政府在国有企业制度变迁中的地位、作用及其行为规范，本文主要内容关键词为：行为规范论文,企业制度论文,地位论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业改革已成为深化经济体制改革的重点和难点，而且就单个国有企业来讲，在改革大潮中已感到有些无能为力。为此，本文试从政府角度，就政府在国有企业制度变迁中的地位，作用及其行为进行分析，以解决企业的外部环境问题。
一、国有企业制度变迁中政府的职责
国企改革首先从放权让利开始，当时对搞活企业有一定的效果，但一放就乱的问题没有得到解决。如果一乱就收，又会回到原计划体制的老路上去，出现一收一放的重复。于是借用了农村改革的经验，实行承包制。但国有企业社会化程度高，规模大，远比农村农户承包土地复杂，结果是经营者讨价还价，且负盈不负亏的现象大量出现，暴露出企业与国家利益目标不一致。接着是借鉴西方市场经济的经验，建立现代企业制度，提出政企分开。这一改革方案应该是正确的，是国有企业改革的根本出路。问题是如何去实施。在现实中，至少缺乏过渡措施。因此，几乎一夜之间大量翻牌公司出现，政府以政企分开为由而放手不管，导致10万国企各行其事，乱烘烘的一片，不但经营不善的问题未得到抑制，且大量国有资产流失，改革成本急剧膨胀，后果严重。中央及时采取措施，从加强企业党的建设和干部队伍建设入手进行了有效的控制，才有所好转。
通过以上对国有企业改革过程的简单回顾，足以说明国有企业改革政府不能不管，政企分开尚不具备条件。政府在国有企业制度变迁中负有义不容辞的责任，而且应该有所作为。
其一，国家作为国有资产所有者代表，有义务和权利使国有资产得到有效使用和管理。社会主义国家是人民的国家，国家的职能是通过各级人民政府履行的。政府是人民的政府，国家和政府代表人民的利益行使权利和履行义务。这一点与资本主义国家是有区别的。对于全民所有的资产，虽说全民都应该关心，至少绝大多数人民表示了十分关注。但人民却是很难直接干预的，它只能通过政府行为来解决问题。当然，国企制度最根本性的问题是明确国有企业资产的终极所有者，而终极产权的界定，也离不开政府行为。但是，作为人民政府，如若政府官员对人民财产漠不关心，或无能为力，势必失去人民对政府的信任，从而导致政治危机。要保持社会主义国家和人民政权的性质，国家和各级政府就要认真履行其作为国有资产代表的职责。这里要说明的是国家和政府对国有企业改革不能不管，然而管理方式上是可以进行比较选择的。比如政企分开问题，在资本主义国家是显而易见的，因为它们是私有制为基础，在我国的非国有经济中也是如此，但对于国有企业来说就不那么简单，就必须先解决内部治理结构和外部竞争环境问题，不考虑国有企业的历史和社会原因，统统把它们推向市场，要它们不找市长找市场，能行得通吗？当然，从长期来看，从国有企业改革的方向来看是必须把企业推向市场的，不能再成为政府的附属物，但必须把近期的问题解决好，要处理好过渡性的问题。在制度变迁的过渡阶段，政府职能尤为重要。
其二，从制度变迁理论的一般原理来看，国家和政府应是国有企业制度变迁的主体和组织者。按新制度学派韦伯的定义，国家是一种在某个给定地区内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排。国家的基本功能是提供法律和秩序，并保护产权以换取税收。由于在使用强制力时有很大的规模经济，所以国家属于自然垄断的范畴。作为垄断者，国家可以比竞争性组织以低得多的费用提供上述制度服务。显然，国家应成为制度供给的主体。新制度经济学还认为，制度变迁有两种类型：一类为诱致性制度变迁，一类为强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或新制度安排的创造，是由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁是由政府命令和法律引入和实行。从这两种制度变迁的相互关系来看，诱致性的自发制度变迁往往也需要用政府的行动来促进变迁过程。比如我国农村联产承包责任制最后也是通过中央文件予以肯定和在全国推行的。再从这两种制度变迁的制度主体来看，以自发性行动为特征的诱致性制度变迁以“初级行为团体”为主体，而以自觉行动为特征的强制性制度变迁则以国家为主体。由于主体不同，在制度变迁的效用函数上有明显的差异。为此，国家必须从整体和全局出发，指导和规范诱致性制度变迁。这里所说明的是政府在国有企业制度变迁中，具有不可推卸的责任，具有重要的地位和作用。
二、国有企业制度变迁中政府职能不到位
国有企业改革已进行多年，不管采取什么形式，最终目标都是要通过制度变迁刺激经济发展，通过经济发展促进新的更为有效的制度变迁，形成制度变迁的转迹。那么，改革就必须不断深化。现在的问题是为什么深化不下去，这就需要了解和把握问题的症结。
制度是各种组织和利益集团之间联系、合作的规则，其是否有效率首先取决于在制度形成中组织、集团之间是否形成了相互制约和均衡。只有实现了这种制衡状态，才有保证对立法者和执法者进行有效的规则约束，进而确保立法者和执法者的公正。很显然，企业与政府之间是没有制衡的，这种失衡突出地表现在，同强大的政治组织相比，目前中国尚未形成能与之制衡的具有独立经济利益的主导性经济组织，即政治组织与经济组织的界限不清，经济组织政治化或政治组织经济化。也就是政府的职能不到位，政府行为不规范。这正是问题的症结所在。
首先，以往改革过程中引起的诸多利益格局的调整或变动，在很大程度上内部化于政治组织，成为组织内各种既得利益团体的博弈过程。现实生活中乱摊派、设租寻租、设关堵卡、伪劣商品泛滥等许多问题，都与各级党政部门的本位主义和地方保护主义密切相关，甚至形成了特有的“上有政策，下有对策”的政治博弈行为。这实际上是弱化了政府权威。另一方面，政治组织与经济组织的界限不清还造成了大量的腐败行为——组织利益的人格化。在政治体制或政府管理体制未作出较大变革的状况下开展市场取向的经济体制改革，加之缺少外在集团制衡的约束，势必造成制度实施的阻滞或无效。
其次，经济组织的政治化无法产生真正独立的市场主体，也不会形成真正富有竞争性的市场机制。对国有企业改革，不少人在明晰产权和竞争环境等方面进行了有益的探索和思考，而事实上，明晰产权虽有一定的进展，但与真正明晰产权尚有差距。有权的党政干部出于个人政绩或局部利益，可以干预银行信贷、企业产销、人事安排乃至发展规划等。在这种情况下，怎样界定出清晰的产权？又如何形成真正的市场机制？据一项问卷调查表明，绝大部分国有企业对取得独立的产权失去原有的热情，宁愿回到政府与经济完全合一的状态。政府一些部门也抱怨，不是我不愿意放权，而是企业不肯承担自主、自立的责任。同时，因国有企业改革确有难度，风险也大，政府和企业缺乏制度创新的动力，主要当事人或出于责任心，或出于个人政绩目的，或出于应付，也时常抓一抓，抓出点成绩一上报纸便了事，问题照原是问题；等待观望“搭便车”的心态也普遍存在。谁也不愿意去创新制度，而宁愿遵从现有的或别人创新的制度安排，从而使这种“制度均衡”更趋稳定或僵化。以上足以说明政府职能尚不到位，政府行为缺乏规范，这在很大程度上成了改革难以推进的根源。
三、国有企业制度变迁中政府的行为规范
既然如前面分析的国有企业与国家政权（政府）连体产生并成长到难以分解的程度，那么，国有企业改革的研究仍囿于纯粹经济学的教义显然是过于天真。当然，对企业一方进行改革是必要的，毋容置疑的，但仅此是不够的。作为国有企业所有者代表的一方也必须作出相应的变革，才能起到相互推进的作用。所以，从政府自身入手，规范行为，已成为解决国企改革的根本问题。
规范政府行为需要相应进行政治体制改革，而政治体制改革是一项庞大的系统工程，需要从我国的实际出发，进行整体设计和分步实施，以达到政治体制自我完善，与经济体制改革相互适应，相得益彰的目的。由于本人对政治学和社会学的知识掌握甚微，难以提出整体性的方案，仅提出三点思考意见。
第一，规范政府和政治组织的行为，增强其自律能力。在目前改革需要社会稳定和政治稳定，尤其是没有制衡利益集团的情况下（实际上我国很难实现制衡利益集团），这种制度变革的首要任务是规范包括政府在内的政治组织行为，增强自身自律能力。增强自身自律能力最为关键的是“监督机制”，比如，强化监督机构的职能，加强舆论监督等。应该看到自身自律是有限的，仅强调自觉是不够的，否则就不需要“制度”了。为此，首要的是对政治组织与经济组织的关系进行彻底的变革。比如在制度上不允许“三拍”干部（即定项目拍脑袋，上项目拍胸脯，项目流产或建成项目先天不足拍屁股另获升迁的干部）出现。要杜绝政府钱权交易，设租寻租的问题。重点是加强法制和规制建设，使政府官员一是不敢违法、违规，二是没有条件设租寻租。
第二，明确国有资产所有者代表的责任和权力。国有企业毕竟是国家所有，它不可能像私人企业那样，有一个以自然人身份存在的财产所有者，国有资产只能是政府官员作为国有资产的所有代表者。因此，国有资产代表者身上没有经济学所分析的财产约束，也没有明显的利益约束（政府官员拿固定工资），而只有行政约束。按科层制理论，一个科层系统要有效运转，必须使其成员（具体个人）有明确的责任和权力，并根据其履行责任的情况实施严格的奖惩，如晋升、降级和免职等。所以政府管理国有经济的职能和责任要真正落实在具体的官员头上，以严格的行政约束激励他履行职责。
第三，健全和完善制度实施机制。按新制度经济学的观点，制度是通过提供一系列规则界定人们的选择空间，约束人们之间的相互关系，从而减少环境中的不确定性，减少交易费用，保护产权，促进生产性活动。制度由非正式约束、正式约束、实施机制三个基本要素构成，而判断一个国家的制度是否有效，除了看这个国家的正式规则与非正式规则是否完善外，更主要的是看这个国家制度的实施机制是否健全。在现实生活中制度实施机制的主体一般都是国家，在推行全面改革的大潮中，出现大量的执法弹性和违规现象，足以说明我国制度实施机制是薄弱环节，在违约者的成本很小或等于零的情况下，违约量只会增加，无序的市场经济将难以避免。因此，政府在实施政治体制和经济改革的同时，必须把健全和完善制度实施机制纳入自己的职责，加以认真履行。