关于“十二五”的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,二五论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年是启动“十二五”（2011年到2015年）规划编制的一年。目前的形势给科学编制“十二五”规划带来一些新的挑战，许多重大问题特别是世界经济变动的趋势，还难以作出准确判断。但有一点是已经取得共识的。这就是，在“十二五”期间，不管世界经济如何调整和变化，我国应该对自身失衡的、不可持续的、代价过大的经济结构进行调整。因此，“十二五”期间，经济结构调整应该仍然是经济发展的主题或主线，并在几个关键问题上打几场大的战役，切实取得明显成效。
一、“十二五”规划要明确如何做和做到什么程度
规划的基本要素是明确做什么、如何做、做到什么程度以及在何处做等。过去我们的规划，研究的重点是做些什么，也就是任务是什么，任务有哪些，相对而言，对如何做和做到什么程度重视不够。“十二五”规划，相对于做什么，可能研究清楚如何做、做到什么程度更为重要。因为要做什么的问题，可能“十一五”规划已经差不多都明确了，如扩大内需特别是消费需求、调整优化产业结构、推进经济增长方式转变、促进人口城市化、推进形成主体功能区、加强自主创新、深化改革开放、更加注重社会公平，优先发展教育以及促进基本公共服务均等化，等等。但从前几年“十一五”规划的实施情况看，这些任务中，有些完成得并不十分理想，有的进展不大。“十一五”规划确定的各项目标和任务中，节能减排完成最好，原因之一是在规划中有了硬的约束和措施，就是把节能减排作为约束性指标并规定要在地区之间进行了分解落实。所以，仅仅讨论“十二五”做什么还不够，还要说清楚如何做、做到什么程度、甚至有些问题要明确在什么空间即区域做。在“十二五”规划中，应该像制订医疗卫生体制改革方案那样，在几个重大任务、关键问题方面制订具有实施性的方案，也就是增强规划的方案性，甚至要花多少钱都要明确。而不是像以前那样，仅仅做出一篇好文章。
二、“十二五”期间要降低增长预期
国际金融危机后，我国经济发展的内外环境发生了重大变化，难以再支撑10％以上的增长。主要理由是：
一是外需增长速度将放慢。全球经济将进入较长时期的结构调整时期，过去以全球国际收支失衡支撑的经济增长模式难以为继。美国储蓄率提高1个百分点，就会减少1000美元的进口。我国对美国的出口为2500亿美元左右（不包括从香港转口的），占我国出口的20％（2007年是19％，2008年是17％），美国消费、储蓄的这种变化，势必影响我国外需的空间，如果扣掉外需过快增长的因素，我国内需及外需正常增长能够支撑的增长速度也就是7％～8％。
二是消费需求的扩大需要一个过程。过去面向外需的消费品的产能有些要转向内需，但国内消费市场的扩大不可能一蹴而就。我国投资主导型特别是重化工业的过度增长使国民收入初次分配越来越偏向于政府和资本，居民收入在国民收入分配中的比重不断降低，这是难以扩大内需的重要原因之一。“十二五”期间，我们固然需要对这种分配格局进行调整，但由于涉及重大的利益调整和财政体制改革，五年的时间，不大可能有明显的改善。由此决定了消费扩大的程度及其增长的速度。
三是投资主导带动增长的模式难以为继。2003～2007年的高增长周期中，我国经济增长的模式是投资主导的，并与工业主导、出口主导、能源和矿产品投入主导等共同推动了高速增长。这种增长格局的循环路径是：首先，在国民收入分配中，政府和企业的钱越来越多，加上经济全球化、国外主要国家去工业化趋势等使国外产业资本向中国转移，国内外的资金都很宽裕，催生了投资主导型增长；其次，这种投资冲动，在没有更多新技术及其市场容量，以及医疗、教育、交通、电信、金融等服务领域受制于各种准入限制，难以提供可靠的盈利预期和投资机会的情况下，投资必将主要投向那些当前有市场，技术上成熟，也就是你能干、我也能干、大家都能干的传统工业领域，这又催生了工业主导型增长；再次，投资和工业的快速增长，导致产能快速扩张，国内消费的扩大没有产能扩张快，很多产品寻求进入国外市场，促进了出口的激增，贸易顺差扩大，外汇储备增加。外汇储备的增加，又助推了国内的流动性，在消费没有大幅增长的情况下，宽松的货币再一次地以更大的规模用于再投资。还有，投资和工业的快速增长，要求能源和矿产资源的大量投入，国内供给难以满足需求，导致能源和矿产领域的投资激增或进口的激增。如此，周而复始，带动了我国的高速增长。但是，这种增长模式已经不可持续，很难想象“十二五”期间仍靠这种增长模式实现增长。
四是积极的财政政策和宽松的货币政策不宜用于刺激长期增长。上世纪80年代后，美国经济难以容忍贸易赤字快速上升以及由此带来的一系列问题。这种外部环境的变化，客观上要求日本从过度依赖外需的增长转向依赖内需的增长，在内需没有显著增长的情况下，增长速度将下降。此时，日本应降低增长目标，给企业和居民以压力和时间去完成这种转型。但是，日本当局被过去的“增长奇迹”迷住了双眼，不甘心经济增长速度下滑，企求回到往日的辉煌。于是，过度使用财政政策和货币政策，试图保住往日的增长速度。但是，宽松的货币政策对出口部门的投资和生产扩张效果不大，因为出口商看重的不是资金成本的下降，而是国外市场需求以及由此带来的可持续的盈利能力。宽松的货币政策对国内投资也不是很有效，除了房地产投资对资金成本看得很重外，其他产业对资金成本仅仅是作为考虑的诸多因素之一。
由此可见，积极的财政政策和宽松的货币政策，不宜在“十二五”这种中长期使用，不宜用于刺激和支撑长期的增长。尽管今年我们采取了积极的财政政策和适度宽松的货币政策刺激了经济增长，目前为止也达到了目的，今年增长8％已成定局。但我们也应该清醒地认识到，这种靠大量投入货币维系的增长，与大量投入能源矿产资源维系的增长一样，是很不可靠，很难持续的。“十二五”期间的增长，应该是那种不加以政策刺激的、经济自身的自主增长，尽管这样的增长，速度可能低一些。
三、准确把握在经济全球化趋势下中国的产业定位
随着全球气候变化的加剧，二氧化碳减排问题成为近年来世界经济发展和国际关系中的一大热点。随着我国经济的快速发展，能源消费的逐步增加，尽管我国人均二氧化碳排放量尚处于较低水平，但由于人口多，就总量来看，我国已经成为全球二氧化碳排放的大户，我国发展面临的二氧化碳减排压力越来越大。
当然，这种压力，有些来自国际规则本身的不合理。目前的国际规则是，经济全球化，使一些国家成为工业品的生产大国，比如我国；一些国家成为工业品的消费大国，比如美国。另一方面，我们把产品卖给了其他国家，而生产这些产品产生的二氧化碳却记到了我国的账上。我们一方面要努力争取改变这种不合理的国际规则，确立排放二氧化碳产品的生产者与消费者共同负担的原则，另一方面，我们自己也要把握好在经济全球化中的产业定位，将已经变得越来越稀缺的二氧化碳排放，更多地用来满足提高我国人民的生活水平。
我们既要把握我国劳动力多、劳动成本低的“比较优势”，也要把握我国水土资源、能源资源和矿产资源十分短缺以及生态环境承载力低等的“比较劣势”。在全球化的情况下，我们固然可以根据劳动力成本低的比较优势，把全世界的钢铁、有色、水泥、石化、造船、多晶硅都转移过来，成为世界工厂甚至重化工业的工厂。但水和空气是买不来的，环境容量是有限的，对二氧化硫、化学需氧量的承载力是有限的，我国的“比较劣势”是难以改变的。我国消费的电量中，20％是用于直接生产出口产品的。去年产钢5.4亿吨，直接用于出口以及用于机械、船舶等间接出口的钢材占钢材总消费量的25％，我国消耗的电解铝中13％是用于出口的，世界50％的焦炭靠我国供给的。有的学者将直接出口和间接出口的能源消耗进行计算后，得出的结论是，我国事实上是一个能源的净出口国。因此，“十二五”期间，应该继续实行限制高消耗、高能耗、高排放产品大量出口的政策。前一阶段我国经济的重化工业化，与不恰当地过度出口有很大关系。在经济全球化的条件下，并不存在所谓的我国经济进入重化工业化阶段的问题。继续宣扬这种观点，为一些地区的重化工业化找理论依据是十分有害的。
四、培育内需主导型的经济区
改革开放以来，东部沿海地区率先开放和加快发展，通过吸引外资、发展对外贸易等，走出了一条更多地依靠外需实现区域经济发展的模式。我国要有几个长三角、珠三角这种主要利用国外资源和市场的外需导向型的经济区，带动全国的增长，实现区域经济发展，又体现国家竞争力，代表国家参与国际竞争。
但广大的中西部地区很难完全照搬东部沿海地区的发展模式。中西部地区的发展可能而且必须主要立足于国内需求来实现区域经济的发展。作为一个未来的市场规模足够大、内需潜力巨大的大国，我国也要培育形成若干个更多依靠内需实现增长的内需导向的经济区。而且，从保持全国经济增长的稳定性和持续性考虑，也应该形成部分地区对外需的依赖强一些，部分地区对内需的依赖强一些的格局。这样，当外部环境发生短期变化，“东方不亮西方亮”，外部影响程度会减弱，增长的稳定性会有所增强。
五、推进人口城市化，调整城乡结构
这是扩大内需最有潜力和最有效的政策。国外有些学者认为，解决世界经济失衡，促进世界经济稳定发展的关键取决于两个因素，一是美国提高储蓄率，二是我国提高消费率。若真是这样，那么，解决我国农民工定居、人口城市化问题，也就是世界经济重新走上健康稳定发展的关键。
农民工是当代我国社会一个特殊的群体。他们是“中国制造”拥有较强国际竞争力的核心竞争力。农民工问题产生于我国城市化政策的不彻底，产生于只允许农民进城就业、不允许农民进城定居的“半城市化”政策，也与全球化下加工贸易这种特殊的贸易方式有关。每年一度的“春运”、消费不足、收入差距、耕地锐减以及服务业滞后等发展难题无一不与农民工问题密切相关。扩大内需，必须在继续高度重视解决“三农”问题的同时，实行积极的、彻底的城市化政策，通过积极的财政政策和积极的改革措施，积极解决农民工定居问题。
解决农民工定居问题，是扩大消费的关键。我国扩大内需的政策，往往重点放在投资上；刺激消费的政策，1998年亚洲金融危机时是放在了城市居民身上，2008年国际金融危机时放在了农村居民身上。这两次刺激消费的政策，都漏掉了既不是城市居民，也不属于农村居民的农民工——这一很有潜力的消费群体。刺激消费，既可以分别针对现有城市居民和农村居民采取措施，也可以通过改变消费群体的结构，增加消费倾向较高群体数量的办法。由于城市居民消费的商品化水平较高，因而在收入水平相同的情况下，城市居民的消费倾向总是高于农村居民。所以，如果仅仅改变一点政策，允许农民工在城市定居，在全国不同群体收入总量不增加的情况下，全国的消费率也会提高。
六、建设主体功能区，调整空间结构
我国目前实行的西部开发、东北振兴、中部地区崛起、东部率先这种区域经济开发战略，属于经济发展战略，还需要一种既要考虑区域之间经济发展平衡，也要考虑区域之间人口分布平衡，还要考虑经济、人口与农业、生态之间平衡的空间开发战略。这种空间开发战略，就是推进形成主体功能区。
推进形成主体功能区的目的和内涵是，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局，将我国陆地国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，并根据主体功能定位，明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，从而形成若干以提供工业品和服务产品、集聚人口和经济为主体功能的城市化地区，形成若干以提供农产品、保障国家农产品供给安全为主体功能的农业地区，形成若干以提供生态产品、保障全国生态安全为主体功能的生态地区，使我们在经济更发达、社会更和谐、人民更富裕的同时，也能给我们的子孙留下天更蓝、水更清、山更绿的家园，留下更多净土。
推进形成主体功能区的任务是，构建“三大战略格局”。
一是构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。这就是，构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑点，以轴线上其他城市和其他城市化地区为重要组成的城市化格局。
城市化地区今后发展的首要任务是，增强综合经济实力。其中优化开发和重点开发的区域又有所不同。环渤海、长江三角洲、珠江三角洲这三个优化开发的城市化地区，在增强综合经济实力中，应率先优化经济结构，转变发展方式，成为提升国家竞争力的重要区域，带动全国经济社会发展的龙头，重要的创新区域，有全球影响力的经济区，中国规模最大的人口和经济密集区。
海峡西岸、中原、长江中游、成渝等重点开发的城市化地区，在增强综合经济实力中，应着力推动经济持续快速发展，推进新型工业化，加快城市化，发展成为支撑全国经济持续增长的重要增长极，促进区域协调发展的重要支撑点，全国或区域性的重要的人口和经济密集区。有些重点开发的城市化地区，要形成3000万～5000万人规模的大城市群，有些要形成1000万～3000万人规模的城市群。
二是构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。就是构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等的农业主产区为主体，以基本农田为基础农产品供给战略格局。这类农业地区，具备较好的农业生产条件，以提供农产品为主体功能，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城市化开发，保持并提高农产品生产能力。农业地区的首要任务是，增强农业综合生产能力。具体任务是，保护耕地，稳定粮食生产，发展现代农业，推进社会主义新农村建设，成为保障农产品供给安全的重要区域，农民安居乐业的美好家园，社会主义新农村建设的示范区。
三是构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。就是构建以青藏高原生态屏障、黄土高原—云贵高原生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他生态地区为重要支撑，以点状分布的国家自然保护区等为重要组成的生态安全战略格局。国家限制开发的生态地区是指生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城市化开发的生态地区。生态地区的首要任务，就是保护和修复生态环境，增强提供生态产品的能力，同时，适度发展资源环境可承载的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移，成为保障国家生态安全的重要区域，全国重要的生态功能区，人与自然和谐相处的示范区。
要根据不同区域的主体功能定位，完善和深化区域政策。我们既要继续按照东部、中部、西部和东北这四大板块实行不同的区域政策，也需要按照城市化地区、农业地区、生态地区这种主体功能定位实行不同的政策。其中，最为关键的政策是改革财政体制和绩效考核。财政政策，总的原则是，按主体功能区要求和基本公共服务均等化原则，深化财政体制改革，完善公共财政体系。要根据不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效评价和政绩考核。比如，对限制开发的农业地区和生态地区分别实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，对限制开发的农业地区，要强化对农产品保障能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价，不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。