农民工实现身份转变对策研究——以桂林地区为例，本文主要内容关键词为：为例论文,农民工论文,身份论文,对策研究论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D422.7;C912.82 ［文献标识码］A ［文章编号］1671—1750(2006)01—0061—06
改革开放以来，大批农村劳动力转移进城务工经商，成为中国经济高速发展的主要动力之一。20多年过去了，农民工正成为中国工业化、城市化进程中涌现的一支新型劳动大军，他们为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献”。农民工已经成为城市不可缺少的组成部分。因此，切实保护农民工权益，及时转换农民工身份，完成农民工从农民到城市新移民的转变，从根本上减少农民，富裕农民，促使城乡经济共同发展，已成为加速实现工业化、城镇化、农业产业化以及推进社会主义新农村建设和实现全面小康社会的重要课题和当务之急。
一、农民工实现身份转变的难点及原因分析
桂林市有农村富余劳动力近百万，目前已转移劳动力70多万人，其中常年（半年以上）在外打工经商的近50万人。如果能实现劳动力彻底转移，变农民工成为城镇居民，将会带动更多的农村劳动力转移和极大推动桂林市农业产业化、工业化和城镇化进程。但是，纵观当前农民工流动现状，当前也存在诸多亟需解决的困难和问题。大体而言，有如下几种：
（一）农民工扎根城市的生存成本相对过高
因为户籍、住房、社会保障、子女受教育等问题的困扰，农民工在城市的生存成本相对过高是显而易见的。再加过低的收入使得农民工少有储蓄，支付能力不高。他们往往青壮年时在城市打工，挣钱养家，有病或年老再回到农村，难以在城市扎根创业，成为真正意义上的城里人。
1.入户门槛高。长期实行的城乡二元户籍管理制度无形中增加了农民工的生存成本，农民工虽然常年工作生活都在城市，没有城镇户口却依然算不上真正的市民。尽管目前户籍政策已经开始松动，一些省市开始进行户籍制度改革试点，但是农民工想转变为市民，“门槛”还是太高。农民工要想申请城市户口，一是通过婚姻渠道即与城市人口联姻农转非；二是投资创业和购买一套商品房落户。但两者均需要自身条件优越和具备一定的经济实力，而这恰好是大多数农民工难以办到的。而且，农民进城落户手续烦琐、费用多，种种限制使不少希望落户城市的农民工知难而退。据统计，近两年，桂林市在小城镇购房落户的农民仅200多人；在市区内投资购房落户不到3000人。
2.居住付出高。对于那些舍家离乡的农民工而言，来到城市碰到最现实的问题，就是住所难求。农民工是城市漂浮一族，没有亲友依托，没有城镇职工享受的福利分房。用工单位和雇主一般只有偿提供简易的集体宿舍或免费工棚，有的还不提供住宿。农民工的平均年薪在沿海发达城市是10000多元，在桂林市区不到7000元，在小城镇不到5000元，除掉必须的生活开支，所剩不多。而城市的房价却一路飚升，一般小城镇一套住房至少5万，都市购房少则十几万，多则几十万。他们既没有资格享受住房公积金，银行也不会提供按揭贷款，又没有父母资助，靠农民工自己打工攒钱，一辈子也难于购置一套商品住房。因此，目前农民工想在城市拥有一套自己的住房是可望而不可及的事情。以桂林的消费水平，单身农民工自己租房住大致要耗掉工资的五分之一，拖家带口的在城市租一套房，至少得花费一个农民工收入的50％。因此，大多数农民工还是选择挣钱回乡建房子，结婚生子再出来。据调查统计，桂林市农民工在城市买房成家的不到10％，打工者之间结婚暂居（租房）城镇约占30％，60％是回家乡结婚，婚后再出外打工。
3.就业风险高。首先是农民工就业没有保障。据调查，桂林市多数企业不愿与农民工签定劳动合同，中小型非公有制企业劳动合同签订率不到20％，个体经济组织的签订率更低。一些建筑、餐饮、娱乐、小型加工行业常常以人员流动性大，签了合同也没有约束力为由不签劳动合同；再加农民工本身也缺少合同意识，认为工作好就做长一点，不好就抬腿走人，不签合同更方便。不签劳动合同，农民工的就业稳定性差，收入也没有保证。其次，国家的社会保障政策要求包括农民工，但实际情况是社会保障的阳光难以普照农民工，大量进城务工农民并没有纳入社会保障体系。目前社会保障体系有养老、医疗、失业、工伤、生育5项保险，用工单位或雇主最多只帮农民工买养老保险，一些高危行业单位一般缴强制性的工伤保险，失业、医疗、生育保险基本没涉及到农民工。《工伤保险条例》执行后，桂林市区参加工伤保险者约12万人，而临时用工（农民工）仅8500人。像为农民工5项保险缴全的桂林银海集团这样的企业很少。农民工一但受了工伤或患病痛，打工收入远不够治疗伤病。而在高危险行业和场所工作的恰恰都是农民工，频频发生的工伤事故常常对他们造成致命的打击。隔离于城镇社会保障网之外的农民工，一旦失业或无法工作而中断收入，生活保障就成了问题。因此农民工成了城市中就业风险最高、最脆弱的“末等公民”，这种状况不改变，农民工回流农村是必然的。
4.子女接受教育代价高。由于没有城镇户口，长期以来农民工子弟难于接受义务教育而被排斥在城市公办学校门外。要就读公办学校每学期得多交几百元的借读费，高中段教育费用更是远高于乡村学校。收入菲薄的农民工根本无力为其子女支付昂贵的城市教育费用。那些吸纳农民工子弟的民办学校虽然收费较低，但普遍办学条件差，教育质量也低，农民工把子女送进打工学校乃是无奈之举。2005年秋季开学，多数农民工所在城市的公办学校已经不再收借读费，但大都资格审查手续麻烦。加上公办学校容量有限，即使办齐了手续也只能接纳部分农民工子女入学。对此，桂林市算是做得比较好的，2005年全市共吸纳进城就业农民工子女接受义务教育20484人，其中公办学校接受13821人，占流动就学子弟的67.47％。但市区仍有9746名农民工子女在30所条件简陋的打工学校读书。虽然也知道子女与父母天各一方对后代成长不利，但是多数农民工只能选择把子女留守家乡读书，初中毕业再出来打工，重蹈父辈进城打工之路。
（二）难点产生的原因分析
1.文化素质低和劳动技能缺乏导致农民工处于弱势。长期以来，国家教育投资主要向中大城市和高校倾斜，农村教育远落后于城市。近年，桂林市农村已基本实现“普九”，但高中段普及率只有40％左右。农村中等职业教育作为基础教育本应该长足发展，而事实上却十分薄弱。调查显示，桂林市农村每年有4万左右初中毕业生，能读普通高中的不到五成。除了少数学生继续读职中，大约有2万名便成为新的打工族。在农民工中，45岁以上的多数是小学文化，35岁以下的80％是初中文化。高中段教育资源多数集中在县城或条件好的建制镇。况且农民担负的教育成本相对过重，一个高中段学生每年学杂费要花费农民一家年收入的40％以上，多数农村家庭是无法承受的。因此，初中毕业后难以升学和接受专业技能培训，直接进城打工既是农民无奈的选择，也是最好的出路。这样的文化程度和身无薄技肯定处于就业弱势。随着经济发展和新兴产业的兴起，缺乏转岗就业技能的农民工就业难度会越来越大，文化素质和就业技能已成为影响农村劳动力彻底转移，实现农民工变市民的重要因素之一。
2.传统观念影响农民工转变为市民。农民受传统观念影响至深。其表现在两方面：一是一些农民工尤其是中年农民工思想观念保守，恋乡情结严重，重土厌迁，小富即安，认为“金窝、银窝，不如自己的草窝”，在城市扎根风险太大，打工只作为一种权宜之计。打工挣钱，回乡养老，是多数中年农民工的想法。二是很多农民工想做城市人又不愿意失去土地。因为农村的社会保障体系基本没有建立起来，城市的社会保障又没有覆盖农民工，土地成为农民唯一的失业和养老保障。所以不少农民虽然已经转移到二、三产业就业，并且已长期生活在城市，却仍然把土地当作最后的退路，不愿意也不敢完全离开土地。还有一些农民工已定居城市却不愿转为市民，因为空挂户口依旧可以占有农村土地资源。既可享受城市就业，又能占有农村土地等资源，可进可退，很符合小农经济的经营思想。正是受以上观念主导，农民工不仅难于实现彻底转移，也不利于城镇化的的实施和农业产业化经营。
3.社会保障机制未能覆盖农民工。农民工没有进入社会保障网事出有因：一是农民工就业不稳定，流动性大，现行养老保险有关政策和管理手段、工作方式与农民工的特点又不相适应，转保续接困难。二是不少企业为降低经营成本而不愿为农民工办理参保。据调查，桂林市不仅是私企、个体工商户不为农民工参保，一些大型国有和集体企业、优质民营企业同样不为临时工缴纳劳动保险金。三是基层监督力度不够，存在走过场现象。四是一些农民工缺乏长远考虑，加上农民工收入较低而且不稳定，自己要缴纳一部分钱不愿参保，有的确实有困难缴不起。目前企业养老金20％、工伤1％、失业2％、生育1％、医疗6.5％，这5项社会保障费缴齐，总计约占企业平均工资总额的30％，个人缴费为11％。对此，企业和农民工个人普遍感到费率过高，负担太重。如果按桂林市的最低工资标准460元计算，一个农民工就得付出50元左右。农民工被隔阻在社会保障网之外，这也是农民工不愿放弃农村土地，实现身份转变的重要因素之一。
4.农民工的合法权益得不到保障影响身份转变。农民工与城镇职工同工却不同酬，一些城市福利如住房、医疗、低保、工龄等都不能享受；与城里人同城同命不同价，工伤、意外伤亡、交通事故等人身损害赔偿等标准都低于城镇居民；还有拖欠和克扣农民工工资现象比较严重，超时工作不付报酬现象普遍，劳动条件恶劣，劳动安全和职业病防护没有保障，出现劳资纠纷维权困难，等等。仅2005年桂林市劳动和社会保障部门就受理农民工的劳动纠纷投诉430起，结案420起；协助有关部门发放拖欠农民工工资537万元，但还有608万元没有着落。由此可见实质性维权之路何其艰难。因此，加快户籍制度、就业体制、城市社会福利制度等方面的改革，消除劳动力流动和就业所面临的体制、政策等限制因素，吸引农民工从流动状态变成城市建设者和永久居民，已势在必行。
二、实现农民工身份转变的措施和对策
要让农民工摆脱务工进城——养老返乡的不合理循环，实现农民由农民工到市民的身份转变，当前需要打破制约农村劳动力流动的不合理体制，消除城乡劳动力就业不平等的政策，在户籍政策、土地制度、社会保障政策和用工管理制度等方面进行改革，鼓励农民工定居打工的城市，转变身份，成为城市的新移民。
（一）推进农村劳动力有效转移，促进进城农民工稳定就业
1.构建同一服务平台，促进城乡统筹就业
树立就业优先的原则，彻底改变重城镇、轻农村，重市民、轻农民的就业观念和相关政策，把解决好农民工就业问题作为构建城乡一体化就业体系的突破口。
首先，要建立城乡一体的劳动力市场，完善就业服务体系，把有组织、成建制的劳务输出与农民自发性转移输出结合起来。加强跨省劳务合作工作，积极建立长久稳定的劳务基地；规范发展劳动派遣组织，完善劳动派遣制度，提高农民工的就业率。
其次，健全劳动力市场信息网络。建立农村劳动力转移输出地和输入地信息对接机制，建立高标准的城乡劳动力就业信息网络系统，建立市、县、乡、村五层构架城乡一体化的劳动力市场信息网络，建立全市、县两级农村劳动力资源数据库和劳动力市场供求信息库，及时掌握发布用工需求信息，减少农民外出务工的盲目性，提高农民工就业的成功率。
再次，加强对劳动力转移全程跟踪服务。如桂林市可在已经开通的的劳动保障公益热线中设立农民工服务专栏；在桂林市农民主要输入城市建立农民工联络处，既为农民工排忧解难，又可广泛收集用工信息，引导务工经商的农民成立行业协会，建立流动党支部及工、青、妇组织，开展自我管理，自我保护和自我服务工作。
第四，定期举办劳动力输出推介洽谈会和开展农民工联谊活动，通过进行传帮带，引导农民工合理流动。
第五，桂林市作为吸纳农民工的中心城市，彻底取消对农民进城务工经商的歧视性规定和不合理限制。农民工和城镇居民按一个标准和条件一视同仁安置就业，同工同酬，并得到同一的服务；全市实行农民工暂住证一证管理制度，让持暂住证的农民工可享受招工、社会保险、住房贷款、申领工商营业执照、汽车驾照、子女义务教育等多项市民待遇和服务，为农民工扎根城市创造条件。
2.加大劳动监察力度，维护农民工合法权益
很多企业不与农民工签定劳动合同，这是农民维权难的症结所在。没有劳动合同，农民工的合法权益就没有保障。以农民工的报酬为例，虽然各个城市都制定颁布了最低工资标准，但许多企业付给农民工的货币工资当前却未能切实执行。桂林市餐饮服务行业的员工基本都是农民工，但很少有企业开出的货币工资达到桂林市最低标准460元。根据调查，农民工在小城镇打工的工资期望值为600元，中心城市为800元左右，沿海及发达城市至少拿到1500,事实上，他们也只有拿到这样的收入才能维持在城市生存的基本费用。没有这样的收入，进城务工还不如回家种地。近年来许多城市一再出现的“民工荒”就是一个很好的证明。
为吸引更多的农民工扎根城市，就必须切实维护他们的合法权益，为他们创造良好的外部就业环境。一是加强劳动保障行政执法监督，制订适合农民工就业特点的劳动合同文本，重点督促、指导使用农民工较集中的建筑、餐饮、加工等行业用人单位依法与农民工签订劳动合同，各县（区）基层劳动保障监察机构对这些重点行业的监察执法要到位，及时处理举报、投诉案件。二是积极为外出农民工提供政策、法律咨询服务和法律援助，与输入地劳动保障部门合作，共同解决好拖欠和克扣农民工工资、劳动条件恶劣、安全和职业病防护没有保障等突出问题。三是要加强整顿劳动力市场秩序，规范劳动中介行为，坚决打击非法中介，引导和规范自发形成的零工市场。
3.大力开展职业技能培训，提高农村劳动力就业能力
加强农民工的职业技能培训，提高农民就业机会，是解决农民工收入低位徘徊，实现农民工身份转变的重要举措。从政府管理层面来看，培训农民工，实际也是造就新一代产业工人的需要。故应加大财政专项经费扶持力度。政府可设立专用基金，采取政府、企业、个人和社会各出一点的办法，扩大“阳光培训工程”的实施规模，提高补贴标准，可试行农民工“培训券”制度，降低农民工职业培训成本，使更多的农村富余劳动力在转移之前得到一定的知识和技能培训，以提高就业能力。同时，应整合职业教育资源，以市、县劳动就业服务中心和职教中心为龙头，整合全市职业培训资源，鼓励用工单位、各类教育培训机构和社会力量开展农民工职业技能培训。此外，结合劳动预备制的推行，在扎实做好农村九年义务教育的基础上积极发展中等职业教育，对未能升学的初、高中毕业生开展硬性劳动力预备培训，合格者发给双证（毕业证和职业资格证），提高新增劳动力的素质和就业成功率。再就是打造劳动力专业品牌，重点扶持一批有优质条件的职业学校和有特色的培训基地，积极培育劳务品牌。坚持市场引导，开展订单培训，将培训与推荐就业紧密结合；鼓励农民工自愿参加职业技能鉴定，减免相应费用。切实把农民工的职业技能培训和失业、下岗职工的培训放到同等重要的位置，以适应不断发展的产业用工要求。
（二）加快户籍制度改革，实施有利于农民工就业的户籍政策
城乡分割的户籍管理制度严重限制和束缚农民工向市民的转变已不言而喻。农民转为城镇户口后，所承包的土地要被无偿收回，使部分已具备定居城镇条件的农民工有后顾之忧而不敢也不愿转变身份。这也在主观上降低了农民工自身转变的积极性。为此，必须坚决执行国务院关于“推进大中城市的户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件”的有关规定。2002年，公安部也已经放开小城镇和县级市的户口准入。鉴于近年桂林城区及周边小城镇大规模的建设和发展，对农民工扎根落户城镇已经具备相应的容量。因此，桂林作为开放城市应加快户籍制度改革的步伐，放宽户口迁移限制，变审批制为登记制，逐步实行身份证和居住地相结合的管理制度。对县城及县以下的小城镇，取消传统“农转非”各种限制和户籍迁移方式，实行以稳定住所和收入为依据的申报城镇户口的政策。对农民进入城镇务工、经商办厂，只要自愿申请城镇户口，都可在小城镇落户；凡在城镇有固定住所、有稳定非农收入和生活来源的当地农民可申报城镇户口，并享受与当地居民同等的权力和义务；同时，还可鼓励家庭移民，只要家庭中有一人在城镇工作定居，就允许其家庭成员在该城镇落户。入户时，要禁止对进入城镇落户的农民收取或变相收取各项费用，从而降低农民进城“门槛”。现阶段可选择几个条件较好的小城镇作为试点，把有条件的农民、农民工转移到乡镇安家落户。在小城镇户籍制度改革试点进行总结、完善后全面推开。对桂林城区的户籍开放，则可鼓励长期在桂林城市工作和生活，有合法固定住所和稳定收入的全国各地在桂打工和经商的农民迁入户口。对在城市扩建过程中因建设征地而失地的农户和“城中村”的村民整体转为市民，按社区进行城乡一体化管理，为村民向市民转化提供政策支持。根据抽样调查，农民工中有两部人分非常期望放宽城市入户政策：一种是全家都长期在城市工作和生活的；另一种是青年农民工，他们是新一代的产业工人。通过户籍改革，逐步取消农业、非农业户口界限，建立以职业划分农业和非农人口城乡一体化的户籍登记制度，实现人口的自由迁徙。
（三）完善社会保障制度，解除农民工后顾之忧
没有基本的社会保障，农民工是不愿意也不可能在城市扎根的。农民工的双重身份决定了他们对社会保障有着不同于农民，也不同于城镇居民的保障需求。因此，应该根据农民工的实际需求，分层、分类地建立面向农民工的社会保障项目。建议在桂林市推行“农民工就业登记和社会保障一卡制”，将就业登记与社会保障结合起来，让农民工离开土地的同时就地纳入社会保障体系，这是解除农民进城就业后顾之忧的根本保障。根据目前的现状，最急切的保障项目是确立农民工的工伤保障制度，重点推进工伤和职业病风险较高的建筑、矿山等行业的农民工参加工伤保险；为施工现场从事危险作业的农民工购买意外伤害保险，作为工伤保险的重要补充。其次是建立农民工的疾病医疗保障尤其是大病保障机制，逐步将与用工单位形成劳动关系的农民工纳入医疗保险范围；鼓励灵活就业的农民工按照城镇灵活就业办法参保。劳动和保障部门要制定适合农民工特点的缴费率和缴付方式，方便农民工参保和享受待遇，并为农民工建立相应的社会救助制度。待条件成熟，实现农民工的养老、工伤、医疗、失业、生育保险五保合一的一卡制。如上海对农民工推行“外来人员综合保险”，就很有效果。把农民工纳入体制内，用制度加以保障才是根本的办法，才能使农民工在城镇找到归属感，并在城镇稳定居住下来。
（四）建立健全土地流转机制，促进农民工身份转变
国家关于农村土地承包问题的政策文件和法律文书明确规定：在农户承包50年不变期限内，只要不改变土地的所有权和使用方向，允许农民自愿、有偿依法转让土地的使用权。土地使用权流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。因此建立健全合理的土地经营流转机制很有必要。通过明晰、强化农民的土地使用权，逐步开放农民将其拥有的已经量化的集体资产变现流动的权利。容许和鼓励外出务工经商及离乡离土的农民依法转让、转租、入股抵押土地使用权；建立土地的市场化退出机制，让农民土地使用权进入市场，让农民在自愿放弃土地中得到应有的补偿，为农民实现向城市的转移，提供进入二、三产业、入城安居的资本和“原始积累”。使“离乡”农民彻底“离土”，实现农民向城市的完全转移和向市民的转变。通过土地流转机制的建立，改变部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，解除土地对这些农民的束缚，让越来越多的农民成为彻底的工商业从业人员。另外，结合城市建设规划，对被征地的农民实行货币补偿与给予城镇住房和社会保障相结合的妥善安置，这将对加快城镇化进程，实现农民身份转变起到重要作用。
（五）健全城市住房机制，促使农民工扎根城市变市民
“安居才能乐业”。在解决城市居民住房问题的同时，不要忘记解决农民工的住房问题。一要加大城市经济适用房建设力度，大幅提高经济适用房建设比例，政府和用工单位组织的保障型集资建房应把符合条件的农民工纳入规划，允许长期稳定在城镇就业、符合条件的农民工购买经济适用房，鼓励银行为农民工提供按揭方式购买经济适用房。二要加快住房公积金制度改革，逐步将签定了劳动合同的农民工纳入住房公积金体系，缴纳到一定年限，农民工就可利用住房公积金贷款购买经济适用房，这是解决农民工住房问题的一条有效途径。三要加大加快城市廉租房建设，直接让农民工也能享受廉价租房，支持使用农民工数量多的单位建设廉租的农民工公寓，鼓励房地产商参与开发农民工公寓，政府给予用地、税收、补贴等政策上的支持。四要鼓励有条件的农民进小城镇按规划建房，创造条件让距离城镇比较近的村落，把小康新村整体移建到城镇上，把村委会变成居委会，让农民转为城镇居民。
［收稿日期］2006—01—18
注：本文数据一部分来源于中国网、人民网、国家劳动和生活保障网，一部分由桂林市劳动和社会保障局、农业局、教育局、公安局提供。