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摘要：工业用地更新投入大、周期长，整个过程中，权属是基础，产业是导向，制度是保障。本文通过梳理我国政策法规演变历程，结合新时期工业用地更新存在的问题和经济社会发展趋势，提出现有政策法规存在的问题及优化途径。
关键词：工业用地更新；政策法规
1、研究背景
我国工业用地更新至今已经历了近二十年的实践和探索，与商业、住宅领域系统成熟的政策、法规体系及完善的市场化程度不同，工业用地无论是土地市场化程度还是政策法规的完善度方面都稍显滞后，制度框架直到近些年才基本形成。随着我国市场化、法制化进程的加深以及工业用地更新进程的推进，不管从顶层设计的共性、地方政策的个性还是适应未来发展的弹性，现有制度都有很多值得细化和完善的地方。
2、政策法规演变
（1）第一阶段（1986—2008）
50-80年代计划经济时期，国有土地完全依靠行政手段通过无偿划拨的方式进行分配。1986年《中华人民共和国土地管理法》的颁布标志着国有土地有偿使用制度的建立。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定国有土地使用权可以“出让、转让、出租、抵押”，这一时期的土地制度特征，是变无偿、无限期、无流动的行政划拨用地为有偿、有限期、有流动性的出让用地。当时工业用地更新方式大致有两种方式：一种是通过“正式更新”的方式，由政府对原划拨工业用地收储后再行转让，或通过地方政府和企业的协议出让方式，由企业补交土地出让金后转为经营性用地进行开发；另一种是企业“自主更新”方式，以企业为主体，通过对厂区进行出租、转让、改造、重建等方式形成居住、商业等功能。但这两种方式存在不少漏洞，一是城乡土地二元制，集体土地无法像国有土地一样自由流转；二是城镇国有工业用地可以不通过公开途径就调整用地性质，生产性用地（工业仓储用地）和经营性用地（住宅和商业用地）之间的差价造成了巨大的寻租空到90年代末，为填补政策漏洞，各级政府逐步加强对国有工业土地“正式更新”的管控力度。首先，通过建立实体交易市场和“招标、拍卖、挂牌”流程来规范出让行为，禁止通过协议出让方式进行土地交易和变性。随后，对工业用地的用途进行严格管制，工业用地未经许可不得改变用途，不得进行房地产开发，禁止对厂房进行分割出租、出售等行为。另一方面，完善针对“非正式更新”的政策法规。比如，上海2006年开始鼓励市场按照“三个不变”（产权关系不变、建筑结构不变、土地性质不变）的方式对工业用地进行“非正式转型”。随后，国务院在2008年发文肯定了上海的“三个不变模式”，鼓励各地按此对工业用地进行非正式更新。
（2）第二阶段（2008至今）
相比第一阶段，这个阶段的更新以自上而下推动产业升级和土地更新为主。2007年开始，国家出于保护耕地和严控大城市规模的意图，对城市建设用地规模和边界提出严格控制，要求各地加快政策研究以提高土地使用效率。2014年，国土资源部提出建设用地“盘活存量、严控增量”的政策思路，建议各地方可以采用先出租后出让、缩短出让年期等方式出让土地；鼓励土地使用者通过改建、加建等方式提高容积率和建筑密度，并且不另行增加土地出让成本。2016年，国务院进一步发布指导意见，提出工业用地使用权在出让年限内，可以在不同主体之间互相转让，以加快冗余低效工业用地的使用效率的建议。
结合中央精神，全国各地纷纷进行工业用地更新的实践。如深圳早在2006年就率先提出集约节约利用工业用地的思想，当年就提出通过地价手段鼓励新建工业用地高强度开发利用和旧工业用地追加投资、转型改造、提高容积率等措施。2007年《深圳市关于工业区升级改造的若干意见》中进一步提出，对建筑容积率偏低、土地利用率低的工业区进行更新改造。工业区升级改造中涉及局部重建或整体重建的，与国土房产部门重新签订《土地使用权出让合同》后，原有合法建筑面积不再计收地价。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆2009年发布的《城市更新办法》中，规定了对工业用地进行更新的土地出让金征收、补缴和补偿办法。2013年《深圳市工业楼宇转让管理办法（试行）》中规定：在城市更新类项目中，工业楼宇可以进行分割出让。2013年，《关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》中对村集体尚未完成征地补偿手续的工业用地提出了具体的上市流转方案。
2013年以后，在中央政策指导和深圳等地的借鉴下，各地积极响应“集约节约用地，积极挖掘存量用地潜力”的要求，结合自身情况出台了各类地方政策和地方法规，标志着该项工作由局部试点向全国进行推广。
3、当前工业用地更新中存在的问题及挑战
（1）存量大，分布散，产出低
改革开放后，各类工业园区成为追求经济增长的主要载体，经过30年发展，各类工业园区遍地开花，在拉动国民经济的同时也造成了量大、面广、分散、低效的问题，对更新提出了很大的挑战。
（2）土地二元制导致集体用地改造难度大
城区范围内存量集体工业用地的更新，由于缺乏契约和法律依据，存在管理难、征用难、更新难、整合难的问题。如何在保证土地发展权的前提下，使得集体工业用地的发展纳入城市土地和规划管理的轨道，是未来工业用地更新存在的一大挑战。
（3）行政手段介入多，市场配置手段失灵。
自上而下的行政指令性更新与自发更新缺乏动力，造成部分地方政府介入工业用地更新，造成土地交易市场和交易机制发育不完善，妨碍了市场发挥资源配置手段的作用。
（4）利益平衡机制不完善。
工业用地更新对于改造补偿标准、土地出让金等政策高度敏感。对于短期利益的过度关注，政策过于频繁的调整，一方面造成改造主体缺乏积极性，总是被动等待政策红利的进一步释放；二是由于看不到长远效益，形成很多短线操作，造成土地二次利用效果不好。
4、完善和优化相关政策法规的建议
随着我国社会主义市场经济和法制社会、公民社会建设的持续深入，城市更新也将进入全新的发展阶段，对政策法规建设也提出了新的要求。结合当前我国工业用地更新存在问题的分析，综合趋势分析及相关研究结论，对制度法规建设归纳以下几点建议：
（1）强化市场力量在更新中的作用
逐步完善工业用地交易制度，减少对土地交易的管制和限制，实现工业用地的自由交易、分割、流转等行为，鼓励标准厂房开发和老旧厂房改造出租行为，使工业地产成为用地更新的重要力量；二是减少对工业地价的价格管制，通过成熟完善的土地市场自发调节价格，实现存量工业用地的高效利用。
（2）加大税收、财政制度的扶持力度
通过不动产税等多税源体系降低地方政府对土地财政的依赖，也倒逼地方政府善用税款，营造更好的空间环境和产业环境，以实现稳定及可持续的财政收入。另外，要加强财政税收对产业和业态的引导激励，财政税收应更多倾向于对新兴产业、高端产业的扶持力度，通过产业更新带动土地更新。
（3）规划编制管理方法的创新
对于工业用地更新这类具有较大不确定和动态变化的项目，无论规划编制还是规划管理都应结合市场化逐步实现刚性和弹性的结合。逐步摆脱规划性质指导土地价格的静态模式，通过互联网、信息化等新兴手段实现对土地和建筑实际使用功能的掌控，实现土地实际使用功能与土地租金和税收挂钩的动态管理模式。
（4）破解集体用地难题
集体工业用地更新的核心焦点是保证集体发展权和土地更新收益的合理分配，把握这两个核心，通过在土地性质、土地容量、空间布局、股权结构、产业植入等多方面手段，实现地方政府和土地权益人的利益一致，推动现有存量集体用地的更新。因此，在制度建设方面仍应坚持在法律框架内的“一地一策”策略。
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论文作者:陈作挺,丁宁宁
论文发表刊物:《防护工程》2019年第1期
论文发表时间:2019/5/23
标签：工业用地论文; 土地论文; 政策论文; 方式论文; 政策法规论文; 制度论文; 存量论文; 《防护工程》2019年第1期论文;