作为银行业务延伸的触角。 其次，与银行综合化的业务布局不同，担保公司根植于小微市场，较之银行对客户了解得更深更透更及时，借款人的来历、经营发展、活动圈都在掌控之中，不仅有官方信息，还有非官方渠道的信息，这是银行突击式、理论化的信贷调查所不能比的。 第三，担保公司对市场特殊的约束力，这与其来源于市场、根植于市场密不可分，也与股东背景有关。最典型的是当地政府控股的担保公司，对管辖范围内的借款人通过担保公司间接行使着政府的控制权和干预权。 担保公司这些特性如果能得以充分挖掘并发挥作用，将有益于提高银担合作的深度、广度和质量。 从营销层面来看，发展小微企业融资依靠的是一对多的面式拓展，担保公司来源于市场，可以为银行带来批量的客户资源，如园区、商圈、市场的担保公司可以提供所辖区域的入驻企业资源；与中小企业局、科技局等政府机构挂钩的担保公司可以提供相应类型的客户资源。好的展业平台不仅提高了展业的效率，也保证了基本的质量。此外，由于一些机制政策配套还不成熟，银行在“三农”领域尤其需要担保公司的帮助，如新出台的农村三权抵押就需要担保公司这样的媒介介入才有践行的可能。 从风险挖掘角度来看，担保公司根植于市场，更加了解借款人，为银行在融资准入时增加一道过滤网，在存续期管理中增加一个监督器。以小微企业为例，小微企业(尤其是起步阶段)大多实力不足(第一性还款来源偏弱)、资产抵押有限才需要借助担保公司。银行的关注重点并不在于证明企业如何优秀，而在于预判企业的经营轨迹，包括资金是否投向实体经营、是否存在挪用、是否从事高风险投资、企业主是否有不良嗜好、投资偏好是否激进，有多少关联企业(人)等。对于民间借贷较为普遍的区域还要关心企业(主)是否牵涉民间借贷。这些信息难以从公开渠道获得，担保公司的介入有助于减弱银企之间的信息不对称。 担保公司对市场的约束力更多来源于股东对市场的约束力。以依托于政府机构的担保公司为例，政府部门掌握企业经营上的存续合法性、资源分配权，违约不仅是丧失银行信用，经营主体和经营资源也会被取消。例如依托园区管委会的担保公司，园区管委会掌控区内土地、厂房的租赁、买卖和回收权，违约后经营场所面临被收回的可能。这些隐形的约束力不是银行商业机构借助司法渠道可以获取的。 担保公司风险承担能力涉及到担保公司资金的有效补充机制。最初的资本实力固然重要，在发生代偿后能够有效补充资本则关系到担保公司的持续经营。 一类资金补充可通俗地比喻为自身造血，即通过追偿和处置反担保品实现代偿资金回流，这与担保公司处置担保品的能力有关。一般来讲，银行更倾向于自己控制抵质押物以掌握主动，所以银行能够将抵质押物让渡给担保公司很可能是抵质押物本身有明显瑕疵导致银行无法处置的，比如抵押物的权属不清晰、无法办理抵押登记，处置起来需要调动多方资源，担保公司则可以通过调用整合一些政府资源，克服瑕疵问题；或者抵押物流通性不好，比如某特定园区的土地，受众有限，园区内担保公司则可以通过回购、重新挂牌招商来加快流通；亦或处置成本与收益不匹配，如知识产权变现，有的担保公司配备专门的人员、专业的流程并运用专门的资源将零散的处置需求集合在一起批量处理，实现规模效应。 另一类资金补充是外力输血，可以是股东增资、财政拨款、风险补偿基金补充，也可以通过上市、引入战略投资者，向市场融资。《意见》中多处提及通过各级财政补充担保公司资本金，便是政府通过外力输血保障担保公司的风险承担能力。 从国际先进经验来看，日本、美国、欧盟等国虽然在体系架构和运营模式上有所差异，但融资担保最终均收归为国家行为，即回归“准公共产品”。通过改革转型，我国正在逐步和国际接轨，推进速度或将比市场预期更快。 对于银行和担保公司而言，都需要紧密围绕创新继续发展。在业务创新方面需要适应互联网金融等新型金融业态发展趋势，大胆创新，积极探索，为小微企业和“三农”提供丰富产品和优质服务，促进大众创业、万众创新。在服务创新方面，不应拘泥于传统的融资服务，应提供更多咨询、辅导、平台服务，帮助小微企业和“三农”更好地贴近国家发展导向、更好地了解国家各项政策内涵、更好地运用金融产品，实现授人以渔的普惠内涵。
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