努力实现农村教育跨世纪的腾飞——深化农村教育综合改革研究，本文主要内容关键词为：农村教育论文,努力实现论文,跨世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在世纪之交，我国农村教育面对着这样一个重大问题：怎样把农村教育综合改革引向深入，实现我国农村教育跨世纪的腾飞？本文拟就此作一些分析探究。
一
（一）十年改革的主要工作
我国十年农村教育改革实践，概括起来主要包括：一项主体工程和三个层次的工作。一是精心构建农村教育综合改革的主体工程——搞好“三教”统筹，调整和改革农村教育结构，在把实现“双基”作为重中之重的工作的同时，突出发展职教和成教，逐步建立与本地区经济和社会发展相适应，“三教”相互沟通，结构相对合理，专业比较对路，从初级到高级（成教），有中国特色和本地特点的社会主义农村教育新体系。二是宏观层面的主要工作——在县（市、区）党委的统一领导下，由县（市、区）政府统筹制定经济、科技、教育的发展规划，统筹部署经济、科技、教育三大体制改革，以及统筹安排“星火”、“丰收”、“燎原”三个计划，推进经济、科技和教育的紧密结合，逐步建立教育、科技、经济和整个社会发展的良性循环机制。三是中观层次的主要工作——在县（市、区）党委、政府的领导和各有关部门以及社会各方面的支持帮助下，教育行政部门着力抓好农村教育的办学体制、管理体制和投资体制三项体制改革，以及师资队伍、校内外教育教学基地和教育法制三大基本建设。四是微观方面的主要工作——不断转变教育观念，改革教育思想、教学内容和教学方法，实现农村教育向素质教育的转变，全面贯彻教育方针，全面提高教育质量，努力实现“提高民族素质，多出人才，出好人才”的根本目的。
（二）十年改革的主要成就
1、教育的重要战略地位进一步得到落实， 农村教育的办学思想发生了深刻的变化。通过开展农村教育综合改革和实施“燎原计划”，各级地方党委和政府进一步认识到教育对经济和社会发展的巨大作用，真正把教育发展置于当地经济发展战略的首要地位。各地大都提出了“科教兴省（市、县、乡）”的方针，把教育列入党政工作的重要议事日程，具体工作任务列入领导干部的任期目标责任制。四川省在开展综合改革不久，便提出了经济与教育“双向转轨合辙”的指导思想，即：坚持“把发展科学技术和教育事业放在首要地位，使经济建设转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来”（注：中共十三大报告：《沿着有中国特色的社会主义前进》。）；“农村教育应以从单纯为了升学转到为本地区培养具有实际生产技能和中等专业知识的人才，并兼顾向高一级学校输送新生的方向上来”（注：国务院办公厅：《关于转发（全国职业教育工作会议纪要）的通知》。），实现经济和教育的双向转轨合辙，建立起教育与经济相互促进、协调发展的良性循环机制。各级党政逐步转变了过去那种就经济抓经济的偏颇，“治穷先治愚，富民先兴教”的观念逐步深入人心，“党以重教为先，政以兴教为本，师以从教为乐，民以支教为荣”的良好社会风尚逐渐形成。“许多地方提出了‘不求人人升学，但求个个成才’的口号，片面追求升学率的现象得到有力的遏制”。（注：吴德刚：《中国农村教育的伟大变革——农村教育综合改革十年回顾与展望》，《农村教育》1997年第6期。）
2、促进了农村教育事业的发展，农村教育结构得到优化。 一是基础教育得到了巩固和发展，九年制义务教育正在稳步实施。据统计，全国通过“普九”验收的县（市、区）已达到1482个，人口复盖面积达到52.5%。116个全国实验县（市、 区）以及一大批省级实验县的小学入学率达到99%以上。二是职业技术教育迅速发展。到1996年底，全国已有中等职校10781所，当年招生383.25万人，在校生达1010.35万人，其招生和在校生数分别占高中阶段招生和在校生总数的57.4%和56.8%。特别是农村中等职业教育发展迅速，1996年底全国农业职高在校生已达207.97万人，毕业生达到63.84万人，分别比1986年增长65.4%和49.95%。全国所有实验县和实施燎原计划的县都已办起骨干职校，多数地区高中阶段职教在校生数超过普高在校生数。三是成人教育也得到大发展，初步建成了县、乡、村成人培训网络。至“八五”时期末，全国已有80%以上的乡（镇）和40%以上的行政村建立了成人技术学校。据统计，进入90年代以来，已有农民3.2亿人次受到培训， 大面积提高了农村劳动者的思想道德和科学文化素质。在综合改革中，农村三类教育都得到了大发展，教育结构正趋于合理，普通文化科学知识教育和职业技术教育两个教育系列正在形成。
3、推动了农村经济发展， 促进了教育与经济发展良性循环的形成。全国实验县之一的四川省温江县，综合改革成效显著，原国家教委曾于1990年在温江召开全国农村教育综合改革工作会议。农村教育综合改革推动了温江教育事业的发展，该县1993年便经四川省和成都市检查验收，高质量地实现了“两基”，全县总人口人均受教育年限由1991年的6.21均值，提高到1996年的8.17，显著地提高了社会劳动者的素质，推动了社会经济的发展，到1996年温江的国民生产总值达到24.0866 亿元，比上年增长15.3个百分点，比1991年增长5倍多，比1986年增长12 倍多。1996年11月，经四川省委、省政府检查评估验收，温江县被正式命名为“小康县”。由于在农村教育综合改革中教育的社会功能得到充分展示，使党委、政府和广大干部群众落实教育优先发展战略地位的自觉性大大提高，努力增加教育投资，保证了教育事业的健康发展和教育质量的明显提高。1996年，温江县的教育总投资达到3428.9万元，比上年增长23.40%，比1991年增长3.2倍，比1986年增长7.57倍。这一年，温江县荣获“两基”全国先进县的光荣称号，还迎来了全国学校艺术教育工作会议在温江召开。
二
制约农村教育综合改革深化，从而影响农村教育跨世纪腾飞的主要因素是什么？是农村教育体制改革的滞后，即农村教育体制未能通过改革，逐步建起与社会主义市场经济体制、政治体制和科技体制相适应的新体制。因为农村教育体制是国家以法律规范形式确立起来的组织、协调和管理农村教育活动的组织管理体系和运行系统，其深层次内涵是农村教育的资源配置方式。它是一个具有复杂内容的大系统，渗透在农村教育活动的一切领域和一切过程之中，影响和制约着整个农村教育的运行。因此，农村教育体制改革的滞后，不仅这本身就是综合改革的内容之一，而制约着改革的深化，而且还使得综合改革的重要成果，诸如“三教”统筹和农科教结合等，不可能得到与社会主义市场经济相适应的组织、协调、管理和资源配置方式等的支撑，而成为无源之水，无本之木，从而严重地制约着农村教育综合改革的深化。主要表现在以下三个方面——
（一）农村教育的办学体制改革还没有取得实质性突破
这主要表现为办学体制的根本问题——学校产权制度的改革，还没有取得明显进展。当前，我国农村教育的学校产权制度，存在着三个主要问题，制约着农村教育的改革和发展。
1、产权归属关系不明确。自1983年以来， 四川省农村几度掀起集资办学、改善办学条件的热潮，成效非常显著。在农村教育的各级各类学校资产的增量中，就出现了两种产权归属不明确的情况：一是绝大多数村级学校和乡（镇）农校基本上是新建的，其资金来源不是政府拨款，而是多渠道筹集的，相当数量乡（镇）中小学产权增量中的一部分，情况也是这样。这类校产或校产增量中的非国家投资部分，其产权应归于谁呢？二是1992年以后，随着市场经济体制的确立，许多职中（中专）面向市场求发展，其校产增量中相当一部分，也不是财政拨款，而是靠办学收益（教职工利用原有校产创造的劳动积累）或学校法人举债融资（政府不承担债务）形成的，这类校产增量的产权归属关系也不明确。
2、产权归属不合理。主要表现在两个方面：第一， 前述两种产权归属不明确的情况，其产权事实上已归于政府。因为经过“分级办学，分级管理”的体制改革，四川省各地大都实行县（市、区）和乡（镇）两级政府办学，县、区、乡、村多级管理，以一级为主的行政管理体制，因而尽管对学校资产或其增量的形成，多种主体都提供了资金和积累，都因除政府之外其他投资（劳）主体都不是办学主体，而与他们应享有的那部分产权无缘。显然这种归属方式，是不合理的。事实上，这已经在一定程度上影响了非政府主体办学的积极性，影响了教育投资主体多元化的实现。第二，无视教职工对自己劳动力产权的所有。在社会主义条件下，劳动者的劳动力本应归自己所有。因为，在社会主义市场经济条件下，我国个人产权已经成为现实。改革开放以来，由于种种非公有制经济的合法产生和发展，国家对价格、住宅、医疗和教育等方面的体制进行的改革，“把一部分原来由国家承担的开支，转交给居民个人和家庭承担，把居民个人家庭塑造成了标准化的产权单位。运用个人资产创收，追求个人收入最大化和成本最小化，已经深深地置根于每一个居民和家庭的观念之中，成为支配其经济行为的指南，这标志着个人产权及其意识在当今中国已普遍形成”（注：周殿昆：《论中国个人产权的形成、影响和作用》，《经济体制改革》1995年第5期。）。 在这种客观情况下，不能再忽视教职工对自己劳动力的所有权。
3.学校产权结构不合理。主要表现为政府所办学校比重过大，与我国现实的社会结构中的所有制结构极不适应。改革开放以来，我国的所有制结构已经发生重大变化，以“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的格局已经形成，而且非公有制经济已成为“我国社会主义市场经济的重要组成部分”。仅就过去国有和集体经济成分比重极大的工业而言，到1995年全国乡及乡以上工业产值，国有工业的比重已由1985年的72%下降为47%，集体工业由26.3%上升为30%，非公有工业的比重已达到23%。与此形成鲜明反差的是学校产权结构，至今仍是公办学校的比重极大。根据《中国统计年鉴——1996》所公布的全国各级各类学校数，可算出民办学校在全国总校数中所占的比重（见下表）。
当前中国民办学校在全国学校总数中所占比重校数单位：所
普通高等学校 中等学校
总校数 民办校数 比重%总校数 民办校数 比重%
1054
16 1.51 95216800 0.81
小学 幼儿园
总校数 民办校数 比重%总校数 民办校数 比重%
668 685
4000 0.60180038170009.42
据此表可知，尽管经过几年的办学体制改革，但除民办幼儿园占全国总园数的比重稍高，达到9.42%外，民办大、中、小学所占比重都太低，中小学的比重甚至不到百分之一，简直无足轻重，而公办学校则稳居于绝对支配的地位。这表明，“政府包揽办学的格局”并未真正改变，因而从资源配置的角度看，多元投资的农村教育投资体制以及与社会主义市场经济体制相适应的整个农村教育新体制，都还没有必需的所有制和产权制度基础。
（二）“在领导与管理体制上， 尚未从根本上改变集中统一的行政领导体制，未从根本上改变学校的依附地位和封闭状态”。（注：谢家训：《试论合理的教育投资》，《教育与经济》1996年第1期。）
1、农村教育的“宝塔型”管理体制， 与社会主义市场经济的要求格格不入。我国的农村教育管理体制，形成于“一五”时期以高度集中统一为特征的计划经济条件之下，它与“宝塔型”的政治体制相一致。尽管经过“分级办学、分段管理”的改革，而农村教育的管理体制，仍未变其“宝塔型”体制的性质。
2、现行的农村教育体制，在职责权利的划分上， 还有三个问题应当认真解决好。
第一，从在社会主义市场经济条件下领导和管理农村教育综合改革的角度看，县（市、区）设教育行政机关的权仍小于责，不仅难以对农（经）、科、教实施统筹以促进其结合，就是搞好“三教”统筹，难度也不小。权小于责的具体表现是人权过于分散，财权条块分割，《教育法》所作的“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项”的规定落实情况很不尽人意。
第二，县（市、区）各有关部门、特别是经济产业和科技部门，对教育改革和发展的职责权利仍不够明确，这方面的激励和约束机制尚有待建立和强化，因而尽管有些地方的一些部门负责人是县（市、区）教委成员，作用也发挥得不够好，使得“社会主义建设必须依靠教育”的方针未能很好地贯彻落实。
第三，乡（镇）分管教育有三个急需解决的问题。一是党委政府领导和管理教育分工不明确，职、责、权、利不清，使得一些地方对学校的思想政治工作重视不够，学校党的建设也抓得不力。二是乡（镇）分管教育的领导干部调动频繁，不利于与学校建立稳定和谐的联系，也不利于真正进入角色积累经验，成为内行；三是乡（镇）教委工作人员的编制及产生办法、素质要求、任职期限等，都没有明确的政策规定，随意性大，致使乡（镇）一级管理教育的机构不健全，人员编制不落实，也使人员变动大，素质难以提高，队伍不稳定。
（三）传统教育投资体制的两种消极机制至今仍在继续发挥作用
从1949—1984年，我国的教育投资体制是在计划经济条件下形成的，属于国家计划调拨的“资源约束体制”。这种体制内在的两种消极机制，直接导致我国教育投资长期短缺。尽管80年代中后期以来，我国的教育投资体制已经进行了改革，政府包揽教育投资的格局已经改变，以国家财政拨款为主，多渠道筹措教育经费的体制已基本建立。但由于“经过改革所建立的教育投资新体制，仍然是在‘权力本位’这种实质上是传统教育理论轨道上运作的”（注：惠永正：《知识经济与科教兴国》，《光明日报》1998年3月17日。），因而传统体制内在的两种消极机制， 至今仍在起作用而导致教育投资短缺。
1、传统体制中抑制教育投资增长的机制仍在继续起作用。 在现行体制下，国家、各级政府及其有关（主要是财政和教育等）部门，仍是绝对的主体，其他教育投资主体则十分被动，非政府主体的投资行为，完全是受政府有关法规、办法、措施的强制约束而被动采取的，而这种投资又没有对投资者利益进行补偿的机制，因而为使现行体制运行，政府必须不断强化行政手段的力度，还必须辅之以强有力的宣传动员手段，否则多渠道筹集教育经费就很难落实。因此，尽管在现行体制下教育投资主体已经多元化，但筹资的责任仍在政府，因教育投资短缺而对财政形成的持续压力，并没有任何减轻，而财政对教育的投资仍然不可能直接回收，财政关于这种投资属于消费性投资的观念仍在继续被强化，因而各级财政内部抑制教育投资增长的机制，不仅没有因新体制的建立而失去作用，反而继续得到强化。
2、传统中教育投资需求恶性膨胀的机制也还在继续起作用。 在新体制下，教育投资以及投资的追加，仍然属于财政和社会对教育单位的无偿馈赠，教育单位——各级各类学校和其他教育机构仍不承担教育投资风险和其他任何经济责任，因此，教育单位对教育投资和追加，当然是多多益善而要之，而教育单位获得投资追加的条件，仍同传统体制下无大的变化，因而在新体制下仍然会形成和强化教育单位有意扩大投资规模，降低投资效率，以追求扩大投资和追加的冲动，从而内在地形成教育单位投资需求持续恶性膨胀的机制。
传统体制内在的两种消极机制，在现行体制内继续发挥作用，使得在现行体制下仍然一方面是抑制投资增长，另一方面又是需求的持续恶性膨胀，以致在教育投资体制改革后教育投资仍然短缺。
三
在世纪之交，要把农村教育引向深入，实现农村教育跨世纪的腾飞，应当紧紧抓住农村教育体制改革滞后这个主要问题，将农村教育综合改革全面推向21世纪。当前最重要的是切实抓好三个方面的工作。
（一）必须进一步提高认识，转变观念
1、必须从迎接知识经济挑战的高度重新认识教育的生产性， 从而极大地提高落实教育优先发展战略地位的自觉性，主动积极地抓好农村教育综合改革。我国的农村社会正处于以实现工业化和城市化为基本内容的现代化进程中，却又迎来了知识经济的挑战。“知识经济是指以现代科学技术为核心、建立在知识和信息的生产、存储、使用和消费之上的经济”（注：惠永正：《知识经济与科教兴国》，《光明日报》1998 年3月17日。）。由于在知识经济时代，所有财富的核心都是知识，所有经济行为都依赖于知识的存在，而且在所有创造财富的要素中，知识是最基本的生产要素，而教育则是生产和再生产知识的社会系统。所以，教育已不像在农业和工业社会中那样，因“会生产劳动能力”而仅仅具有生产性。在知识经济时代，教育将成为整个社会经济的根本基础，推动社会生产前进的根本动力，以及社会财富的根本源泉。在开发智力、提供智力支持方面，在科技产业开发和开拓新的产业经济增长点方面，教育将发挥以往时代从未有过的关键性作用。因此，迎接知识经济挑战的当务之急就是：着力构建一个面向市场、面向产业结构调整、面向经济全球化，能主动应变的，能适应新潮流的社会教育系统，从而为迎接知识经济挑战提供合格的社会生产工作者创造充分的条件。
2、必须切实转变旧的传统观念， 最根本的是必须转变计划经济体制下的“权力本位”观念，树立社会主义市场经济体制要求的“权利本位”观念。随着计划经济向市场经济过渡，在法律上出现了一个从权力到权利的结构分化过程。与这种结构分化过程相适应，政府及其教育行政机关与学校之间的关系已经发生了深刻变化。这种变化主要表现为政府及其教育行政机关具有了权力主体和民事主体的双重身分，而学校则是享有法律规定权利的民事主体。关于政府及其教育行政机关的双重身分和学校的民事主体身分及其相应的权利，在《中华人民共和国教育法》中，已作出了明确的规定，而且政府及其教育行政机关和学校之间产权和劳动的价值交换关系，事实上反映了教育与市场经济的内在联系。因此，实现从“权力本位”到“权利本位”的观念转变，正是整个农村教育体制适应市场经济需要的改革的必要前提。
（二）坚持市场取向，着力推进三项体制改革
根据《中国教育改革和发展纲要》关于“教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多，统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”的要求，着力推进农村教育的三项体制改革，是把农村教育综合改革全面推向21世纪的关键环节。
1、开展农村学校产权制度改革，把办学体制改革引向深入。 主要应抓好两方面的改革工作：第一，实现学校产权结构的合理化。其一，确定公办学校宜于设置的范围以控制其数量。根据《纲要》关于“在现阶段，基础教育应以地方政府办学为主”的精神，当前宜于设置公办学校的范围应当是基础教育。就一个县（市、区）而言，宜于继续保持公办性质的学校和其他教育机构，大致是应承担义务教育任务的学校及少数示范性学校或其他教育机构。在这里，宜于设置并不是非公办不行，对原有民办中小学，政府应继续支持，还要继续鼓励有条件的社会组织和公民个人，举办中小学和幼儿园。实践表明，在基础教育范围内有一定数量的民办学校是可行而有益的。其二，大力发展民办学校。一是通过产权改革，将现有公办职业技术学校，基本上都改制为民办学校。产权改革后，原属公办的职校其产权归属关系发生变化，政府只是股东之一，或者政府因产权已让渡而不再是产权主体，学校的性质也就是公办转为民办了。二是通过明确产权归属以确定非政府投资兴建学校的民办性质。如前所述，80年代以，绝大多数乡（镇）和村，不依靠政府拨款而靠集资，新建了乡（镇）农校和村小学，一部分村还修了农校（班）。这类校（班），应当在其校产经过评估和产权界定后，明确产权非国有性质，从而确定这类学校为集体所有的民办学校。村小是村民自治委员会办的公益事业，应归村民集体所有。
第二，理顺学校内部的产权归属关系。其一，确认学校法人产权。经过学校产权制度改革，必须坚持做到无论公办或民办学校法人，都应在不改变学校资产法律命运的前提下，有条件地享有学校全部资产的占有权和使用权（不排除民办学校法人享有校产的全部或部分的所有权和处理权），形成法人产权，即学校法人在一定时期和一定范围内，享有对校产的管理和使用权，从而使学校法人获得办学真正享有《教育法》规定应享的权利。其二，确认学校产权多元化主体的权属数量及其相应的权益。大致的做法应是：学校资产经过评估界定产权归属关系后，将学校资产存量总额的货币表现，折算为若干股，并将股份按权属数量的比例关系，分别划归形成校产的资金提供者——各投资主体，以及劳动积累提供者——学校全体教职工，从而保证各主体应享的产权及其相应的权益。在此基础上，注意吸收政府有关部门、有关企事业单位和其他社会组织以及公民个人投资入股，以实现增资扩股，增强办学实力。进而在不改变校产法律命运的前提下，把各主体持股份联合起来，形成学校法人财产，使学校法人充分享有占有权和使用权，由股东大会选举产生的董事会集中行使学校资产所有权。这里有两种情况必须注意分别处理：一是靠学校教职工劳动积累形成的资产存量，加上学校法人购进的校产存量的比重，已超过校产总量的50%时，就不应由股东大会选出董事会，而应由全体教职工选出教职工代表大会，集中行使校产的所有权。二是学校法人享有所有权的校产比重，已超过校产总量的50%时，学校资产所有权就应由其法人代表行使了。其三，确认学校教职工享有自己劳动力的产权。公办民办学校教职工的劳动力产权实现方式，既有相同点，也有不同点。一是实现方式的相同点。公办民办学校的教职工（含校领导），都享有根据自愿和等价交换的原则，将自己劳动力一段时间的使用权让度给学校法人代表而获得工资收益的权利，同时他们都因享有构成学校无形资产的产权而享有对学校的管理、决策的知情、监督和参与的权利。二是实现方式的不同点。公办学校的教职工，一般不直接享有校产中其提供劳动积累所形成的增产的产权，以保证国有资产的完整性，这种权益只能在其工资性收入中体现，即其工资性收入不仅有按劳分配应得部分，而且有劳动积累所形成校产增量产权的权益收益；民办学校教职工则直接享有这种产权，其实现方式为按“划分比例，劳资共享”原则，获得产权折股的相应股份。
2、根据市场经济需要推进农村教育管理体制改革。为此， 当前应着力解决三个方面的问题。第一，明确与市场经济需要相适应的农村教育管理体制新模式的内涵。这种新模式应具备三个条件：一是信息结构的能通性，指控制信息在结构上能畅通无阻地达到系统中每一个需要加以控制的部分，确保调控的有效性。二是遵循“三源制衡原理”而具有内在自我调节能力。三是新模式中的行政权力结构（控制结构），对其它两种结构——工作实践结构（工作结构）和教育思想理论结构（导向结构）的控制作用，应当属于弱控制。针对宝塔型体制的弊端和这三个条件，可以提出新模式内涵的设想图。新模式由彼此相对独立的三个子结构组成：控制结构、工作结构和导向结构，从而具有三个信息源。三个子结构中，又分别包括三个亚子结构。其具体内容如下：
其一，控制结构——新模式结构中施控的教育行政权力结构。它由三个子结构组成：一是由政府及其教育行政机关组成的直接施控的行政结构；二是由同级人大及其常委会构成的对行政机构实行权力制衡的结构（其权力制衡方法主要有二：①通过制定教育法律或地方法规，以规范教育行政行为；②按照法律程序决定教育行政机关首长的人选或解除其职务）；三是由同级政府的教育督导机构和教育行政机关中的检察及审计机构或人员组成的评价、导向、激励和约束机构，主要方法是依法督政、检察、审计并兑现奖惩。其二，工作结构——为实现教育目的而构建的教育教学和教改工作实践结构。它的三个亚子结构：一是以校长为首的学校行政管理机构；二是各种教育机构；三是由学校教职工会构成的监督机构。其三，导向结构——为农村教育管理模式运行以及农村教育改革和发展提供理论和舆论导向而构建的教育科研、教改实验和教学研究机构。
这种农村教育行政管理新模式与宝塔型体制模式相比，有两个不同特点：一是新模式的整体结构不存在像宝塔型体制那种最高权力信息源，而是在三个信息源发出的信息相互激励和制约中保证其运行的，而且这种新模式的三个子结构间，不存在控制结构把工作和导向结构置于自己支配之下的问题，还具有保证反馈信息畅流的环形回路。二是由于新模式的控制结构对工作和导向两个结构的控制，均属于弱控制而更有利于两个结构主动性的发挥，取得实际成效。
第二，坚持农村教育行政管理以“县为主体，乡为基础”和“村为补充”原则。十年改革实践证明，这一农村教育行政管理原则是正确的、有效的。要以市场为取向，按照“三源制衡原理”改革和完善农村教育行政管理体制进程，必须继续坚持这一原则。当前，重点是抓好三点：
其一，增强县（市、区）的教育调控权。一是教育调控权的含义以及当前的工作重点。调控权是县级管理教育的主要权力，也是充分发挥县级在行政管理系统中主体作用的主要手段。二是建立片区（区）教育办公室。为了增强县的调控权，在未“撤区并乡建镇”的地方建立区（已“撤并建”地区称为片区）教育办公室，作为区委、区公所的办事机构和县教育行政部门的派出机构。三是充分发挥县（市、区）政府有关部门的作用。例如，财税、人劳、城建、国土等部门，要保证教育经费足额筹措，按规划拨，维护教师的合法权益，对学校用地和校舍改造等实行优惠政策；县（市、区）教委各成员单位要定期听取教育主管部门的工作报告，参与决策，贯彻实施；督查下属单位和派出机构执行教育政策法规和完成工作的情况。其二，建立和完善乡（镇）教育委员会。乡一级是农村教育行政管理的基础层次，必须建立管理教育的领导和协调机构——教育委员会。其职责是在县的指导下负责乡（镇）教育发展规划、计划、学校建设等重大事项，协调有关方面的力量共同办好教育。其三，赋予村一级以一定的教育管理权。
第三，在机构设置上努力实行突破。要在根据中央和省市（地、州）的要求，根据精干高效的原则改革和完善县（市、区）教育行政机关的同时，着力探索建立县（市、区）的教育人才培训交流服务中心、教育融资公司和教育结算中心、教育研究和信息服务中心、勤工俭学服务中心和教育学会等中介机构，把教育行政机关所管人、财、物、事等工作，适当地交给这些中介机构，按市场机制运作，从而做到既促进教育行政机关精兵简政，转变职能，又使教育管理和整个运行，与市场经济的要求相适应。
3、通过深化改革，逐步建立和完善以需求约束为主， 资源约束为辅的教育投资新体制。
第一，改变计划体制下的资源配置办法。传统体制计划调节分配教育资源，按行政指令直接控制教育投资和使用行为的做法需要改变。在投资数额上，采取在教育成本核算和确定教育培养任务的基础上，由教育成本、任务及其质量决定投资数量的做法，要突出教育投资的需求约束。第二，在教育投资领域各主体间建立契约关系。改变过去完全由红头文件规范教育投资行为的做法，实行包括政府及其有关部门在内的各教育投资主体与投资需求者（学校和其他教育机构）签定契约合同，经过公证使之在法律上有效，以此作为规范教育投资行为的准则。契约合同上，不仅明确规定了教育投资供求双方的职责，而且规定了相应的权利。例如，对于供方，不仅规定了各投资主体应投的数额，以及投资到位的时间、形式和方法等应尽之责，还规定了根据按资管理原则给对学校一定的管理权限，以及因投资而应获得的直接或间接的经济效益等应享之权利。这样不仅使投资主体多元化的责任明确，从而使教育投资短缺给财政持续的压力可以得到一定的缓解，还可以在新体制内形成由权利驱动的投资动力机制，从而使传统中抑制投资增长的消极因素不再发生作用。第三，在学校建立董事会或资金管理委员会。随着体制的改革，在学校建立由各投资单位和家长代表组成的董事会或资金管理委员会十分必要，由他们共同商定学校发展建设事宜，指导、监督经费的使用，根据教育成本考核教育投资使用效率的高低，减少非教学性开支，使资源约束硬化，从而形成抑制投资需求恶性膨胀的机制，促使学校的正常发展。
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