党政关系的论点与新说，本文主要内容关键词为：论点论文,党政论文,关系论文,新说论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国自改革开放以来，对党政关系的认识和改革构成了政治体制领域的焦点和难点问题。围绕着党政关系，理论界学人已先后提出了不少的观点和看法，值得我们进行认真的梳理总结，并由此继续探索，形成符合中国实际的、行之有效的党政关系模式。
一、关于党政关系的四种论点
30多年里，我国理论界关于党政关系的认识，归结起来主要有以下四种论点。
1.“党政合一”。“党政合一”是苏联创立的原社会主义国家的党政关系模式。“党政合一”的特征在于：一是“一党两体”的组织结构。根据《苏联共产党章程》，党创造了苏维埃，党“是社会政治组织的最高形式，是苏维埃社会的领导力量和指导力量”。《苏联共产党章程》还规定：“在苏维埃、工会、合作社和劳动者的其他群众性组织召开的代表大会、代表会议和会议上，以及在这些组织由选举产生的机关中，凡是有党员三人以上的，应当成立党组。党组服从相当的党的机关：苏联共产党中央委员会、加盟共和国共产党中央、党的边疆区委会、州委会、专区委会、市委会、区委会。在一切问题上，党组必须严格地和始终不渝地遵循党的领导机关的决议。”这表明，苏联共产党作为执政党，组织形式由革命党时期的一个体系变成了两个体系——第一个体系是党的自身组织形式，即置身于国家政权之外的党组织体系，第二个体系是置身于国家政权机关内的党组织体系。国家政权体系外的党组织和国家政权体系内的党组织紧密结合，政权内的党组织体系服从政权外的党组织体系，由此对政权机关实行双重领导，确保党成为国家机器的核心，掌握整个国家和社会。二是从党到政的运作程序。具体地说，首先由党对国家权力作出决定，然后由国家权力中的党组织加以传达贯彻，最后由国家权力予以执行。在这样的运作程序下，国家所有的立法决策权、行政执行权、司法审判权和检察权，以及社会上群众团体组织的自治权等，都与党的权力联系在一起，听从党的权力。三是党权至上的权力关系。“党政合一”的实质是“以党治国”，党权高于政权，其他的行政权、审判权、检察权、社会管理权等都要听从和服从党权，这必然造成“党政不分，以党代政”。这也就难怪在长期的执政活动中，苏共总是包揽国家和社会事务，使党陷入日常琐碎的管理工作之中。
2.“党政分开”。“党政分开”是近代西方国家创立的党政关系模式。这是由于西方国家的基本政治制度是“三权分立”制度，即在国家主权统一、完整之下，将主权的行使权力分为立法、行政、司法三权，三权由分设的三个国家机构分别掌握，互相监督制衡。“党政分开”的特征在于：一是西方国家政党被排除在国家机关或公共机构组成序列之外。有的国家虽然在开展竞选时为政党提供一定的经费，但政党绝不是国家机关或公共机构。国家绝不为政党组织的日常开支拨款，也绝不为政党的领袖、干部和工作人员发薪水。虽然议会成为政党组织活动的场所，但是，议会里的政党党团本身并没有国家化、行政化，它不能给议会下指令，更不能凌驾于议会之上，只能为自身的党务和党的政治活动服务。二是政党的活动场所只限定在议会和社会，即政党只能在议会里和社会上公开活动，不能在政府、司法机关和军队中开展活动，也不能在企业、公司、农场等生产单位和文化等部门中建立组织、开展活动。三是西方国家政党的主要作用是向国家政权输送政治官员。在议会和总统的选举结束后，政党并不干政，也不许干政。议会里的政党党团和政府里的政党首脑或干部，不能以政党的色彩代表议会和政府说话、行动，政党在议会里的成员只能以议员的身份参与工作，成为首相或总统的政党领袖也不能以执政党的领袖身份进行工作。总而言之，无论是在议会掌握立法权力，还是在政府掌握行政权力，政党执政都不是以组织的形式掌握立法权力、行政权力，不得向国家政权发号施令，这就避免了党政不分、以党代政。
3.“党政分工”。“党政分工”是我国理论界在20世纪80年代中期提出的观点。这种观点主张划分党管范围和政管范围，进行权力的分割，但进行怎样的管理范围划分和对哪些权力进行分割，并没有明确地讲清楚。因此，这种观点还处在含混的状态。一般认为，这种观点主张由政府站在台前而由政党站在幕后，由政党管理大事而由政府管理小事。
4.“高层党政合一，其他层次党政分开”。这也是我国理论界在20世纪80年代中期提出的观点。这种观点主张把在中央实行的“党政合一”和在地方实行的“党政分开”嫁接在一起，实现中央的相对集权和地方的放开分权之间的有机结合，试图把“党政合一”和“党政分开”两种模式生硬地捏合在一块。
实际上“党政分工”论的前提就是党政无法分开，党政是一家，不过在内部做些分工，其实质还是“党政合一”。至于“高层党政合一，其他层次党政分开”，则表现为一半的“党政合一”和一半的“党政分开”，不是“党政合一”就是“党政分开”，始终也没有超出“党政合一”和“党政分开”的范畴。所以，上述第三种、第四种观点，其实并没有跳出“党政合一”和“党政分开”这两种模式的窠臼，也就不能构成独立的模式。
二、构建党政关系的一个新说
众所周知，中国在改革开放之前，国家的政权结构以及党政之间的关系和苏联大体相同，即“党政合一”模式。由于苏联实行的“党政合一”模式弊端太多，社会主义国家在吃尽苦头之后，应在总体上放弃这一党政关系模式，绝不能对它回头观望，怀有依依不舍的留恋之情。西方国家的“党政分开”模式在西方国家政治体制内能够进行良性运转，其中确有很多值得借鉴之处。但是应该看到，中国是社会主义国家，不可能照搬照套西方的“党政分开”模式。这就要求我们提出关于党政关系新说，即必须采取在现有“党政合一”和“党政分开”之外的一种新的党政关系模式，也就是“党政分合”新模式。
所谓“党政分合”新说，就是认为党政之间的关系是既分又合、有分有合的关系。实行“党政分合”新模式，要求我们对原有的党政关系进行一番分开和整合的重构，该分的坚决要分，该合的坚决要合。按照“党政分合”的新模式进行党政关系的重构，主要分为以下两个步骤。
首先，要进行“党政分合”中的“分”。“分”，就是要从根本上解决原有“党政合一”带有的党凌驾于政府之上、党高政低、党实政虚的弊端。1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出，要“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定”(《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第339页)。同年12月，在《贯彻调整方针，保证安定团结》中，邓小平说：“从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作，做人的工作，做群众工作。”(《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第365页)这些论述表明，邓小平认为党的领导职能只有最为基本的两项：一是提出国家发展的路线、方针、政策，确立政治方向和目标；二是决定国家机关的重要人选。党的主要任务是做党员和群众的思想政治工作。1986年，邓小平指出，政治体制改革的内容，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”(《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177页)。这说明，党政分开的基本要求就是科学地认清党政职能的性质和职权范围，解决党政不分、以党代政、机构重叠、职责混淆等问题，党委不再对政府进行干预，集中精力管好大事，从而建立新型的党政关系。简而言之，“党政分合”的“分”，就是必须把政府的行政权从原来的“党政合一”那里分出来，确保政府职能的独立，让政府能够独立地开展行政工作。党和政府的关系应该这样分，党同司法系统的法院、检察院以及其他社会团体组织的关系也应该这样分。正如2007年党的十七大报告指出的，“建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”，“树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作”。
其次，要进行“党政分合”中的“合”。“合”，就是要坚持和保持党政关系中那些必须联系的部分，并要坚决地把这些部分整合起来。这里需要说明的是，为什么要提出党政关系的“合”呢？邓小平不是明明白白地主张“党政分开”吗？的确，对于社会主义国家的党政关系也要实行“党政分开”，这是邓小平在改革开放之初就率先提出来的，而且是在其后的20世纪八九十年代都始终不渝地坚持的。但是，邓小平提出来的“党政分开”思想，既不是西方国家的“党政分开”模式，更不是要把党和政府绝对地分开来。过去人们对邓小平的“党政分开”思想的解读，恰恰是错误的解读。这样的误读，不是把邓小平的“党政分开”思想理解为西方国家的“党政分开”模式，就是理解为党政之间的关系要绝对分开。其实，邓小平讲的“党政分开”思想绝不是西方国家的“党政分开”模式，因为邓小平始终坚定不移地主张要坚持共产党的领导、加强党的领导和改善党的领导，在所有的国家政权和社会团体组织中，必须保证加强和发展党的组织，而不是削弱党的组织。邓小平从来都是在坚持和加强党的领导的前提下，谈论“党政分开”问题的。此外，邓小平的“党政分开”思想也不是主张党政之间的关系要绝对分开，而只是强调要把行政权、审判权、检察权、自治权等从过去的“党政合一”中分出来。而对于党来说，既要始终掌握关于国家发展的路线、方针、政策以及确立政治方向和目标的权力，即重大政策的决策权，也要掌握决定国家机关的重要人选和出任重要职务的权力，即重大人事的推荐权。由此可知，邓小平的“党政分开”思想，不是单方面的、片面的思想，它实际上包含了党政关系既可“分”又可“合”的全面的认识观点。
从邓小平关于党政关系可“合”的认识观点出发，重构“党政分合”中“合”的部分，就是要在重大政策的决策权、重大人事的推荐权以及思想政治工作和监督权这些范围内，把党和政的关系更好地整合起来。这有两个基本要求，一是党要高度重视人民代表大会的工作，通过在人民代表大会的有效工作，掌握国家的立法决策权和重大人事任命的推荐权；二是党要高度重视思想政治工作和检察监督工作，党在政府、司法、学校、医院、企业、公司以及社会团体组织中的各级组织，要做好思想政治工作和检察监督工作，掌握监督权和解释说服权。
总之，“党政分合”主张坚持党的领导，即对国家事务的总体领导。在总体领导之下，“分”，就是把行政权、审判权、检察权、自治权等分出来，保持其独立性；“合”，就是在重大国家政策的决策权、重大人事的推荐权以及思想政治工作和监督权这些职权范围内，把党和政的关系更好地整合起来，使之相得益彰，更加顺畅。这样的模式，既与党包揽所有国家机构、国家事务的“党政合一”模式相区别开来，也与党对国家机构、国家事务置之不顾的“党政分开”模式相区别开来。因此，它是一个新说和一种新模式。