欧盟对“地平线欧洲”计划影响的事前评估
文/程如烟（中国科学技术信息研究所）
欧盟规定，每个欧盟财政开支计划出台前，须进行事前评估。2018 年7 月，欧盟委员会发布了“地平线欧洲”研发框架计划（2021—2027 年）的经济、社会和环境影响评估报告，分析了该计划在不同政策选项下所产生的影响。报告指出，集中管理（各成员国把更多的研发资金交由欧盟统一管理）、增加预算（增加“地平线欧洲”的资金预算）以及完善计划的总体设计（实行使命导向型创新、重视颠覆性技术和突破性创新、更加开放）将提高“地平线欧洲”计划的经济社会影响。
当前，欧盟正在研究制定新一期研发框架计划——“地平线欧洲”计划，2018 年6 月，欧盟委员会提出了计划建议草案，7 月，欧盟委员会研究创新总司发布了对“地平线欧洲”的经济社会和环境影响评估报告。报告采用的是Nemesis 宏观经济模型，该模型自2004 年开始就用于对欧洲框架计划的评价和评估。2018 年所采用的模型根据最新的研究结果进行了更新和修正。
一、报告的主要结论
报告将分析的基准情景定义为“地平线2020”计划的延续，即“地平线欧洲”的预算估计为700 亿欧元（2014 年不变价，不包括英国）。基于该基准情景，报告分析了不同政策选项（管理方式、预算增减、总体设计）下“地平线欧洲”带来的影响。
基准情景（基准方案）的影响。基准方案指的是“地平线欧洲”计划将延续“地平线2020”计划原有的预算投入规模（700 亿欧元）和计划体系。评估报告预测，该方案在2021—2050 年期间将使欧盟每年GDP 平均增长274 亿欧元（2014年不变价），总就业人数预计增加10.4 万个，能源效率也将提高。
例如，新生儿视觉集中时间仅有5秒钟，3个月时可以达到7~10分钟，其颜色视觉在3月时基本功能接近成人。婴儿能根据听觉方向来进行视觉定性对声像吻合的物体注视时间更长（声音与口唇运动的一致）说明视听协调能力已发展到一定水平。婴幼儿在3～4月形状知觉完整形状，8~9月恒常性。深度知觉是由单眼视觉线索、双眼视觉线索和动觉线索决定，空间、距离知觉均与经验有关。
⑤ 图面配置，地图整饰：合理安排附图、附表、文字说明、图例的位置，突出表达地图主题，且生动活泼、灵活多变，并按统一设计要求进行地图整饰。
设计方案的影响。为使新一期框架计划的设计更合理，欧盟以公开招标的方式决定由世界贸易组织前总干事帕斯卡尔·拉米牵头成立影响力优化高级专家组来提供决策建议。2017 年，高级专家组发布“拉米报告”（《LAB-FAB-APP：投资我们期许的未来》），针对“地平线欧洲”计划的总体设计提出了建议。“拉米报告”的建议可分为两类：一类是“更具影响力”方案，如“使命导向（mission oriented）”（审校者注：也有国内科技政策研究机构将mission oriented 译为“任务导向”。欧盟在框架计划中更加强调mission oriented 的主要目的是改变以往纵向领域主题过于宽泛、资助项目量大分散、筒仓效应明显的局面。主要做法将是除常规的项目征集外，引入一些富有雄心、方向更明确聚焦、经济社会意义广泛的重大专项任务来解决重大问题如抗击癌症，更加鼓励跨学科、跨部门、跨主体合作，并将讲求集体有的放矢的“自上而下”方式和讲求个体闯创精神的“自下而上”方式相结合。虽然各国在历史上也有一些大胆进取的重大专项任务的范例，尤其在航天和国防行业中，但在不同的情境或时代借鉴这类专项，尚需采取不同的政策和治理安排）、“突破性创新”“风险融资”；另一类是“更开放”方案，如“向世界开放”“开放科学”“开放创新”。评估报告将将这两类设计方案与基准方案相结合，提出了“地平线欧洲”计划在整个参考期内能达到的最大影响是，欧盟GDP 将每年增加约110 亿欧元，就业人数将增加4 万个。
不同管理选项（分散管理还是集中管理）的影响。报告指出，欧盟层面的竞争机制基于更严格的选择标准、更有效的选择过程，欧盟层面的协调机制能够带来更多的知识溢出，欧盟层面的合作机制有助于最佳实践更好地转移，因此，欧洲层面的研发支出比各成员国层面的研究投资更有效，能带来更高的生产力。与基准情景相比，如果框架计划采用分权管理，即由成员国各自管理和支持本国的研究和创新活动，欧洲学术机构和企业之间的跨国合作将大大减少甚至消失，2021—2050 年间欧盟每年 GDP 将平均减少60 亿欧元，总就业人数将减少2.4 万个。如果计划进一步集中，即各成员国将其竞争性项目资金的三分之一（相当于国家公共研发的8.75%）转交给欧盟统一管理，那么欧盟每年的GDP 和就业将较基准方案分别高127 亿欧元和5.4 万个。
预算变化（预算增加还是减少）的影响。报告首先做出了下面的基本假设，即欧盟研究和创新计划预算的任何变动均由国家公共投资的同等变动（零和原则）予以补偿。如果欧盟研究和创新计划的预算减少到500 亿欧元（2014 年不变价），各国公共支出的预算将增加200 亿欧元，这种情况下，欧盟每年GDP的平均潜在损失约为93 亿欧元，就业损失约为3.45万个岗位。相反，如果预算达到1300 亿欧元，大约是“地平线2020”预算的两倍，各国公共支出同时减少约600 亿欧元，这种情况下，欧盟的年GDP 平均增长约280 亿欧元，就业岗位增加高达10.3 万个。
一方面，政府要不断推进自身职能的改革，逐渐收回政府在具体企业竞争领域的影响力，建立并逐渐完善公共财政体系体制，在社会公共服务以及市场的宏观调控中积极发挥自身的职能，为我国社会经济的健康发展提供良好的市场关键。另一方面，政府要逐步调整自身的财政收入的结构，摒除错误落后的财政观点，加强政府资产的科学管理，实行结构性减税的积极政策，加大对中小型民营企业、涉及“三农”建设的企业、节能减排等企业的政策性支持力度。
2018 年6 月，欧盟委员会公布了“地平线欧洲”计划的建议（总预算为现价1000 亿欧元，总体设计注重“更具影响力”和“更开放”）。报告最后分析了该建议方案的影响：与没有“地平线欧洲”计划相比，该方案将大大促进欧盟的经济增长和就业。在经济增长方面，未来25年间，欧盟每年GDP 将增加450 亿欧元（总计约1.1 万亿欧元），也就是说，每投入1 欧元的研发投资，将带来11 欧元的GDP 收益；在就业方面，“地平线欧洲”计划在执行期（2021—2027 年）内可创造多达14 万个研究与创新就业岗位，之后可创造多达34 万个就业岗位。与没有“地平线欧洲”计划的情况相比，这相当于这一时期增加17 万个就业岗位。
二、对我国的启示
在制定新的科技规划时要进行事前评估。科技规划作为科技创新的总体设计方案，需国家投入大量资金和资源，其设计科学合理与否极大程度地影响国家科技发展的速度和可持续性。欧盟在制定研发框架计划过程中，除了对以往的框架计划进行持续监测、咨询和评估，从而为后续计划的不断优化和动态调整提供建议外，还注重对未来计划的影响进行事前评估。在出台“地平线2020”计划和“地平线欧洲”计划方案前，欧盟委员会均开展了经济社会影响事前评估。当前，我国科技规划制定程序和方法日益完善，但尚未对新的科技创新规划事先开展经济社会影响评估，建议把事前评估纳入科技创新规划制定程序。
科技创新规划的影响评估要注重定量评估与定性评估的结合。任何定量评估方法都有其自身的局限性，由于建模的复杂性、数据的可获性等问题，定量评价模型很难把所有要素都纳入分析框架，欧盟在对“地平线欧洲”计划进行影响评估时所采用的Nemesis 模型主要考虑了研发和创新等要素，没有考虑金融市场、创新吸收能力等其他要素，而后者对创新效率有很大影响。我国在对科技规划的经济社会影响进行评估时，要综合考虑定量评估方法与专家评估、实地调研等定性评估方法，这样才能全面、系统、客观地评估科技创新规划的经济影响。
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