新形势下预算外资金的调控对策，本文主要内容关键词为：新形势下论文,对策论文,预算外资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：预算外资金是国家为刺激各级地方政府和部门积极发展经济、举办事业而有意设置“政策豁口”的产物。近几年，预算外资金宏观失控或畸形增长引发的一系列后果，表明它已不纯粹是一个经济问题，同时也是一个严重的社会问题。在建立市场经济的新形势下，必须对其进行科学调控。要建立统一、规范的国家财政分配制度，健全政府宏观调控体系，建立效益财政运行机制。具体分两步走：第一步，规范收入渠道和管理，将其置于严格的财经纪律监控之下，合理引导其流向（开支）；第二步，完全缝合“政策豁口”，取消预算外资金。
关键词：预算外资金 政策豁口 调控
一、预算外资金的繁衍：有意设置的政策豁口
预算外资金的产生和繁衍，肇始于国家为刺激各级地方政府和部门发展经济、举办事业的积极性有意设置的“政策豁口”而给予地方和部门一定的财权和机动财力，即人为地将统一的政府资金切割为预算内、外两大块，实行预算分配“双轨制”。1983年财政部颁发的《预算外资金管理试行办法》中称，预算外资金是根据国家财政财务制度规定不纳入国家预算而由各地、各部门、各单位自收自支的资金，明确规定了资金所有权不变，这为日后预算外资金的畸形增长和泛滥埋下了隐患。随着经济改革的市场化进程加快、利益分配格局变化及多元利益主体的形成，预算外资金事实上已成了异化财政资金的重要途径，规模急剧膨胀。增长速度之迅猛，规模之庞大，影响之广泛，为害之烈，出乎政策设计者的意料之外。由于设计者当初未能把握分割的“度”（预算外资金占国民收入的比重以多大为宜）及财政财务预算约束软化，在利益刚性作用下（追求利益最大化），各地区各部门或明或暗地竞相撕裂这个政策豁口，预算外资金如决堤之洪水汹涌泛滥。短短的十几年间，就超过了预算内收入规模。据统计，1978年全国预算外资金为347.11亿元，只相当于预算收入的31%（占国民收入的11.5%），到1991年已达3243.31亿元，相当于预算收入的95.1%（占国民收入的20.1%），比1978年增长8.34倍，年均递增18.76%。与此形成鲜明对照的是，预算内收入由1978年的1121.12亿元，上升到1991年的3409.10亿元，仅增长2.04倍，年均递增8.93%，每年比预算外资金增长慢了近10个百分点。财政收入水平及公共保障能力不断下降，国有资产流失严重，财政赤字不断扩大，债务负担沉重。事实上预算外资金早已成为异化财政资金、营造小集团（包括地区和部门）利益的一个“招牌”。同时随着各项改革的推进、利益分配格局的不断调整，新的预算外资金项目也不断产生，比如房改资金、劳动“两金”（养老保险金和失业保险金）、各种税收分成和附加收入、投资分红收入、国有资财转让变卖收入、房屋出租收入、有价证券利息收入、出卖户口收入、交易回扣及手续费、新设立的各种专项基金收入、五花八门的创收收入等等，有理由认为，现在统计的预算外资金项目和数据只是其中的一部分，相当部分则处于隐匿状态，宏观上尚难准确把握。估计目前预算外资金收入不下5000亿元。名目达数百种之多，并还在增加。
预算外资金宏观失控或畸形增长引发了一系列严重后果：(1)制造不平等竞争，阻碍资源的优化配置。一方面，有的部门打着改革的旗号巧立名目搞“三乱”（乱收费、乱集资、乱摊派），搞行业或部门垄断。特别是象工商、税务、公检法等部门及银行等金融机构，也都“下海”创收，“超经济资本”直接进入市场“寻租”，干扰市场经济运行，获取非经济收益，阻碍生产要素自由流动，这与市场经济要求行为主体公平进入、享受同一的国民待遇、开展公正竞争背道而驰。另一方面，又推动计划外固定资产投资和消费基金的持续膨胀。据统计，预算外固定资产投资一般占全民所有制单位固定资产投资的1/3-1/2。(2)不利于转换政府职能和实施宏观调控。市场经济下政府职能应转变到实施宏观调控、培育市场体系、健全法律监督及完善社会服务等方面来，党政机关办实体或以挂靠名义办公司，直接干预微观经济活动，既不利于市场主体的培育和经济效益的提高，又不利于政府机构廉洁高效运转。(3)不利于构建效益财政。在国民收入总量一定的前提下，预算外资金多了，预算内收入必然下降，而预算外收入的过快增长使国家财力严重分散和异化，财政宏观调控能力削弱。(4)加剧社会分配不公和通货膨胀。不可否认，预算外投资和消费，已成为社会分配不公和通胀的重要因素之一。从某种意义上讲，预算外资金无节制地增长，无疑加重了居民的“税负”，使之成为一部分居民的“纯支付”，即不能从预算外资金超常增长中得到好处，反而要掏腰包。同时，一些部门和单位利用自身的部门（权力）优势，获取非法收入，打乱了正常的国民收入分配秩序和格局，加剧了社会分配不公。
二、预算外资金的泛滥：社会背景剖析
客观地分析，除有意设置政策豁口因素外，预算外资金泛滥是有其深刻的社会背景的，这些因素才是推动其超常规增长的内生力量。
1.社会分配失衡，差距拉大。毋庸讳言，在改革给人们带来越来越多的实惠的同时，社会分配的差距也日益扩大，地区与地区之间、部门与部门之间（包括产业部门之间）、同一地区（部门）之间收入差距拉大，明显失衡，加之改革时期利益关系、价格关系尚未完全理顺，更加剧了社会分配所带来的矛盾，并且在一种错误、畸形的收入分配机制作用下，人们不约而同地达成了一种化公为私的默契，从而形成一种有利于个人福利的部门利益增长的分配模式，即低工资高福利，总希望在工资外比别的部门、比别人多一些隐性收入，以弥补实际存在和心理认定的收入差距。这样一来预算外资金就有了持续膨胀的欲望和动力，财政资金就通过一种不正常的机制源源流进各部门和个人的腰包。
2.物价上涨和通货膨胀。在计划经济向市场经济靠拢的过程中，市场价格形成机制逐渐发育，国家调整长期扭曲的基础产品价格（包括农产品、能源及原材料价格），及社会搭车涨价、攀比涨价，使物价总水平不断攀升，使人们的收入差距愈发悬殊，特别是低工薪阶层，更是物价上涨和通货膨胀的直接受害者，心理和实际承受力不断减弱，而涨价预期、通胀预期则明显增强。如1988年物价上涨18.5%，曾使34%的城镇居民实际收入水平下降，并使居民存款贬值10个百分点，1993年社会零售物价上涨率为13.2%，使城镇居民中有19%的人实际收入水平下降。可以说，只要存在通货膨胀和物价上涨，就会存在分配不公和收入结构失衡，且收入分配呈两极分化趋势。
3.财政预算分配失衡，且留有较大缺口。近年来，国家财政连年赤字，捉襟见肘，财力规模远远不能满足事业发展的需要，因而在预算分配和发展上留下了较大缺口，特别是实行分税制后，各级地方财政也都陷入困境，各地各部门想方设法寻求预算外资金来源，通过组织创收来填充预算缺口。同时，各地各部门在人、车、办公现代化及住房等方面相互攀比，人为地导致了财政不认帐的预算支出缺口扩大，被迫寻求预算外收入渠道。
4.管理上裹足不前，不适应形势。1986年以来，虽然各地相继成立了预算外资金管理的专门机构，财政仅进行了部分专户存储、以收抵支管理和短期融资。但时至今日，仍未扭转宏观管理失控的状态。长期囿于“奖金所有权不变”，担心影响地方和部门组织预算外收入的积极性，因而在管理上裹足不前，一些政策法规互不配套。
三、预算外资金调控两步曲：先规范后缝合
建立社会主义市场经济，要在国家宏观调控下发挥市场配置资源的主导作用，求得效率与公平的最佳藕合，实现经济持续发展和社会稳定进步，相应要求转换政府职能。规范、健全政府宏观调控体系，建立效益财政运行机制。而建立统一、规范、健全的国家财政分配体系则是建立效益财政的前提之一，要消除分割预算格局。
如何缝合政策豁口，目前有两种选择：一是只设数量有限的预算外资金，严格用于政府指定的专门用途，关键是要确定比例，即占国民收入和财政预算收入的比重，这就是“半缝合”；二是完全取消预算外资金，统一纳入预算分配轨道。我赞成第二种选择。但具体须分步走，即2000年前走第一步：规范收入渠道和管理，将其置于严格的财经纪律监控之下，合理引导其流向（开支）。这一阶段，可以扩大国债发行规模，对预算外资金试行征税，取消征收“两金”，专户储存全部到位（覆盖所有预算收入部门）。2001年走第二步：全部归并到位，直接取消预算外资金。关于第一步，规范预算外收入渠道和管理，首先要解决认识问题，追根溯源，预算外资金是天然的财政资金，所有权属于财政，而不是地区、部门、单位的自有财力和自由资金，不能随心所欲地开支，其来源和流向必须接受财政管制。然而至今在一些领导和政府部门中没有引起足够的重视，对预算外资金宏观失控的社会严重后果认识不清，一触及到本地本部门甚至个人利益的时候，管理措施不是难以到位，就是搁浅。其次，遵从经济规律和市场主体行为自主的原则，尽快转变政府职能，属于企业行为的应还权于企业。属于财政的则应逐步归并到财政，行政事业单位原则上不允许存在预算外资金，政策性收费和服务活动收费应以保本或微利为原则，其机构和人员经费不通过收入直接抵补支出，要尽量通过财政供给，收入纳入财政预算。党政机关及事业单位所办实体应与母体彻底切割开来，按照企业经营机制运作。在此基础上：
1.全面清理存款帐户，基本摸清和掌握全社会预算外资金总量、结构和流向，加强宏观定量分析和调控。在近期应组织一次由财政部和中国人民银行牵头、审计署等各有关部委参加的全国性的预算外资金专项清理检查，从清理银行存款帐户抓起，追根溯源，弄清预算外资金全貌，为国家制定产业政策和货币政策决策提供依据和信息。在检查摸底的情况下，将预算外资金收入余额一次性地统一纳入财政监控轨道。通过清查，将预算外资金全部逼进财政专户储存的“笼子”，不允许出现预算外资金逃逸现象，实现管理规范化、法制化。
2.配合价格管理，加强源头和流向控制。政策性收费要严格票据管理及收费标准，收费立项和标准应集中到国务院专门机构审批。任何部门没有单独颁发收费文件的权力，必须由财政、物价等有关部门严格把关，报请国务院审批实施。实行“收”、“支”单向管理，收与支不挂钩，按政策按规定收费，上缴财政统一调剂使用。要大力发展各种服务中介组织，完善社会服务体系。
3.建立预算外资金预决算报告制度，将其置于各级人大监督之下，实行依法调控管理，合理引导流向。
第二步，完全缝合“政策豁口”，取消预算外资金。具体措施是：
1.开设新税种，鼓励公平竞争，不能再用不规范的预算外资金形式去获取财政收入。通过5-8年的规范管理和市场经济的进一步发展，在积累经验的基础上，加快税制改革配套及税收体系建设，取消征收“两金”（能源交通基金及预算调节基金）及各项规费和税收附加的不规范做法，加强税收立法，明确征税。可以开征社会保险税、环境保护税、土地增值税、房地产税、资本收益税、财产税、规范资源税等，比如社会保险税在发达国家占财政收入的比重1983年就已达33.67%，发展中国家社会保险税占财政收入的比重同期也达8.99%，其中成为第一税种的有瑞典、荷兰、意大利、西班牙等国，成为仅次于个人所得税的第二位税种的有美国、日本、奥地利等国。又如可取消征收排污费，征收公用事业附加，开征环境保护税，还可以取消各种税收附加，提高地方税税率和返还比例。这样既促进公平竞争，又有利于规范财政收入管理，发挥财政调控职能。
2.建立财政投融资基金或公共事业发展基金。到2001年，可将当年的预算外资金结余，区分情况，一般性地转入财政建立投融资基金或公共事业发展基金，用规范的形式来实施财政调控经济的职能，用于扶持基础产业、公共工程和公共事业，增强财政的公共保障能力，促进产业协调发展。对一些专项基金，则要区别对待。借鉴外国经验，成立有助于配合财政政策实施的金融机构基金。如对住房基金收入可借鉴泰国住宅金融体制，建立住宅银行，将政策性住房基金、法人集体住房基金、住房公积金、个人住房储蓄、住房债券、出售公房资金、公房出租保证金等，纳入住宅银行基金，促进房地产业和金融业发展，从而有利于效益财政发展。
3.以效益为中心，公平收入分配，建立按要素贡献大小付酬的收入分配机制。企事业单位收入分配与要素贡献率、经济效益真正挂钩，杜绝国民收入超额分配。机关工作人员按工作实绩付酬和晋级，建立正常的工资增长机制；收入分配公开化，工资收入货币化、指数化，取消各种生活补贴和工资外收入，建立有关收入分配的法律法规制度，加强个人所得税及企业所得税的征管与稽查，建立纳税申报自动缴款的良性机制；同时兼顾公平，加快医疗、住房、社会保障制度改革，保证低收入阶层的基本生活水平。
4.健全财政预算分配体系。一是采用零基预算法编制复式预算，将经营性预算与资本预算区分开来，其内部又分为若干个子预算，使其成为功能互补的严密体系。二是建立科学合理的财政转移支付制度，一方面规范中央与地方财政分配关系，促进区域经济和社会的稳定协调发展，同时保证各地居民享有基本的公共服务水平，促进社会公平和经济平等；另一方面消除地方财政通过不规范手段获取财政收入的体制因素，从分配体制上尽量做到公正合理，从而达到资源配置水平的整体优化。
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