土地“撂荒”的制度分析及对策，本文主要内容关键词为：对策论文,土地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、土地“撂荒”的制度分析
农户外出打工或经商以及“一兼户”或“二兼户”的大量出现，这是经济发展到一定时期的必然现象。外出打工、经商以及兼业经营是农户追求多重目标的具体体现，也是农户利益最大化的保证。为了保证避免自然风险和市场风险的损失，农户不能仅靠一项经营项目或单一的职业选择来同时满足收入增长和生活安全的目标，不放弃土地和进行兼业化经营和农户具有保险功能，能够增加农户的安全感。但这些只说明“撂荒”现象存在的可能性，并不代表农户的必然选择。其中的关键在于有一个良好的制度作保证，使得经济人追求个人利益最大化的自由行动会无意识地、卓有成效地增进社会的公共利益（谢作诗，2000）。
（一）土地产权制度不甚明晰
诺思指出，制度是为决定人们的相互关系而设定的一系列社会游戏规则，人们的经济活动就是在正式或非正式制度约束下进行的效用最大化行为。合理产权制度是其中的核心。著名经济学家、美国加州大学教授H·德姆赛茨指出：“所谓产权， 意指使自己或他人受益或受损的权利”。他又说：“产权是一种社会工具，产权的重要性就在于，它们能够帮助一个人在与他人交易中形成合理的预期。……产权的所有者拥有他人同意他以某种方式行事的权利”。根据现代产权经济学的论述，产权制度安排直接关系到资源配置效率，选择产权制度，只能遵循效率原则。而有效率的产权安排之所以能产生好的效率，关键在于这一安排所产生的激励作用，这就是把个人经济努力导向私人收益率与社会收益率相接近的经济活动的刺激。合理明晰的产权能够带给所有权人稳定的预期，形成良性激励机制，进而提高效率。
我国的家庭联产承包责任制，这种产权制度的基本内涵是所有权属于集体，农户拥有承包权、使用权和收益权。实质上目前我国的土地产权是一种债权，不具有物权所有的排他性和“对世权”，导致农地经营中土地被随便占用；所有权主体不明和所有权边界不清，造成或所有权虚置，使作为农村土地所有者的集体经济组织不能有效地行使对土地经营的管理和监督；或有权越位，所有者随意干预和侵占经济者的利益，影响经营者的经营的主动性和积极性。当前的这种土地管理制度，既没有有效满足农户的效用又没有达到较高的经济效率，因为农户对土地的偏好和经营能力并没有体现在农业生产过程中，这是随意抛荒的最根本原因。
同时，农村中存在大量的“种田能手”，由于技术熟练、经营机制灵活，而使微薄的田地产生较高效益。但作为经济人，他同样不能实现利润极大化。家庭联产承包责任制的人均土地内涵，使得分到他手里的土地份额极少，远达不到规模经营，从而造成资源的闲置、浪费。
（二）土地流转交易制度缺失
现行农地制度安排下，一方面农户大量“撂荒”，土地得不到合理有效利用；而另一方面“种田能手”却得不到土地，造成人力、技术资源的闲置、浪费，这必然导致整个农业经济无法处于帕累托最优化，社会福利减少。
交易费用理论告诉我们，当一边存在大量“撂荒”的农户，作为土地的供给者；一边存在大量的“种田能手”，作为土地的需求者，他们必定要寻求某种方式促使交易达成，以实现自身利益最大化。在正式制度未能有效供给之前，寻求一种非正式的制度安排则成为必然选择。于是就出现了“撂荒人”与“种田能手”私下达成契约，“撂荒人”保留承包权，将其土地使用权、部分收益权转让给“种田能手”从而获得租金，“种田能手”则获得土地使用权，扩大其生产规模，进行产业化经营，避免了资源的闲置、浪费，有利于达到规模效应。这种交易使双方的福利增进。
分散的农户进行交易时，需要搜集信息、寻找交易对象和大量的谈判时间以及合约鉴定与监督成本等，因此信息搜集、谈判和机会成本的高低将决定这种行为是否发生。如果交易成本为零，这种交易很容易发生。但在现实中这种假定是不存在的，交易总是有成本的，农户就要进行成本与收益的分析，只要收益大于成本，排除农户的偏好之外，交易总是能发生；如果交易的成本高于收益，加之交易双方对未来预期的不乐观，交易则不可能发生。即使收益大于成本，但由于农地产权制度及农产品价格的不稳定，“种田能手”的预期比实际情况要低，也有可能导致交易失败。
非正式契约的不确定性往往使交易费用剧增，社会福利降低，交易难以达成，从而造成土地“撂荒”的发生。
（三）政府在土地制度创新中的主导性不足
现阶段政府为了解决这些症结，以便“撂荒人”与“种田能手”之间能形成交易，已经安排了多种土地流转制度，如互换、转让、转包、入股、“四荒”拍卖、反租倒包和竞价承包等。然而这些理论和实践或不成熟或不具有可操作性，预期的不确定性使得政府不敢贸然进行制度创新；同时理论的不成熟也使政府即便愿意进行制度变迁，也得先试点进行改革尝试，不可能大规模推广。这种尝试既要耗费当期收益，还要承担未来失败的风险，同时政府还得承担其威信下降的政治成本。国有企业现阶段正进入攻坚阶段，下岗职工和城市贫民增多，社会不稳定因素剧增，政府作为一个独立的利益集团必须同时兼顾政治利益和经济利益，在二者发生冲突时，政治利益则往往上升为第一位，暂缓农村土地产权制度创新或许应是其理智选择。
另一方面，农业的产业特殊性决定了政府的参与程度较深，农户驾驭市场风险的能力较弱，农户希望得到政府更多指导，因此农户比较重视国家的制度安排。“撂荒者”与“种田能手”交易达成的土地流转正式制度安排的缺乏，必须导致农户不稳定的心理预期，出于分散风险，农户选择外出打工或经商，“撂荒”现象得以发生。
农业的制度环境，特别是给予稳定离农者和“二兼户”以户籍、社会保险和粮食保障的制度尚未有效供给。
农户没有进入主流社会，进城受到了户籍制度的严格限制，农户很难改变自己的身份进入城市系统，即使农户有了土地使用权的自由买卖权，农户也不敢轻易地放弃土地使用权。对农户来说，土地不仅是一种基本的生产资料，而且还具有安全保障的作用。不解决为农户脱离土地后的生存上的后顾之忧，土地的相对集中和农业的规模经营也只能是一种理想。
农业产业的弱势特征，导致农户的就业偏好就是收入水平较高的非农产业而不是比较利益较低的农业，但转业的风险和不确定性，又使他们即便明耕暗弃，也力图占有一份土地权作“退路”。农户将土地更多地视之为自身的生活保障，土地也因此呈现出福利功能。据1992年对江苏无锡农村调查，无锡农民收入的3／4来自非农产业，76.65％的农业劳动力已转移到农外部门就业，但90％以上的农户不愿意放弃土地经营，特别是口粮田的经营。由于稳定离农者或“二兼户”对农业经营投资的积极性下降，在投资能力增强的情况下，投资重点会转向非农产业，仅把农业作为抵御风险的最后屏障。因此家庭中主要的资源投入其他行业，土地一般由缺少体力和技能的老人和妇女来经营，土地低度利用乃至“撂荒”也就成为必然。
（四）小农意识等非正式制度使土地产权制度创新滞后
从非正式制度安排来看，“亚细亚”文化决定了我国农户的个性、价值观和处世态度。农户的个性封闭保守、小心谨慎和避让服从，其价值观追求自我平衡、血亲至上和重本抑末，处世态度迷信、依赖以及无政府主义。这种自给自足、不愿冒风险的小农思想使得农户倾向于沿袭传统的耕作制度，延缓了农村土地产权制度的变迁，使家庭经营承包责任制中不合理成分得以继续延续。
此外，现阶段农户大多期望子女跳出农门的心理使得对将高质量的土地留给下一代的意愿缺乏动力，在土地利用中就会出现土地过度利用以致荒弃，土壤投资偏重于短期生产性投资等不良现象，但对农户自身来说却是一种理性行为，也正是这种理性行为导致了土地退化以至“撂荒”。
二、解决土地“撂荒”问题的对策
从以上分析我们可以得到看出：“撂荒”现象直接源于农业的比较效益低，这是其基本症结点所在。作为理性的经济人，他们不排除对非农产业的偏好，但根深蒂固的“土地情结”应是主流。之所以他们离开土地，转入一些陌生的非农产业，也是一种无奈的选择。如何建立有效制度以激励农户提高农业生产的积极性，让偏好种田的农户安心于农业；顺应城市化进程，对于偏好外出经商或打工的稳定离农者和“二兼户”如何解决他们的后顾之忧，使他们安心离开农业；当“撂荒”现象可能发生时，如何进行制度创新使“撂荒人”与“种田能手”之间交易达成，使“撂荒”现象得以遏制。下面提出几点对策思路：
（一）建立效率与公平相结合的现代农地制度
为了促进土地流动，发展规模经营，促进农业产业化的发展，需要改革原有的农地制度，进行农地制度创新，我们认为农地制度创新应遵循公平和效率的基本原则。
公平方面，相对有效地保障对土地有需求的农户拥有一份基本生存需要的土地，这是最基本的前提。只要坚持这一原则，而且在经济运行中保证农地的保值增值，任何形式上的土地产权制度模式均可根据不同的社区进行构建。
效率方面，要实现新的产权制度与家庭联产承包制的“内核”相耦合。联产承包制目前之所以阻碍着规模经营，并不在于联产承包制本身，不在于其“内核”——承包关系，而在于其当时所遵循的“平均”原则不适应在新的历史条件下规模经营的发展。因此，新的产权制度应是在坚持联产承包制“内核”的前提下引入效率原则的一种制度，只有这样才既能保护农村基本制度的长期稳定，又能实现规模经营。
1.明确产权主体是集体经济组织，增强集体经济组织的功能，界定农户的责权利，农户享有承包权、经营权和收益权，同时也应该承担土地的保值和增值的责任。可考虑建立农保制度，对于长期“撂荒”的农户给予一定的制度约束，赋予集体经济组织有权收回其土地承包和经营权。
2.明确界定农地的各项权能边界，明析土地使用过程中各经济之间的责权利关系。在明确农地的所有权主体及其利益的前提下，使家庭经营责任制土地产权由债权转化为他物权，强化农地使用权的排他性，减少集体和上级组织横向侵权；根据土地利用类型的差异可建立多类型、多层次的所有权主体，譬如，实行荒山有偿拍卖的政策，以成规模的面积、长期的排他性产权将荒山卖给农民经营。这种方式由于农民对其产权有较稳定的预期，愿意对其进行长期投资、细心经营，可以收到良好效果。
3.立法规定土地承包权的期限。对于专业农户和以农为主的“一兼户”可以长期拥有土地承包权和使用权并签定书面契约，直到其退休或死亡。这有利于提高农户稳定的预期，避免短期经营行为，增加农户的长期投资意愿。稳定离农者则自动失去土地承包经营权，鼓励“二兼户”离农，便于土地流转并降低土地低度利用或“撂荒”现象出现。
参照台湾和日本的农地制度发展经验，结合我国具体的国情，我们可以对农地产权制度的具体模式作如下构架：
经济较为发达地区，适合组建较高层次的产权制度，即土地股份合作制。土地股份合作制是随农村经济的发展而使产权进一步分离的产物。土地股份合作制是指在保持土地集体所有权的前提下，多元的使用者主体按照协议，自愿将土地入股份，组织起来从事农业生产经营活动的一种经济组织形式。它是通过承包获取土地使用权的农户将土地使用权入股，将分散的土地经营权集中于股份合作组织这种形式实现的。与这种运作方式相适应的产权主体及权利界区也发生变化。通过这种经营形式及产权关系的变化，解决了原有土地产权制度的问题，同时又为发展规模经济提供了制度保障。
经济欠发达地区，适宜发展较低层次的产权制度，即土地使用权的自由流转。具体操作见下文。
（二）构架合理有效的土地流转制度
1.建立土地流转正式制度，以降低交易费用，增加农户收益。
制度变迁，给定制度服务的需求水平，在一个选择集中，一种制度安排如果比其他制度需要更少交易费用，这种安排就比其他可供选择的安排更有效率（Nroth，1984）。这就有必要用国家正式的制度安排对交易费用太高的非正式制度进行替代，但正式制度必须建立在非正式制度基础上，这样有利于降低制度创新过程中的摩擦成本。
2.构建土地交易制度。
赋予农地资产属性，实现农地资产价值化，建立多种土地流转形式：互换、转让、转包、入股、“四荒”拍卖、反租倒包和竞价承包。农户对自己的“份地”，从实物上的持有变为价值上的持有，农户可以依据价值量的标准进行土地的转租、转包或转让。即使“离土”不进行实际耕作因其持有农地资产的价值量仍可获得一定收益并享受土地作为社会保障的福利。而“种田能手”则通过获得“离土”农民让渡出的土地使用权实现规模经营，提高了耕地资源的利用效率。因而农地资产化有利于土地使用权的流动和重组，为农地规模经营创造良好的条件。
3.遵循市场价值规律。
市场经济发展所需的完善的市场体系包括土地市场，这就要求土地这一类基本的生产要素具有商品生产的属性，因此我们要创立一种新的产权制度使其保证土地这种稀缺资源作为一种特殊商品形式，按市场经济原则将其纳入市场体系，通过市场机制实现流转。
当然，这一制度下由于各方面的原因，土地只是在个体承包户之间流通，难以形成大规模的以集体组织为产权主体的土地集中，而只形成小规模的集中。但它也是因土地使用权的有偿流动而造成的，而且这种产权流动总是伴随着收益及处分权的重新界定。因此，较之过去那种权力界区不清，主体不明的无偿承包发生了质的变化。
（三）发挥政府主导作用，进行农业制度创新
制度安排一个最重要并能促使其他制度变迁的因素就是国家的出现（林毅夫，2000），因此我们认为有必要加强政府的主导作用，进行农业制度的创新，为农业的可持续发展创造必要的外部环境。追求自身利益是驱逐人的经济行为的根本动机，这就决定了农业制度安排必须围绕这一点进行。
1.改革户籍制度。
改变目前我国这种城乡迁移的户籍管理的隔离政策，允许农户进城定居。户口迁移等政策的制定和实施要立足于鼓励有条件的农民离开土地这个基点，逐步取消户籍方面的限制，允许其改变身份，并建立相应的生活和居住制度，给农户改变身份和保障其居住、迁移的自由，这也是真正实现社会生活民主化的一个重要方面。
2.完善的粮食、社会保障体系的建立，对于稳定离农户和“二兼户”给予了城市居民同等待遇。
为了保障城乡劳动者具有平等竞争的就业机会，应逐步改革不利于劳动力流动的只适用于城市居民的高福利制度，相应建立城乡共适的社会保障制度，给他们以社会保障和粮食保障，免除他们的后顾之忧，促使他们愿意放弃土地的承包权和经营权，便于土地的合理流转。农村土地自由流动可以增加农户的选择机会，增加他们的自由权利，从而有助于他们致富。
3.就业制度方面实行城乡劳动力就业机会平等。
改变对农村人员在城市就业的政策歧视，打破企业招工过程中的先城市、后农村的原则。城市劳动力与农村劳动力在应聘就业岗位时，应坚持一视同仁、平等竞争、量才录用原则；放宽招用农村劳动力的行业。只有这样，稳定离农户和“二兼户”才有可能彻底离开农业，从而为消除“撂荒”现象，为农业的规模经营提供良好的外部环境条件。
政府必须显著提高农业效益，满足农户的逐利动机，遏止“撂荒”现象的产生。具体安排途径：
（1）改革收益分配制度。 首先必须处理好与土地所有权紧密相连的分配制度。集体所有权在农户生产经营收益中所占的份额是影响农户收益的一个重要因素，现阶段农户所有权的分配效益过多，因此要减少所有权的经济效益，增强土地的吸引力，从而减少农户土地拥有成本。消除“剪刀差”的不合理价格和国家对农户产品价格垄断体系，建立能真正体现农户劳动价值的市场价格体系，确保农户得到正当利润，消除农民靠浪费资源和损害生态环境而获取利润的心理。
（2）政府增加对高新技术的政策扶持力度。 制定高新技术创新政策，即农业科研的投入政策、农业高新技术创新的激励政策和农业科研资源的配置政策；健全农业高新技术应用的法规，主要指健全知识产权保护制度、技术市场法规、农业技术研究与创新有利于人类健康及农业持续发展以及食品检测系统；培养新型科技人才，建立灵活的人才培养机制，鼓励科技人员办实业，直接从事农业高新技术产业化事业；建立农业高新技术应用风险储备金制度和农产品风险制度，在市场出现较大市场风险和自然风险时，政府给予农户一定经济补偿，分散农户的风险，促进农户与高新技术所有者鉴定技术经济合同或组成一体化进行经营，共同承担风险；政府应该结合我国农村种养的基本类型，有重点地市场适需的高新技术，进行技术导向。
（3）政府应多方位建立农业融资渠道。 建立农业灾害风险基金和补偿制度，通过正式和非正式两种制度安排转移农业风险。建立农业开发银行和农业投资基金，允许好的农业公司和企业上市融资，引导城市资本进入农业产业。改革农业财税和投融资体制，增加农业公共产品和准公共产品的有效供给，增强农户的抗风险能力，减少灾害损失，增加农业比较效益。
（4）政府要加强农村组织制度创新。 鼓励农户自愿成立合作经济组织和协会，组建“公司＋合作组织＋农户”、“公司＋协会＋农户”等多种经济组织形式发展农村合作经济，合作组织和协会有利于增加农户的组织程度，提高农户的谈判地位，降低农户的效益外溢。强化农村集体经济组织的社会和服务功能，为农户提供产前、产中、产后全方位服务，加强农户与市场的联系，减缓市场波动对农户正常生产经营活动的影响，降低市场风险，减少农户生产经营的盲目性。
（四）农业非正式制度创新
农业非正式制度是正式制度的源泉与动力，是正式制度得以合理合法存在的基础，它对农户的经济行为具有重要影响，可以减少其机会主义，能有效地遏制“撂荒”现象的发生。当前农业非正式制度创新主要是转变农户的个性、价值观和处世态度并降低非正式合约的土地流转比例。
在个性方面，培养农户的开放、竞争、开创和干预意识；在价值观上，培养农户对比平衡、社会评价和重农重商的观念；在处世态度上，培养农户科学自立和法制契约意识。这些都需要国家改善农村的教育投资体系，增加对农村教育的投资，改变70％的人口生活在农村，农村教育却仅占10％的不合理分布。
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