地方人大代表结构优化与素质提高之我见，本文主要内容关键词为：我见论文,人大代表论文,结构优化论文,素质论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D624 文献标识码：B 文章编号：1004-1605(2003)05-0047-04
地方人大代表(以下简称代表)是地方国家权力机关的组成人员，是地方人民代表大会 的主体。人民代表大会的各项职权都要通过代表来参与行使，因此，代表结构的优劣与 代表素质的高低，不仅关系到代表作用的发挥，而且关系到人民代表大会会议的决策水 平和工作效率，直接影响到地方国家权力权关的权威。本文试就代表结构和素质的现状 、问题的成因及其应对之策谈一些看法。
一、代表结构和素质的现状
近年来，随着我国人民代表大会制度的逐步完善，随着社会主义民主法制建设的不断 推进和《代表法》的贯彻实施，地方人大代表的结构和素质正不断趋向优化和提高。各 级代表在集体决定本行政区域内的重大事项、监督本级“一府两院”工作、促进三个文 明建设等方面，发挥了重要的作用。但是，毋庸讳言，当前代表的结构和素质的实际状 况，以代表的崇高政治身份和政治职务、形势发展的要求和人民的期望来衡量，仍然存 在较大的差距。我认为，当前主要有以下四个问题亟待解决。
第一，就把握代表结构比例规定的代表素质要求而论，需要解决重结构、轻素质的问 题。地方人大在每次换届选举时，都要对代表结构类型比例作出相应的“量化”规定， 对代表素质提出相应的“定性”要求。但在选举的实际操作中，代表结构类型比例的规 定与代表素质的要求往往难以同时兼顾。在这种情况下，一些地方往往只重视代表结构 类型比例的“量化”规定，而忽视代表素质的“定性”要求。有的采取“拼凑法”，不 惜降低代表素质，片面追求结构类型比例；有的运用“掉包法”，将本应属于农村、工 厂、机关事业单位的干部代表类型，分别换掉为农民、工人、知识分子代表类型。虽然 运用上述方法可以达到代表结构类型的“量化”比例，但结果不仅导致了代表个体素质 的降低，影响了代表的整体素质，失去了代表队伍应有的广泛性、代表性。
第二，就代表结构类型比例的现实情况而论，需要解决工人、农民代表比例日益减少 ，“官员”代表比例日趋增多的“官员化”问题。目前不少地方各类“官员”在代表中 所占的比例，一般均在40%至50%左右，少数地方高达60%以上。代表结构“官员化”的 趋向，不仅是一个结构类型的比例问题，而且涉及人民代表大会制度的性质，它不利于 人民代表大会应有作用的发挥，影响人民行使当家作主的权利。
第三，就代表的个体素质而论，需要解决少数代表素质“先天不足”的问题。所谓少 数代表素质“先天不足”，是指在换届选举时被提名推荐的代表候选人，本身仅能代表 一定的结构类型，不具有代表必备的素质条件。有的代表文化素质差，文件看不懂，报 告听不进，审议说不出，别人举手我举手，别人鼓掌我拍手，群众称之谓“开开会，举 举手，拿上材料往家走”的“会议代表”；有的因年老体弱多病，不能正常参加人代会 议或代表活动，成为常不到会、常不参加活动、常不参政议政的“三常代表”；有的是 专业性很强的行家里手或名人，但缺乏议政能力，难以履行代表职务，他们把当代表视 为一种荣誉称号或政治待遇，成为“荣誉代表”；极个别者，则徒有其表，内在的政治 素质、道德和思想作风素质不佳，虽然凭假像当上了代表，终因“东窗事发”，不得不 罢免其代表职务，反倒给代表的形象抹了黑。
第四，就履行代表职务的情况而论，需要解决少数代表不积极履行职责的问题。代表 中领导干部、厂长经理、科研工作者、私营企业主等，平时工作都很忙。这就造成其中 一些人往往将履行代表职务视为一种额外负担，常常借口本职工作忙，推三托四，很少 以普通代表身份参加活动。即使参加了，也是敷衍了事，象征性地应付一下就走了，群 众称他们为“特殊代表”；有的会前不调查，会中不审议，会后不贯彻，有代表之名， 无代表之实，群众称之谓“挂名代表”。
二、问题的成因
地方人大代表结构和素质出现上述问题，原因是多方面的，据我分析，“四个缺乏” 是问题的主要成因。
一是缺乏应有的代表意识。代表意识是指人们对代表的性质、地位、作用及其职责具 有的观念和见解。随着社会主义民主法制建设的逐步加强和人民代表大会制度的不断完 善，人们对代表的性质、地位和作用的认识，无疑有了较大的提高。但也必须看到，在 人们的思想中，仍有许多认识问题尚未解决，特别是正确的人大代表意识还没有牢固树 立。从代表自身来看，有的同志将当代表仅仅视为一种荣誉，没有认识到代表具有的崇 高法律地位和重大政治责任。还有的同志认为，“代表有职无权，说话没有用，起不了 什么作用”，因而对参加代表活动，只是“开会报个到，视察挂个号”。从选民来看， 有一些人认为，现在进行的选举是搞“形式主义”、“做做样子，走过场”，参选态度 冷漠。还有的选民认为，代表只能“听听报告、举举手，不能为群众办事”，因此对选 谁当代表持“与己无关”的态度。
二是缺乏完善的法律规范。现行宪法和法律对代表的结构、必备条件和对代表的监督 、罢免等，有的规定过于原则，有的尚无明确的规定。例如，怎样界定代表的结构和素 质?代表履行代表职务的内涵是什么?又如，现行法律仅规定了选民和原选举单位有权罢 免自己选出的代表，但对罢免的标准没有明确规定，也没有规定代表称职与不称职的标 准，以及对不称职代表能否实施撤销或罢免。这些方面的法律规范还不够完善。
三是缺乏公平竞争的竞选机制。我国的选举制度和长期的选举实践表明，选举人和被 选举人参选积极性不高的一个重要原因，就是未能引入竞选机制。对竞选问题不敢正视 、讳莫如深。对在差额选举中出现的一些有利于发展社会主义民主而又不致造成混乱的 做法，因怕被说成是“竞选”而不敢支持，使一些人想当代表无门，一些人当代表无能 。当前，在代表候选人的提名、协商、介绍过程中存在三个薄弱环节：其一，代表候选 人不需报名参选。政党、团体或十人联名提出候选人名单时，不征求当事人意见。其二 ，代表候选人不许报名参选。如若公民毛遂自荐参选，则会招来非议而不被推荐。其三 ，代表候选人不能竞选。候选人只能被动地依赖选举组织介绍自身的情况，不让候选人 有联系选民、争取选民支持的机会，甚至把候选人主动与选民联系指责为搞非法活动。 在这种情况下当选的代表，往往难以形成“人民选我当代表”的思想，而是认为代表是 由“组织安排的”。这不但影响了代表素质的提高，而且还影响了我国选举制度民主本 质的充分体现。
四是缺乏健全的监督手段。现行法律虽然对代表的监督问题作了原则规定，然而由于 选民和原选举单位对代表履行职务的情况不明，实际上很难进行监督。加之对代表进行 监督缺少明确可行、具有约束力的具体规定。因此，一些不积极履行代表职责、明显不 称职的代表，只要不触犯法律，都能维持到任期届满，形成事实上的“代表终期制”。 依照法律规定，监督代表的主体是选民或原选举单位，各级人大常委会受代表监督而无 权反过来监督代表。这在客观上造成了有权监督的主体因不了解和掌握代表的情况不好 监督，而了解和掌握代表情况者又无权监督的被动局面。
三、几点应对之策
优化代表结构，提高代表素质，其目的是为了使代表能够更好地发挥代表人民利益和 意志、参与行使国家权力的作用，充分体现国家的人民主权原则。那么，如何才能使代 表结构得到优化，代表素质得到提高呢?我认为，从长远看，它有赖于进一步深化政治 体制改革，完善人民代表大会制度，健全社会主义民主法制。从近期看，地方人大常委 会可以通过自身努力，先行探索优化代表结构、提高代表素质的新思路、新办法，有的 可制定地方性法规或实施办法加以明确。在地方性法规试行的基础上，推进国家法律的 完善。当前，应围绕以下五个方面进行大胆的探索和实践。
第一，强化代表意识，提高全体公民“参选”的自觉性。强化代表意识，关键在于人 们思想观念的更新。要通过广泛深入地宣传《选举法》、《代表法》和人民代表大会制 度，提高人们的思想认识，澄清各种模糊观念，树立正确的民主观念、法制观念、主体 观念和公仆观念，从而增强代表意识。一是要树立民主观念。社会主义民主，表现为人 民行使当家作主的权利，享有管理国家的最高权利和宪法规定的各项自由、平等、民主 的权利。只有使人民群众真正认识到这一点，才会使他们克服“与己无关”的思想，认 真地行使自己的民主权利。二是要树立法制观念。严格执法和守法，是社会主义法制的 基本要求。人们的法制观念增强了，就能维护法律的尊严，自觉地行使宪法和法律赋予 的权利，履行宪法和法律规定的义务。三是要树立主体观念。人大代表既是人大组织上 的主体，又是人大权力上的主体。人大职能发挥的怎样，关键在于代表的主体作用发挥 如何。作为人大代表，一定要有强烈的责任感、使命感，要以主体身份出现在行使国家 权力的政治舞台上。四是要树立公仆观念。作为人大代表，不论从事什么职业，来自哪 个党派，都是人民的公仆。这是由“一切权力属于人民”的人民主权性质决定的。代表 只有树立公仆观念，才能摆正与人民群众的关系，把维护人民的根本利益作为工作的根 本出发点，密切与人民群众的血肉联系，深入了解民情，充分反映民意，忠实地代表和 维护广大人民群众的根本利益，也才能真正做到“人民选我当代表，我当代表为人民” 。
第二，科学界定代表的界别和条件，杜绝选举过程中把握尺度的随意性。在界定代表 界别方面，应力求使代表结构达到“四个优化”：一是职业结构合理化。包括尽量限制 和减少“官员”代表比例，增加工农业生产战线的代表比例，适当吸收新的社会阶层中 的忠于祖国和社会主义的优秀分子为代表，以保证各方面都有一定数量的代表进入国家 权力机关，代表广大人民群众行使当家作主权利，充分体现我国的政体。二是知识结构 多面化，尽量增加知识分子代表的比例。代表不仅要具有一定的科学知识，还要有懂得 法律、经济、文化、教育、科技等方面的专门人才，以提高代表的整体知识水平和议政 能力。三是党派结构多元化。增加民主党派、归国华侨、少数民族、无党派爱国人士在 代表中的构成比例，以体现我党“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的基本 方针，符合各界人民群众的愿望。四是年龄结构梯形化。代表中既要保证有一定数量经 验丰富的老同志，又要吸收一批锐意改革、开拓创新的年富力强的中青年，同时还要保 留三分之一以上的素质较高、参政议政能力较强的上届代表。这样，既可使代表队伍充 满生机活力，又可保持人大工作的连续性和稳定性。
在界定代表条件方面，力求使代表素质达到“四个提高”：一是政治素质要提高。政 治素质是和一定历史时期的政治任务、政治要求相适应的，不同的历史时期有不同的要 求。在新的历史时期，最根本的要求是要拥护并坚决贯彻党的路线、方针、政策，具有 饱满的政治热情和全心全意为人民服务的精神。二是能力素质要提高。代表的工作能力 ，主要是参政议政能力。它应包括三个方面：(1)认识问题的能力。即善于从局部看全 局，从现象看本质，从微观看宏观，有想大事、议大事的能力。(2)行使代表职权的行 为能力。即具有审议工作报告、议案和参加调查、视察等活动的观察能力、判断能力和 分析能力；具有健康的体质，能身体力行地从事代表工作。(3)社会活动能力。即能积 极参加社会活动，做人民群众的知心朋友，了解他们的情绪和呼声，反映他们的意见和 要求。三是文化素质要提高。应按照地方国家权力机关的职能，分别规定本级代表应当 具备的相应的文化程度，以提高代表的整体文化素质。四是道德和思想作风素质要提高 。代表应当具有高尚的道德情操和优良的思想作风，这也是保证行使代表职权所必需的 。人民代表，应敢于实事求是，敢于仗义执言，与各种不良倾向和腐败现象斗争；应能 密切联系人民群众，做人民群众的忠实代言人。
此外，在换届选举工作中，还要正确处理好代表结构与代表素质的关系。代表结构的 优化，不能仅仅体现为在各界别中产生一定数量的代表，而应主要看每一位代表是否具 有代表自己的界别参与管理国家事务的基本素质。因此，在具体操作上，必须以保证代 表素质为前提，不能为了满足代表结构比例的要求，而降低代表素质。
第三，加大代表的“充电”力度，注入代表参政议政的内在活力。要通过多种方式， 从“后天”来增强和提高代表的素质。对此，地方各级人大及其常委会负有义不容辞的 责任。
首先，必须加强代表的学习培训。换届选举之后，地方各级人大及其常委会应及时举 办学习培训班，对当选的本级代表分期分批地进行较为系统的学习培训。帮助他们学习 邓小平理论与“三个代表”重要思想中关于社会主义民主法制的理论，学习《宪法》和 《代表法》、《地方组织法》等法律、法规；用典型引路，请上届代表中的优秀典型介 绍当好代表的体会，介绍参政议政的经验。增强代表意识，提高政治思想和参政议政水 平。
其次，必须开展经常性的、形式多样的活动。代表在人大闭会期间参加的各项活动， 实质上就是参政活动。代表只有参政才有可能议政。因此，地方各级人大及其常委会， 要经常组织代表参加调研、视察、执法检查、评议等活动。在开展上述活动中，应改变 仅有常委会组成人员参加，很少有代表参加的本末倒置的现象。
再次，必须拓宽代表知情知政的渠道。代表参政议政水平的高低，在很大程度上取决 于对客观情况的了解和熟悉程度。因此，地方各级人大及其常委会应采取定期为代表订 阅人大工作方面的季刊、杂志，不定期地为代表发送人大业务学习资料，邀请代表列席 常委会会议或工作委员会会议，召开政情通报会等方式，为代表拓宽知情知政渠道，使 代表了解和熟悉国家机关的工作情况，以便在人大会议上和在代表的各项活动中，积极 议政，共商国是。
另外，还必须为代表参政议政提供必要的物质保障。地方各级人大及其常委会，虽然 每年都要安排一定数额的代表活动经费，用以组织代表开展活动，但因数额偏少，远远 不能满足代表活动的需要，已经影响到代表活动的深入开展，妨碍了代表作用的充分发 挥，这种状况必须改变。
第四，把竞选机制引入选举之中，激发民主选举的积极性。竞选并不是资本主义的专 利，作为一种民主选举形式，在社会主义条件下仍有借鉴、改造和运用的必要。正如市 场经济是将竞争机制引入经济领域一样，竞选也就是将竞争机制引入政治领域的一种具 体形式。早在延安时期，《陕甘宁边区各级参议会选举条例》第二十条便规定：选举单 位“可提出候选人名单及竞选政纲，进行竞选运动，在不妨害选举程序下不得加以干涉 阻止”。这一规定对当时边区的民主选举产生了积极的影响。实践证明，竞选既可激发 选民的政治热情，增添选举活力，又可为候选人创造公平竞争、施展才能的机会。我国 目前实行差额选举，就其实质来说，就是一种竞争择优举措，目的是为候选人创造一种 相对平等的竞争机会，以保证真正的优秀分子能被选到各级人大中来。
把竞选机制引入选举之中，涉及到我国选举制度的改革，这有待于《选举法》的修改 、补充。我认为，目前地方人大常委会可在选举代表的三个环节上进行有益的探索：一 是鼓励选民“毛遂自荐”，只要符合10人以上联名推荐的规定，即可列入初步候选人名 单。二是恢复预选制度。如果所提代表候选人的人数超过《选举法》规定的最高差额数 ，可由选民适当进行酝酿、讨论、协商，以投票方式进行预选，根据在预选中得票多少 的顺序确定正式候选人名单。这样可以避免有些地方以反复协商为名，搞等额选举或搞 陪衬差额选举的弊端。三是增强候选人的透明度。在近几次换届选举中，许多地方采用 安排候选人与选民直接见面、印发候选人简历等方式介绍候选人，取得了一定效果。存 在的问题是，对候选人经历性介绍多、政绩性介绍少；10人以上联名推荐候选人的介绍 程序滞后，介绍情况粗略等。在这方面，除了进一步增加透明度，对候选人作全面、公 正、客观的介绍外，还应让候选人作自我介绍，进行就职演说，谈当代表的目的和打算 ，回答选民提出的问题，真正让选民“知人、知名、知情”，按自己的意愿投下“称心 票”。
第五，建立完善的对代表的监督制度，增强代表履行职责的外部约束力。对代表实行 有效监督的基本形式，应该是选民或原选举单位定期或不定期地听取代表的情况汇报， 了解他们在国家权力机关工作的情况，了解他们的言行是否符合人民的利益和意志，是 否按照人民群众的要求行使职权，有无滥用权力和渎职、失职行为。现在的问题是，人 们对选举代表是很慎重的，而代表产生以后是如何执行代表职务、参政议政的，一般都 不再过问了，形成了有委托而无检查督促的局面。由于缺乏有效的监督，使代表失去了 约束力，只有荣誉感，没有责任感和危机感。这一点是必须尽快改变的。
加强对代表监督，必须完善监督代表的法律规定，在立法中增加监督代表的相关内容 ，详细规定监督代表的形式、手段和程序等，切实解决谁监督、怎样监督的问题。目前 ，地方人大常委会可以从建立相关的监督制度着手，进行探索和实践。一是建立代表履 行职责情况登记、通报制度。地方各级人大及其常委会应建立本级人大代表的活动档案 ，由各代表小组或常委会人事代表工委对每一代表参加会议、调查、视察、评议，提出 议案和建议、意见等情况，进行统一登记，定期通报，并将其作为代表履行职责情况的 档案材料和换届时提名代表候选人的参考依据。二是建立代表述职和评议制度。代表在 任期内每年应向选民或原选举单位口头或者书面报告自己执行代表职务的情况，回答提 出的询问，接受选民或原选举单位对自己工作的评议。三是建立代表评比制度。地方各 级人大常委会应制定本级代表的评比办法，明确相应的表彰和制约规定。各代表小组按 照评比办法之规定具体负责评比。对评比出的优秀代表或不称职代表报经本级人大及其 常委会予以表彰或给予一定的惩戒。四是建立代表资格自选终止制度。除严格执行《代 表法》规定的“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”代表资格终止外，还可 对联系选民或原选举单位等方面作出具有约束力的规定。对于在闭会期间经常不参加代 表活动，不联系选民，基本不能履行职责的代表，由选民或原选举单位提出批评，如无 改进，可劝其辞去代表职务。