国有企业治理结构创新的制度经济学分析，本文主要内容关键词为：国有企业论文,治理结构论文,经济学论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
转轨经济中的内部人控制问题引发了理论界对企业治理结构的探究。现有的文献用委托—代理理论，契约理论、博弈论等现代经济理论对企业治理结构创新进行了不同层面的研究。但是，至今尚未形成一个公允的规范性分析框架。本文认为把企业治理结构创新纳入一个规范性制度分析框架，在对企业治理结构变迁的路径依赖特征、人力资本的产权特征、信息不对称、激励不相容等相关问题进行综合考察的基础上，可以形成一个对企业治理结构变迁的系统认识。本文的研究结论是：转轨经济中的内部人控制是在既定的制度环境中内部人对潜在利润的响应，是具有“路径依赖”特征的改革进程的产物。内部人控制对经济效率的影响既有积极的一面也有消极的一面。企业治理结构创新的方向选择应符合同意一致性标准，要突破政府主权模式，使剩余索取权和控制权向经营者转移。
一、“路径依赖”与国有企业的治理结构变迁
企业治理结构的本质是一种关系合同，是一套规定企业利益相关者之间关系的制度安排。它的主要功能是对企业参与者加以控制、监督、激励和约束。国有企业及其特殊的治理结构是重工业优先发展战略的产物（林毅夫，1997）。改革以前，在高度集中的计划经济体制下，产品价格和生产要素价格既不反映其稀缺性也不反应其供求信息，处于扭曲状态。在竞争性市场不存在的情况下，便没法形成作为企业经营绩效的标准的平均利润率，企业的利润水平不能反映企业经营的好坏。这使得所有者和经营者之间的激励不相容，成为难以逾越的障碍，责任不对等则加剧了这种倾向。而建立国有企业的目的又是控制企业的生产剩余，从而为重工业优先发展战略服务。在这种情况下，国有企业理所当然不能拥有经营自主权。也就是说，为了尽量减少国有资产流失和尽可能地控制剩余，剥夺国有企业的经营自主权便成为唯一可行的低成本的治理结构。传统的微观经营机制和企业治理结构，造成了企业内部激励不足，技术创新严重缺乏和生产效率低下的弊端。
制度变迁可以理解为一种效率更高的制度对原有制度的替代过程。变迁的原因是相对价格和偏好的变化。改革前国有企业的低效率引发了国有企业改革的正式启动。在传统经济体制下，企业制度的突出弊端在于企业缺乏经营自主权，工人在集体行动中的“偷懒”和“搭便车”行为以及经营者缺乏创新的积极性。因此，按着“摸着石头过河”的逻辑（这是中国渐近式改革的逻辑），（林毅夫，1994），企业改革必然是从放权让利入手。近20年来的国有企业改革大体经历了3个阶段：（1）扩大企业经营自主权，实行利润留成，改变高度集中的计划体制，推动企业走向市场；（2）推行承包经营责任制， 实行厂长（经理）负责制，明确企业是相对独立的商品生产者、经营者，促使资产所有权与经营权适当分离；（3）贯彻《国有企业转换经营机制条例》， 划分政府与企业的事权，推动企业转换经营机制，政府转变职能，进而推行企业法人治理结构，建立现代企业制度。贯穿于这三个阶段的一个改革思路是“放权让利”，通过“放权让利”将剩余索取权和经营决策权从政府转移给企业，这对调动经营者的积极性和发挥他们的信息优势起到了非常重要的作用。但是，由于原有的企业管理体制是一个严密（但不一定应有效）的系统，“放权让利”的结果是使企业的监督成本迅速上升，政府难以对企业实施有效的监督，企业经理人员（或者与工人合谋）实际占有的剩余份额远远超过政策上规定和统计上显示的份额。这种事实上的占有可能导致资源配置的扭曲和分配格局的变化，是经济学上典型的内部人控制。
转轨经济中出现内部人控制现象要用制度变迁的路径依赖特征来说明。新制度经济学的代表人物诺思指出，在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向在往后的发展中会得到自我强化。所以，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”（诺思，1991）。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速得以优化；也可能沿着原来的错误路径越滑越远；弄得不好，它们还会进入某种无效率的锁定（lock—in）状态。一旦进入锁定状态，要摆脱出来是十分困难的。路径依赖意味着历史是重要的。如果不回顾制度的渐进演化，我们就不可能理解当今的选择（诺思，1990）。
国企改革之所以出现内部人控制的现象是因为：第一、初始的企业治理结构变迁方向的选择会提供强化这种选择的刺激和惯性，因为沿着原有的治理结构变化路径和既定方向往前走，总比另辟蹊径要来得方便一些。第二，“放权让利”的结果形成了某种在现存治理结构下的既得利益的压力集团。他们力求巩固现有的治理结构，阻碍进一步的改革，哪怕新的治理结构较之现存的治理结构更有效率。即便由于某种原因进一步的改革势在必行，他们也会力求使变革有利于巩固和扩大他们的既得利益。第三、非国有经济的不断壮大提供了一种示范效应，与之相比，国有企业至少在表面上显得自主权始终不够充分。这为内部人要求扩权提供了依据。放权让利的不可逆性孕含着内部人控制的可能性。在信息不充分、激励不相容，责任不对等（林毅夫，1997）的情况下，内部人控制便会变为现实，这是具有理性的内部人的必然选择。
二、内部人控制对经济效率的影响
内部人控制作为一种制度安排，其利弊得失可以从多方面加以评析。从经济学的角度来看，最核心的问题是内部人控制对经济效率的意义。
从大量经验事实来看，与改革前相比，国有企业的活力已明显增强，一些国有企业甚至有不俗的表现。一些内部人控制较明显的国有企业效率并不低，国有资产增值也较多，职工收入增长较快（张道根，1996）。这似乎形成了一个悖论，因为“内部人控制”是对所有者的侵犯，极易造成资源配置的扭曲和低效率。对此，我们可以做如下的解释：
（一）内部人控制是向企业共同治理模式的复归
传统体制下的国有企业坚持着“股东主权”的逻辑进行分配，其治理结构可以概括为政府主权模式。其理论依据是，出资者在企业中投入了大量的专用性资产，并且这些资产是可抵押的，因此，最终承担经营风险的人一定是出资者。相反，经营者（或职工）没有资产约束，企业发生危机时一走了事。结果，经营者（或职工）只能成为固定收入者。由于出资者是风险承担者，他们理所当然地拥有全部的剩余索取权和控制权（张维迎，1995）。可见。按照“股东主权”逻辑，必然可以推理出有效率的治理结构只能是“资本雇佣劳动”条件下的政府主权模式。
然而，现代社会中大量处于统治地位的公司往往是偏离“股东至上”逻辑的。首先、企业在本质上是参与者之间缔结的一组契约，每个产权主体向企业投入具有不同程度的专用性的资产、构成了企业剩余的物质基础。按照谁贡献谁受益的原则，这些产权主体都有权参与剩余分配。其次、企业生存和发展的基础是企业的法人财产，而不仅仅是股东的财产。如果股东凭借专用性资产索取剩余，经营者（或职工）可以凭借其专用性人力资本索取剩余。第三、现代企业面临日益复杂的外部环境，其生存和发展越来越依赖职工的素质。由于非人力资本表现形式的多样性和证券化趋势，使非人力资本所有者日益成为企业风险的逃避者，而人力资本的专用性和团队化趋势则使人力资本所有者日益成为企业风险的真正承担者。同时，人力资本理论和产权理论的新发展揭示出人力资本所有者是企业财富的创造者（方付兰，1997）。人力资本与物质资本相对地位的变化增强了企业中人力资本所有者的谈判力。企业首先追求的是自身的“适应能力”（Williamson，1996），与企业生存目标相比，股东权益不过是第二位的目标而已。由此可见，企业法人财产权引致的权益应归物质资本所有者和人力资本所有者共同拥有，他们通过剩余索取权的合理分配来实现自身的权益，通过控制权的分配来相互制衡。所以，政府主权模式应被共同治理模式所替代。
内部人控制是在传统的经济体制松动的情况下，内部人对潜在收益的响应，是对共同治理模式的一种自发性复归。这种复归提高了委托人和代理人之间的激励相容的程度，从而使内部人有了足够的激励去提高企业的经营效率。
（二）内部人控制意味着决策的信息基础有了根本的改善
现代社会是个信息爆炸的社会，信息技术革命深刻地改变着人们的传统观念。现代的观点认为，市场是物流和信息流汇集和交换的场所。稀缺资源的配置效率依赖于信息的搜集、加工和传递的效率。信息是决策的根本依据。而企业正确决策所必不可少的信息大部分靠在企业中劳动的内部人通过日常的工作加以积累、内部人控制使得企业的生产经营决策由拥有较充分信息的人们做出，因而决策的成本降低，质量提高。
（三）内部人控制是对政企不分的一种矫正
最近的研究表明，在政府作为国有资产产权代表时，解决政企职责不分似乎是不可能的，在此体制下寻找其它方法，如出资人所有权与企业法人财产权分离，是无法解决政企不分问题的（银温泉，1998）。而我国《宪法》已规定了公有制在我国经济中的主体地位，这实际上排除了通过私有化实现国有企业市场化的可能性，这是我们必须面对的既定制度环境。次优理论认为，在一般均衡从而资源配置的最优状态不可能达到的情况下，理性的选择是追求次优。而一个满足较多次优条件的经济并不一定比满足较少最优条件的经济有效（黄有光，1991）。根据次优理论可知，同时存在政企不分和内部人控制的经济不一定劣于仅存在政企不分的经济。在内部人控制的企业中，决策权向掌握信息的人转移，会弱化各种政府行政部门的各种干预、任意控制，以及对企业经济目标的偏离，并使内部人的利益与决策后果挂钩，从而大大降低行政管理成本，提高经济运行的效率和效益。
尽管内部人控制提高了企业运行的效率，同时也带来了许多不容忽视的问题。主要表现在：经营者过份的在职消费，信息披露不规范，经营上的短期行为，过度投资和耗用资产使国资投放和使用出现低效率，工资、资金、集体福利等收入增长过快，侵占利润，转移国有资产等不良现象。究其根源在于，在两权分离、内部人控制的企业中，缔约各方的目标函数不会自动统一，必须加以协调，但是，信息的不对称和合同的不完全却使得这种协调无法低成本进行，因此，我们才有了内部人控制问题。为了扬内部人控制之长，避内部人控制之短，增强国企的活力和在市场经济中的竞争力，必须大力推进企业治理结构的创新及相关制度结构的转变。
三、国有企业治理结构创新的方向
（一）同意一致性程度与治理结构创新的效率
制度变迁能调整人们发生交换的激励结构，重新确定和限制人们的选择集合，故可用来增进经济效率和社会福利，使绩效迎合偏好。政府与一群（个）人在制度变迁中作为参与交易的双方，交易着制度这一特殊商品。交易的达成与否，取决于基于各自标准的对预期绩效作出损益评判后一方对另一方的响应。若人们一致同意对规则作某种变动。，就可以肯定交易的结果必好于先前，新规则比旧规则更有效率（布坎南，1989）。同意一致性程度即指政府与一群（个）人间的最优绩效选择的相似程度。制度变迁的效率取决于制度变迁究竟是增进还是恶化了同意一致性程度。同意一致性度增进，则制度迁效率提高，反之则反是（伍山林，1996）。
为了分析的简便，我们假定国有企业只有两类参与者，政府和内部人（包括经理人员和工人）。政府拥有非人力资本，不拥有经营企业的人力资本；内部人拥有人力资本但不拥有非人力资本。利用现有的资源生产两类产品：政治产品和经济产品，两种产品产出的各种可能组合用图中的生产可能性边界表示。
政府和内部人的目标函数不一致， 这可以用两者斜率不同的无差异曲线来表示。
在生产可能性边界为ABCD时，B点和C点分别是政府和内部人的最优绩效选择，达到的效用分别用Ⅱ[,政]和Ⅱ[,内]两条无差异曲线表示（图1）。由于在同一企业中， 政府和内部人必须在互相冲突的目标下达到统一，所以最终的均衡点只能在二者的无差异曲线和生产性可能性边界这三条曲线的交点E1处。政府和内部人达到的效用分别用Ⅰ政和Ⅰ内两条无差异曲线表示，其绩效评价均低于各自最优点。
放权让利式改革改善了企业的激励结构，使内部人潜在的人力资本的价值得以激活，经济产品增加，生产可能性边界向右扩展至 AB'C'D'（如图2）。政府无差异曲线的斜率趋近内部人无差异曲线的斜率， 二者的最优点分别为B'点和C'点，冲突减少，一致性程度提高，因而制度变迁的效率提高。
改革的最终目标或者说基本方向是使政府和内部人的目标函数在一定的约束条件下趋于一致，从而实现激励相容。生产可能性边界扩展至AE3D''，二者的无差异曲线合并为Ⅳ[,政、内]一条曲线，最优点为E[,3]，治理结构变迁的效率进一步提高。
（二）治理结构创新的效率来自对政府主权模式的突破
企业在本质上可以看作是人力资本与非人力资本签订的合约（周其仁，1996）。在我们的简化的模型中政府有且只有非人力资本，内部人有且只有人力资本。企业中两种产权要素的相对稀缺程度就成为企业剩余索取和控制权分配的重要因素。产权要素越是稀缺，则对剩余的控制程度就应越强。这也反应了剩余索取权和控制权对生产要素的激励作用。
企业的生存与发展依赖于创新活动的不断涌现。而创新活动本质上是企业家的职能。在企业发展的过程中，必然要面对复杂的市场环境和激烈的市场竞争。企业要发展只有不断地在产品的质量、品牌、商标，广告宣传以及售后服务等方面创造和积累自身的竞争优势。企业的人力资本通过与非人力资本的有效结合以及人力资本所有者之间的逐步“磨合”，将增强企业抵御风险的能力。在企业的扩张过程中，潜在的企业家转变为现实的企业家，企业的经济和技术实力不断增强，组织系统运行效率提高，人际关际更加协调。可见，经营者在此时将承担最重要的企业价值增值的责任，经营者潜在的人力资本发挥的程度取决于产权激励机制的合理程度。企业成熟期的投资扩张由于利用了自身的人力资本和信息资源积累优势以及组织协调优势，常常比创立期的投资具有明显的竞争优势。这表明企业扩张过程中某种新的剩余的产生，因此在治理结构变迁中企业剩余控制权应当向经营者转移。
传统体制中的国有企业因循着政府主权模式，在产权结构中强调资本所有权的唯一性，抑制了人力资本所有者的正当权益，其结果是企业效益不高。从本质上看，这反映了国有企业人力资本贬值，从而导致企业贬值的必然性。因此，国企治理结构创新的效率导向要求突破政府主权模式，使企业剩余索取权和控制权向经营者转移。
（三）内部人控制与“诺思悖论”的化解
根据制度的供求分析，制度变迁可以分为两种类型：需求诱致型和供给主导型（林毅夫，1989）。国有企业治理结构改革之初选择的是供给主导型制度变迁方式。若要以这种方式完成向目标模式的过渡，必将遇到一个难以解开的“诺思悖论”。即权力中心在组织实施制度创新时，不仅具有通过降低交易费用实现企业总产出最大化的动机，而且总是力求获取最大化的垄断租金。因此，在最大化统治者及其集团垄断租金的所有权结构与降低交易费用、促进经济增长的有效率体制之间，就存在着持久的冲突，从而当权力中心面临竞争约束和交易费用约束时，会容忍低效率产权结构的长期存在（诺思，1991）。
“诺思悖论”的存在意味着，如果供给主导型制度变迁是制度供给的唯一来源的话，那么，将会出现持续的制度供给不足。在此情况下，利益独立化的微观主体具有利用下放的权利捕捉潜在制度收益的动机。从理论上讲，在权力中心主导制度变迁的条件下，微观主体的制度需求能否转变为现实的制度安排，依赖其能否从权力中心获得制度创新的特许权，或者能否凭借其讨价还价能力突破进入壁垒。也就是说“自下而上”的诱致性制度变迁方式存在进入障碍（杨瑞龙，1998）。
然而，改革实践中的内部人控制说明，微观主体可能在得不到权力中心认可，从而正式的治理结构安排不变或变迁甚微的情况下，通过利用治理结构这一关系合约的不完备性、对合约的扭曲甚至是违背合约，来实现对潜在制度收益的响应。这实际上是内部人突破制度进入壁垒获取潜在制度收益的过程。潜在制度收益实际上是一种在已有的制度安排中经济主体无法获得的外部利润，它通常由规模经济、外部经济内部化、对风险的分散与克服、交易费用的转移或降低等带来（诺思，1990）。内部人对潜在制度收益的追逐部分地反映了人力资本所有者对其产权收益的迫切要求，为“诺思悖论”的化解提供了经济的驱动力。
目前的大量文献过分渲染了内部人控制问题的严重性，把目标集中在对内部人控制的控制上。其实，内部人控制是经济转轨时期的必然产物，相对于传统体制来说是一种进步，但相对于完善的市场化的企业治理结构来说，它又不是最优。需要引起人们注意的是，由于充分信息的市场信号的缺乏，市场经济中各种均衡关系不完善，控制内部人控制的成本必然是极其高昂的。同时，在对企业家的有效激励机制不健全的情况下，对内部人的控制和干预必然弱化激励，贬低人力资本从而企业的价值，这也是控制内部人控制的成本。对内部人控制的程度应遵照边际控制收益等于边际控制成本的原则。其实，控制内部人控制的最好方式是推进市场化的进程，用有效率的市场机制来实施监督和制约。
从上述三方面的分析可见，国有企业治理结构创新的效率导向要求政府逐步放松控制企业的政治意图和意识形态目标。转轨经济中的内部人控制能够部分地克服政府主导的企业制度变迁过程中的制度供给不足问题。国有企业治理结构创新的基本方向是，以“利益相关者合作逻辑”替代“股东主权逻辑”，逐步实现由政府主权模式向利益相关者共同治理模式的过渡。
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