论行政公诉制度，本文主要内容关键词为：行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现行的行政诉讼制度是行政自诉制度，只有行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，才能作为原告提起行政诉讼；而其他个人、团体均不能替代当事人起诉，检察机关虽然享有对行政诉讼的法律监督权，但不能作为原告享有起诉权。上述规定在行政诉讼初创阶段是可行的、适宜的，但随着我国改革开放的深入、社会主义市场经济的发展、社会生活方式的多元化、公民民主法制观念的加强，原有的行政自诉制度渐渐不能适应形势发展的需要，建立行政公诉制度应当提到议事日程。本文拟对行政公诉制度作一初步探讨。
一、建立行政公诉制度的必要性
依照通说，行政诉讼的主要目的是保障行政相对人的合法权益，对行政主体的行政行为实施司法审查。行政诉讼的具体制度应当为这个主要目的进行设计，原有的行政自诉制度在实现行政诉讼的主要目的上起着积极作用，但也有诸多局限性，而行政公诉制度却能起到独特的作用，这个作用是当事人自诉无法替代的。
第一，司法权的相对弱小，需要借助社会力量，共同制衡行政权。
我国国家权力的分工与运作的特点是行政权十分强大，司法权相对弱小，这是不争的事实；而且，行政权还在不断膨胀。但是为了保持各种权力之间的制衡，使权力能合理运作，必须有强有力的体制、措施来钳制、制约行政权，行政诉讼是对行政行为实施司法审查，是一种重要措施。但是行政诉讼法仅仅规定了行政自诉制度，大大限制了行政诉讼功能的发挥，因为当事人自诉，势单力薄，个人的意见容易被十分复杂的诉讼活动所淹没，个人的声音远远比不上一个团体、一个组织的声音。行政公诉制度允许社会团体乃至国家专门的法律监督机关作为原告提起行政诉讼，其作用与影响大大超过当事人自诉。
在现行的权力分配体制下，行政系统控制着法院的经费、福利、装备乃至人事等，法院在许多方面仰仗于行政系统。尽管也有法官敢于仗义执言，顶住压力判案，但代价惨重，所以法院审理行政案件往往心有余而力不足，迫切需要有一支外界力量介入行政诉讼为司法权助威呐喊，而个人自诉无助于司法权的增强；相比之下，社会团体、检察机关本身就是一股制衡行政权的力量，它们以原告身份提起行政诉讼，无形之中会起到强化司法权的作用，能共同制衡行政权。
可能有的同志会说，行政诉讼法规定人民法院审理行政案件是独立审判，不受行政机关、社会团体、个人的干预，前述行政公诉的理由是否与此项规定相抵触。笔者认为，这恰恰是独立审判原则灵活、合理的运用。法院独立审理行政案件，不受其他任何组织、个人的干预，其重点是赋予法院独立审判权，当法院认为其他组织的意见错误时，可以拒绝，认为其他组织的干预是非法的，可以抵制乃至责令纠正；但当法院认为其他组织的意见是正确的，可以采纳，认为其他组织的措施有利于审理与执行，也完全可以接受，因此，该条规定并不是要切断法院与外界的联系，而是让法院在社会面前保持一种主动性。行政公诉制度并不意味着其他社会团体可以任意干预行政诉讼，它只是允许某些社会团体可以起诉，但法院并不屈从于它们，法院对这类原告也保持一种主动性，借助或利用原告所固有的特殊的制衡行政权的力量，达到行政诉讼目的，所以行政公诉制度与法院独立审判并不矛盾，正如刑事诉讼中，检察院提起公诉与法院独立审判并不矛盾一样。
第二，在行政案件中，有一部分案件并不适宜于当事人自诉，而以行政公诉解决比较妥当，这类案件就是行政相对人人数众多的案件。
由于现代行政职能扩张，行政事务繁杂，行政主体的某些决定并不只仅仅涉及一个人或少数人的权利，而是影响许多人，乃至一个地区、一个阶层、一个行业所有人或部分人，例如行政机关非法集资兴办某些公益事业，行政相对人十分广泛，这类案件如果通过当事人自诉，一方面难以避免重复诉讼，有时甚至前后裁判不一致；另一方面对于个别原告来讲，其诉讼成本太高。对此，有人提出参照民事诉讼法，按行政集团诉讼来处理，（注：王克稳：《行政集团诉讼初探》，《法学与实践》1992年第5期。）由行政相对人推选代表人提起诉讼， 这个办法在民事诉讼中行之有效，但不宜搬用到行政诉讼中来，因为它不符合行政诉讼的特点。当前行政诉讼的一个突出情况是当事人不敢诉、不愿诉，担心官官相护。在这种普遍的社会心理支配下，谁愿意担任代表人去与行政机关对抗？！因此，在受害人人数众多的案件中，与其建立行政集团诉讼，不如建立行政公诉制度，才能妥当地处理问题。而且这类案件一旦发生，代表受害者的社会团体也有职责去保护受害者，由它代表受害者诉诸法院，请求对行政行为实施司法审查，合情合理。美国最高法院法官道格拉斯指出：“我们的社会变得越来越复杂，无数人民肯定会蒙受共同的灾难和风险，如果没有团体起诉，他们只能乞求正义，但是根据正当程序，他们应当受到法律保护。这些人的一部分也许是消费者，他们的请求标的值也许显得很小，但是他个人却没有实际的途径能取得补偿或禁止性救济”。（注：《美国最高法院判例汇编》第417卷， 第156页，转引自姜明安：《外国行政法教程》，第306页。）
第三，在当前的行政诉讼实践中，存在着行政诉讼宗旨被扭曲的倾向，迫切需要建立行政公诉制度以纠正这种时弊。
当前，行政相对人普遍存在不敢告、不愿告的心理，所以，行政案件普遍较少。自从1989年行政诉讼法颁布实施以来，尽管行政案件数量有所上升，但绝对数很低，1996年全国法院审结行政案件为79527件，（注：任建新：《1997年最高人民法院工作报告》。）而全国行政法庭有3200多个， 按每个庭4名工作人员计算，平均每人每两个月才审理一件行政案件。现在一些基层法院的行政审判庭冷冷清清，门可罗雀，有的行政审判庭还在审理民事、经济案件。与行政诉讼案件数量很少的情况相反，申请行政强制执行的案件却在大幅度增长，1996年达到252538件，（注：任建新：《1997年最高人民法院工作报告》。）是当年行政诉讼案件的3倍多。可以讲，行政诉讼法的主要目的已经被扭曲， 它并不是保护公民、法人合法权益的法律机制，而是向以保障行政效率为主演变，司法权变成了强化行政权的工具，与行政诉讼的宗旨背道而驰。这种趋势必须切实加以扭转，否则行政诉讼制度将名存实亡。因此，应建立行政公诉制度，赋予社会团体与检察机关起诉权，加强行政诉讼原告的份量。
第四，从长远看，行政公诉制度是建立违宪审查的前奏。
“行政诉讼是宪政实践的一项重要内容”。（注：章剑生： 《论影响实现行政诉讼价值目标的法律机制及其对策》，《法律科学》1996年第2期。）随着我国社会主义民主政治的发展， 宪法的地位越来越突出，实现宪政势在必行。行政诉讼作为宪政的组成部分，必须为实现宪政创造条件。当前，建立行政公诉制度，可以为法院以后开展违宪审查，提供一些经验；特别是公益性社会团体、检察机关对某些抽象行政行为提起行政诉讼，由法院进行司法审查，在许多方面与违宪审查比较接近。因此，实施行政公诉是社会主义民主政治的深化，是以后建立违宪审查制度可资利用的桥梁。
第五，从各国行政诉讼实践来看，有不少国家建立了行政公诉制度。
英国行政法规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查，（注：胡建淼：《十国行政法》，第40页。）即检察长是原告，公民列为告发人。
在美国司法审查（即行政诉讼）中，允许社会团体享有原告资格，提起诉讼。“现在美国法院已承认保护自然资源、风景、历史文物的公民团体具有原告资格；承认全国保护组织具有请求审查修建高速公路决定的原告资格；承认公共福利社团有代表一切具有生命、健康、享受自然资源等权利的人提起反对核爆炸决定诉讼的原告资格；承认环保组织有请求审查农业部长不采取措施限制剧毒农药使用行为的原告资格，承认公民团体有请求审查城建规划的原告资格，承认土地资源保护组织有请求审查国有森林采伐决定的原告资格等等。”（注：姜明安主编：《外国行政法教程》，第307页。）
前南斯拉夫规定行政诉讼的原告有公民、法人、国家机关、公设律师、社会自治律师、工会、享有法人资格的社会组织、检察院和法律授权的其他国家机关等。“某个社会组织如果按照本身的章程有维护成员一定权益的职责，则在其成员的权益受到行政文件损害时，可以经得该成员的同意，以其名义提出申诉，并对行政文件提起行政诉讼。检察长、社会自治维护人、社会政治共同体等在提出维护法制要求诉讼中也可作为原告。”（注：胡建淼：《十国行政法》，第455页。）
在德国，检察长可以作为公益代表人提起行政诉讼。
各国例子不胜枚举，说明世界上法制健全的国家实际上已建立了行政公诉制度，以弥补当事人自诉之不足，较彻底地发挥行政诉讼的功能，这套制度可资我国借鉴。
有的同志担心，行政公诉中，由于检察机关、社会团体不是行政相对人，难以承担败诉责任，故不宜建立行政公诉制度。应该讲，检察机关、社会团体提起行政公诉，败诉也有可能，但是一般而言，提起公诉，往往事前进行调查，反复探讨，确认行政行为违法无疑时，才提起行政诉讼，把握比较大，胜诉率较高。即使败诉，起诉方并不承担责任，只要由原行政相对人履行原行政行为即可。
二、行政公诉人的特点与种类
行政公诉是相对于行政相对人自诉而言的，除了检察院代表国家利益提起行政诉讼以外，还包括某些社会团体、组织代表公共利益提起行政诉讼。行政公诉人有一个共同的特点，即它们都不是行政相对人，与行政主体的行政行为没有直接的利害关系。如果起诉人与行政行为有直接的利害关系，那么该组织起诉应作为自诉来对待。
行政公诉人可以有三类，一是检察机关。检察院是国家专职法律监督机构，也负有监督依法行政的职责和使命。列宁指出：“检察长的唯一职权和必须作的事情只有一件：监督整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别、不受任何地方的影响，检察长的唯一职权是把案件提交法院判决。”（注：《列宁全集》第33卷，第326页。 ）因此，检察机关认为行政主体的行政行为违反宪法和法律，严重损害国家和社会公共利益，依职责完全有权提起行政诉讼。
二是特定的公益性社会团体。公益性社会团体根据其自身成立的宗旨、章程，有维护其成员合法权益的职责，当其成员的权益遭受行政行为侵犯时，除了有批评、建议等权利外，应赋予其提起行政公诉的权利。特别是，这类团体的成员在社会上往往处于弱者的地位，如消费者、残疾人、少年儿童、妇女等，更有赖于其所属社团的保护。
三是部分自治性的组织。自治性组织也负有保护其成员合法权益的职责，也应赋予其行政起诉权。
三、行政公诉的受案范围
现在行政诉讼的受案范围过于狭窄，限制了行政诉讼作用的发挥，有识之士纷纷指出应该扩大行政诉讼的受案范围，这种意见是正确的。不过应当认识到，仅仅扩大行政诉讼的范围，而不建立行政公诉制度，其收效将会微不足道，应当以创建行政公诉为突破口，带动行政诉讼受案范围的拓宽。
第一，行政主体违法行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，受害人放弃起诉，或不知道可以起诉或无力起诉的行政案件，应当允许检察机关或有关社会团体、组织提起行政公诉，以切实保障公民、法人的合法权益。
第二，应扩大公民、法人合法权益的保障范围，除原有的人身权、财产权之外，行政主体违法行政行为侵犯公民、法人的劳动权、受教育权、社会保障权、环境权、科研自由权的行政案件，也应当允许检察机关或相关社会团体、组织提起行政公诉。
第三，应扩大行政机关违法不作为而侵犯公民、法人合法权益的行政案件范围。现行的行政诉讼法第11条把部分行政不作为案件纳入受案范围，但过于狭窄，应予扩大。对行政不作为而侵犯公民法人合权益的，应允许提起公诉，以督促行政机关勤政高效、防止互相扯皮推诿。
第四，对部分侵犯国家、集体、公民个人合法权益的抽象行政行为，应允许检察机关或有关社团组织提起行政公诉。抽象行政行为可以划分为两种，一种层次较高，如国务院制定行政法规，省级政府制定行政规章；另一种层次相对较低，属于规章以下的抽象行政行为。后一类抽象行政行为具有可诉性，在实践中，由于对抽象行政行为缺乏相应的程序约束和法制监督，其侵犯公民、法人合法权益的情形屡见不鲜。《行政诉讼法》第53条实际上已赋予人民法院对规章有一定程度的司法审查权、法律评价权和选择适用权，那么对规章以下的抽象行政行为实施司法审查应当是顺理成章。但考虑到抽象行政行为涉及面广，如果允许任何一个行政相对人提起行政诉讼，确有不便之处，所以，应规定只能由检察机关和有关社团组织提起行政公诉，以示慎重。在实际操作中，不妨仿照英国的检察长诉讼体制，将提出要求行政公诉的公民或法人列为告发人或告诉人，即由公民或法人先向检察机关或有关社团组织提出起诉请求，由后者决定是否提起行政公诉，如果检察机关或有关社团组织决定起诉的，可以列出告诉人姓名，亦可以不列。当然，检察机关或有关社团组织可依照其职责，主动提起行政公诉。
第五，对行政机关内部行政行为侵犯相对人合法权益的行政案件，应由检察机关提起公诉。行政机关的内部行政行为也可以分成两类，一类是工作事务中的行政措施，如规划、任务分配、管理，这一类不涉及行政相对人的切身利益，不具有可诉性，不属于行政诉讼范围；另一类是对行政相对人的奖惩、任免以及工资福利待遇，这一类内部行政行为涉及到公务员的切身利益，具有可诉性。目前行政诉讼法把后一类排除在行政诉讼之外，对于公务员来说，是很不公平的。普通劳动者的劳动权益遭到用人单位侵犯时，劳动者可以依法申请仲裁和起诉，尚有法律救济途径，而公务员则只能申诉，没有一个公正的法律救济。另外，检察机关负有对国家公务员勤政廉政的监督职责，对其贪污受贿、玩忽职守等犯罪活动可依法起诉，那么，当公务员对于行政处分不服时，自然也有权向检察机关申请法律救济，由检察机关提起行政公诉，保持权利与义务的平衡。
第六，行政主体疏于追究相对人行政责任的案件，应规定检察机关有权提起行政公诉，要求行政主体依法向行政相对人追究行政责任。（注：章剑生：《论人民检察院的行政诉讼监督》，《法学与实践》1991年第4 期。）因为人民检察院的职责不仅在于监督行政主体有否依法行政，也包括公民、法人有无行政违法行为。有些行政主体出于局部利益、私人感情等而滥用职权，对违法的公民、法人执法不严、违法不究的，检察机关有权实施法律监督，其措施之一就是依法提起行政公诉。
上述六类行政公诉案件中，前四类，检察机关或有关社团组织均可提起公诉；后两类，只能由检察机关提起公诉，其他任何社团组织均无权起诉，因为其职责不同。
四、行政公诉的特殊规则
行政公诉作为行政诉讼之一，自然应当遵循行政诉讼的基本原则，但它毕竟与当事人自诉存在一定差异，应遵循一些特殊规则。
第一，关于级别管辖，多数公诉案件可以由基层人民法院作为第一审，重大的公诉案件应由中级人民法院作为第一审，特别是对抽象行政行为提起诉讼的，由于其涉及面广、影响大，应明确由中级人民法院作为第一审案件受理。
第二，关于举证责任，实行谁主张、谁举证的原则。现行行政诉讼法规定是由被告（行政机关）承担举证责任，这是正确合理的，因为行政自诉中，原告是公民、法人，是单个的行政相对人，举证能力弱，故规定被告承担举证责任。但行政公诉则有所不同，原告是检察机关或有关社团组织，在能力、水平、经济实力、社会关系、技术等方面基本上与行政主体保持平等的地位，实力相当，完全具备相应的举证能力。因此，行政公诉案件应实行谁主张、谁举证的原则，以示公平。
第三，实行公诉不加重原则。如果行政行为是对公民、法人或其他组织进行行政处罚或其他制裁，或规定义务，为了支持行政公诉，妥善处理起诉方与行政相对人的关系，法院的判决不得加重行政行为的处罚、制裁或增加相对人的义务。但是前述检察院起诉行政主体疏于追究相对人的行政责任案件除外。应该讲，该条原则与当事人自诉略有不同，在当事人自诉中，法院认为行政处罚显失公平的，可以变更判决，一般认为行政处罚畸重的，可以变更，至于行政处罚畸轻的，也属显失公正，法律不能排除法院有变更加重的可能，但行政公诉中，后一类情况应予排除。
第四，为了提高行政效率和司法效率，行政公诉案件宜实行一审终审制。因为在实际工作中，当事人起诉前，往往经过行政复议、申诉、听证，行政自诉实行两审终审，实际上已经过三道法律救济程序。如果行政公诉也实行两审终审制，再加上检察机关、有关社团组织在决定行政起诉前，往往会与行政机关进行交涉，所以案件实际上经过四道程序，这不利于提高工作效率，因此宜实行一审终审制。
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