2000年世界林业产业政策的发展趋势，本文主要内容关键词为：产业政策论文,发展趋势论文,林业论文,世界论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
综合述评
摘要 本文详尽地论述了2000年世界林业产业政策的发展趋势：继续实施林业持续发展战略；林业管理体制向促进发挥多种效益和集约化经营的方向发展；进一步采取大力发展人工林的政策；继续执行对林业的扶持政策；继续实施优化林业产业结构政策。文章还从国际范围角度阐述了林业持续发展的艰巨性。
关键词 林业产业政策 发展趋势 持续发展 产业结构
综观世界各国林业发展现状和林业产业政策的特点，进入21世纪，世界林业产业政策将向以下几个方面发展。
1 继续实施林业持续发展战略
当今社会已进入生态社会，持续发展战略已广泛被公众所接受。经济持续发展战略已成为各国发展经济的准则。同样，林业持续发展战略也在指导着世界各国发展生态林业。
世界野生生物基金会、国际自然与自然资源联盟和联合国环境规划署1992年提出了《保护地球公约》报告，强调生态环境道德、有限增长及公众参与、人类生存权利及国际伙伴关系是实现持续发展的先决条件。该报告提出了一系列持续发展目标及行动计划。与森林及林业有关的发展目标为：到2000年遏制毁林；至少将10%的世界森林面积划为保护区；到1995年实现以持续发展为基础的国际贸易。为实现林业持续发展目标，制定了相应的林业行动计划：
(1)建立作为永久性资产的天然林及人工林，以满足社会各部门的需要；
(2)建立天然林保护系统；
(3)大力造林，增加森林面积；
(4)强化国家林业持续发展的能力；
(5)加强村社森林管理；
(6)建立在持续发展基础上的产品贸易，以便更有效地利用木材；
(7)增强低收入国家实现林业持续发展的能力，改善森林保护与林业持续发展方面的国际合作。
实现持续发展的另一关键为伙伴关系。在国际范围内，必须认识到发展中国家正为摆脱贫困而努力，而发达国家依然控制着世界市场、资源流向和价格及财政的现实，因此必须建立新型的南北伙伴关系，把更多的资源用于持续发展。
不少国家和国际组织也制订了未来林业持续发展的规划和行动计划。
国际热带木材组织为了在2000年实现热带林产品的持续贸易，也制订了促进全球森林资源持续发展的行动计划：
(1)热带材消费国为高附加值的热带林产品提供市场及技术，热带材生产国确定相应的林地地租，调整立木价格及改进生产技术，调整单一原木出口战略。随着林业持续发展的实现，热带林产品产量将进一步增加，但在世界林产品市场中的竞争力将降低，为此有必要开拓如家具、塑料贴面和装饰胶合板等为主的高档产品市场。同时建立国际木材产品持续发展验证制度，以保证将适当比例的收入直接用于森林经营管理。此外，建立合资企业，作为发展国家贸易的有益补充形式。
(2)创造良好的国际林产品贸易环境，遏制贸易限制、关税壁垒和非关税壁垒等。同时生产国应进一步提高木材加工工业水平，加强其林产品的国际竞争能力。
(3)改进并制定国内国际贸易政策，刺激热带林的持续发展，包括为热带材生产国提供财政援助，促进其持续稳定协调地发展。
独立的世界森林和持续发展委员会即将正式成立。该委员会试图把林业问题作为经济持续发展的重要组成部分，并将对林业发展的各个方面发挥重要作用，特别是它将建议世界各国以符合林业持续发展的方式改进森林多种用途的政策和措施。
美国许多团体都在采取相应的措施执行1992年环发大会通过的《21世纪议程》。美国土地管理局的高级官员宣布，在联邦林地上禁止皆伐，取而代之的是林业持续经营的生态观念。美国造纸协会的会员和主要负责私有林管理的机构已经采取措施发展林业和环境保护。1993年美国政府最终在《生物多样性公约》上签字也是重视林业和环境持续发展的例证。
马来西亚是发展中国家重视林业持续发展的典范。该国与德国合作，把有关生物量和商品材持续发展潜力评优系统分析方法引入到持续林业经营和发展上。全国指导委员会还提出了马来西亚林业及生物资源持续发展政策和战略，并指出通过生物技术不仅可以提供原材料取得生态效益和社会效益，而且最终可以保证森林和生态系统的持续发展。
加拿大也制定了2000年森林资源的持续发展计划，即“绿色计划”，届时加拿大国土面积的16%将被辟为国家公园，面积将达1.6亿hm[2][1]。
森林分类经营和永续利用是实现林业持续发展的前提，这一森林经营指导思想已被各国所接受。大多数国家都将森林划分为生产林和保护林，并根据兼顾经济效益、生态效益和社会效益的原则实行分类经营、分而治之。进入90年代和21世纪初叶，随着各国对环境保护问题的日益重视，生产林的比例还将进一步减少，保护林的比例还将进一步增加。
需要指出的是，林业持续发展战略涉及到一个很重要的问题，即如何解决森林利用和保护的矛盾。
森林利用和保护的矛盾，广义上讲，就是环境和发展的矛盾。这一矛盾，就国家范围而言，主要体现为经济效益和生态效益之间的矛盾以及短期利益和长期利益之间的矛盾；就国际范围来讲，主要表现为国家利益和国际利益之间的矛盾，这一矛盾已成为当今国际环境政治的主要内容之一。1991年9月在法国巴黎召开的第十届世界林业大会上，围绕森林利用和保护问题的国家之间的矛盾和利益冲突表现得极为尖锐。1992年6月在巴西里约热内卢召开的联合国环境和发展首脑会议在森林保护和利用问题上，同样存在着两种不同利益的国家集团之间的矛盾冲突。以马来西亚为代表的77国集团和其他发展中国家始终在为捍卫森林的主权而积极斗争，发达国家则要求发展中国家保护好自己的森林资源。发达国家之间的态度也不一样，法国主张保护森林应尊重各国的主权，而美国则坚持其强硬的立场。客观地说，发展中国家虽然出于其自身经济和社会发展的需要必须继续开发和利用森林，然而大多数发展中国家也已认识到森林保护的重要性，国家森林公园和各类自然保护区的日益增多以及大规模的植树造林运动足以说明这一点。另外，对大多数森林资源丰富的国家特别是热带林国家，大都采用间伐作业，每公顷只采若干棵树即可达到几十立方米，这种采伐作业方式应该说不会太影响森林的覆盖率和生物物种的多样性，若干年后又会有若干棵树长到足以满足采伐的要求。另一方面，发达国家要求发展中国家保护好自己的森林资源多半出于其自身的国家利益和掩盖主要由其自己引起的大气污染。虽然两次大会就解决森林利用和保护的矛盾都提出了一系列建议，但由于涉及到国家利益而很难付诸实施。
就国际范围而言，解决任何国际争端，不论是政治的还是经济的，由于各国都要从自身的国家利益出发，任何现实的立场都可能带有一定的偏见，这也就是一切国际问题难以很快得到解决的最主要原因。相信即使在90年代和21世纪初叶，由于发展中国家和发达国家之间国家利益的根本对立，涉及国际范围的森林利用和保护的矛盾也很难在短期内得到圆满解决。
相比之下，国家范围内的森林利用和保护问题要容易解决得多，因此无论在理论上还是实践上都取得了很大的成绩。设立国家森林公园和各类自然保护区是各国重视森林生态效益的具体表现。当然，不同的国家由于森林资源多少的不同和社会经济发展水平的差异，森林利用和保护矛盾的尖锐程度和解决这一矛盾的努力也将有很大差异。
发达国家由于工业发展迅速，林业在国民经济中的地位相对降低，以木材生产为主的森林经济效益作用相对减少，而且这些国家森林资源已呈稳定甚至上升趋势，许多国家还采取退耕还林的措施。另外，即使木材供需矛盾突出，的确需要进口时，也具备经济条件。因此，发达国家森林利用和保护的矛盾将进一步得到缓和。现代林业取代或正在取代传统林业是发达国家重视并解决这一矛盾的具体表现。
发展中国家由于经济相对落后，继续开发利用森林资源的趋势还将持续相当长的时间。但是，环境保护意识已被大多数发展中国家所接受和重视，各国森林公园和自然保护区不断增加，人工造林广泛开展，即使是森林资源丰富、经济相对发达的一些国家，如巴西、马来西亚和印度尼西亚，也在大面积营造人工林。诚然，发展中国家由于自身经济发展的需要，将森林用作主要提供木材原料的政策还将持续相当长的时间，保护还是很有限的，森林利用和保护的矛盾不可能在短期内得到圆满解决。
从森林本身来说，森林利用和保护永远是一对矛盾的两个方面，两者兼顾的解决办法肯定会多少影响到另一方面作用的完全发挥，而任何解决方法必须是要兼顾两者。从国际范围看，兼顾两者必然会损害发展中国家的森林利用和发达国家的环境保护利益，这也是这一矛盾很难在国际范围内得到很快解决的根源。而从国家范围看，这一矛盾是国内经济利益和生态利益、短期利益和长期利益之间的矛盾，主权国家的国内矛盾总是容易解决得多。经济比较好的国家自然会更多地考虑到森林的生态效益而采取更多的保护措施。
总之，90年代和21世纪初中叶，国家范围内的森林利用和保护的矛盾将会逐渐缓和，而国际范围内的森林利用和保护的矛盾仍将尖锐突出。
2 林业管理体制继续向促进发挥多种效益和集约化经营的方向发展
除了自然属性外，林业的鲜明特点还表现在一系列经济属性上，森林所有制结构就是森林经济属性的一个具体表现。
总的来说，森林所有制与国家的经济制度性质关系不大。不少市场经济国家的森林还是以公有制为主，只有少数几个经济比较发达的国家私有林比重较大。
然而，不少发达国家，如美国和日本，其国有林在森林利用和保护面前进退维谷，财政连年出现赤字，入不敷出，长期依靠政府扶持，很难维持简单再生产。许多国家特别是发达国家，如芬兰和瑞典等国的私有林过于分散，很不利于集约经营，有的私有林主由于进城找到了收入较高的固定职业而不愿经营林地，从而浪费了林地的自然生长力和生产潜力。相比之下，各国公司林的问题较少，经营水平都很高，林地面积较大，财力雄厚，一般从经营、采伐到加工实行一条龙作业，可以说是森林工业企业为保证原料来源而创造的一种林、工结合的经营方式。从经济上讲，由于林、工、商一条龙，公司林效益是明显的，90年代和21世纪初叶，各国公司林的比重将会有一定的增加。美国已将一部分国有林出租给了公司林主，从现在的发展来看，美国公司林的比重在增加，而国有林的比重则在相对下降。对私有林的发展从管理上讲将会有所加强，为解决私有林林权过于分散问题，各国政府将会采取一定的措施，鼓励私有林主联合起来，走林、工、商一体化的发展道路。
目前，根据国有林管理机构的性质和任务，各国国有林的管理模式主要有两大类，即政企合一模式和政企分离模式。美国和日本的国有林出现了程度不同的财政危机，这与其政企合一的管理体制和弊端是分不开的。今后，国有林实行企业化经营，政企分离，分而治之，是世界国有林管理体制变革的一个明显的发展趋势。
总之，90年代和21世纪前10年，国有林仍将得到肯定和保护，以发挥生态效益和社会效益为主的多种效益；鼓励发展公司林，以解决林产品原料的供应；限制私有林进一步分化，促进走合作化和集约化的发展道路。
3 进一步采取大力发展人工林的政策
随着人口和社会经济的发展，世界木材和林产品的需求不断增加，这是客观存在的事实，而从环境角度考虑又不能过量采伐森林，特别是天然林。天然林资源是有限的，这也是客观存在的事实。因此，人工林在世界林业的发展中扮演着越来越重要的角色。它在增加木材产量、间接缓和森林的生态压力方面起着越来越大的作用，并在促进地区经济发展，解决当地劳动力就业等方面也具有重要意义。许多国家在发展人工林方面获益匪浅。新西兰、智利、澳大利亚和南非等国的人工林木材产量目前占国内木材总产量的一半以上，其中新西兰和智利高达90%以上，成就是明显的。令人鼓舞的是，不论是发达国家还是发展中国家，不论是森林资源较少的国家还是森林资源丰富的国家，都非常重视发展人工林，并都不乏成功的范例。今后世界人工林事业方兴未艾是不可扭转的发展趋势。
许多国家对2000年发展人工林都有自己的长远规划，并都配有相应的鼓励措施，既有技术的也有经济的。提供造林技术、国家投资、财政补贴、优惠贷款等是各国鼓励发展人工林的普遍扶持政策和措施。
有着丰富天然热带林资源的巴西，现已制定了雄心勃勃的人工林发展规划。联邦政府计划到2000年要使人工林的面积从1985年的550万hm[2]提高到1630万hm2]，蓄积量达到2.6亿m[3]。巴西利用人工林发展制浆造纸工业的成功经验，给世界树立了典范。智利的人工林堪称“拉丁美洲的林业楷模”，政府计划在2000年前，平均每年要造林10万hm[2]。刚果的无性系工业人工林在经济效益和生态效益方面起了很大的作用，计划到2000年将桉树无性系工业人工林的面积扩大到10万hm[2]，以后还将进一步增加。澳大利亚的松树人工林以及后来的桉树人工林和新西兰的辐射松人工林在木材供应方面所起的作用是不可低估的。澳大利亚桉树人工林近年来发展迅速，预测到2000年将营造120万hm[2]，到2010年人工林面积将占全国用材林面积的3%。在欧洲，森林资源很少的英国和森林资源丰富的芬兰发展人工林都是有代表性的。英国由于农产品过剩每年都有大量农田不能用于粮食生产，今后10年平均每年有10万hm[2]，政府计划今后3年造林3.6万hm[2]，并将利用退耕还林的契机不断扩大林地，与此同时，政府每年还提供每公顷300美元的农用造林补助金，鼓励造林[2]。
农产品过剩是最近几年欧共体国家面临的巨大问题，退耕还林是欧共体为解决这一问题采取的重要决策，它不仅能有效地解决农产品过剩所带来的种种后果，而且也与这些国家闲置土地少，人工造林困难等相适应。许多其他发达国家，如美国、奥地利等也存在类似的情况。
欧共体国家之间有许多共同的农业政策，但却没有共同的林业政策，过去曾多次努力过，但都没有成功。然而，涉及到农业和林业的退耕还林政策自一开始就取得了各成员国的一致赞同，一些非成员国如奥地利等也跟着效仿。退耕还林政策还将持续相当长一段时间，据估计，到2000年，欧共体国家将有1200～1600万hm[2]的农地退耕还林，其中法国就达200～300万hm[2]。从经济上讲，如政府不给予高额补贴，退耕还林政策是不可行的，因此几乎所有国家都对退耕还林者给予优惠的财政补助。如奥地利为退耕还林者给予每公顷0.5～2万先令（约合5～20美元）的补助，此外还照发每公顷1.5万先令（约合15美元）的造林补贴[2]。
森林资源丰富的美国也一直重视工程造林活动，虽然经济效益不大明显，但在发挥防护效益和减少水土流失以及改善农田生态环境等方面收效甚大。80年代美国农场法案的颁布，将使“保护区规划”成为90年代美国造林运动新的里程碑。
在亚洲，森林资源极为丰富的印度尼西亚和马来西亚都非常重视人工林的发展并都制订有2000年发展规划。印度尼西亚计划到2000年使全国人工林面积达到660万hm[2]，届时人工林提供的工业材比重将不断增加，到2010年将超过60%，到2040年人工林的木材产量将达到每年300～400万m[3]。1986年菲律宾环境与自然资源部在全国范围内实施了“全国植树造林计划”，其最终目的是增加全国的森林覆盖率，稳定生态环境。据预测，到2000年完成此项计划后，全国将营造和恢复林地650万hm[2]，并增加就业机会200万个[(2)]。
4 继续执行对林业的扶持政策
林业与其他行业不同，由于森林具有经济效益、社会效益和生态效益的特点，因此林业不仅是一个产业部门，而且也应是一项事业。
随着公众对环境保护意识的进一步加强和世界各国对环境保护事业的日益重视，林业的公益效益在不断增加，而以林产品体现的经济效益在相对减少。各国保护林面积在增加，而生产林面积相对下降，这正是林业事业性提高的具体表现。
林业既然又是一项事业，则政府的扶持是必不可少的。进入90年代和21世纪初叶，随着林业事业性的增加，政府事业性的扶持也将进一步增加。当然，用于其产业性的经济、财政政策也将继续，只是由于各国经济水平的不同，林业各产业部门的重要性不同，采取的具体扶持政策将不尽相同。
5 继续实施优化林业产业结构政策
各国由于社会经济发展的不同，林业各产业的重要性也不尽相同。森林工业又可分为制材工业、胶合板工业、纤维板工业、刨花板工业、家具工业、制浆工业、造纸工业和林产化学加工工业等。不同国家甚至同一国家各加工业的重要程度均相差甚远。因此，各国由于社会经济技术水平不尽相同，产业结构政策的重点也将有所差异。
但是就世界范围来说，大力发展加工业特别是深加工工业仍是各国采取的鼓励政策。森林资源丰富的发达国家如美国、加拿大、瑞典和芬兰等国的深加工工业、制浆造纸工业较为发达；森林资源丰富的巴西也在鼓励发展制浆造纸工业，并取得了极大的成功；而印度尼西亚和马来西亚则鼓励发展制材工业、家具工业和制浆工业，马来西亚一直鼓励大力发展胶合板工业，印度尼西亚由于胶合板工业已近饱和，现已禁止进一步发展胶合板工业，但鼓励二次加工工业，二次加工产品比重不断扩大；西非国家由于经济落后，大多只鼓励粗加工工业即制材工业的发展。
从世界各国森林工业的发展来看，90年代和21世纪初叶，随着人口的增长和经济的发展，工业用原木消费量将相对增加，而薪材和木炭消费量将相对下降，前者年平均增长率为1.2%，而后者为2.2%[3～4]。
加工工业中，深加工工业的发展将大大快于粗加工工业，制浆工业年平均增长率为2.7%，造纸工业为3.1%，而制材工业仅为1.9%。相对制材工业来说，人造板工业可说是深加工工业，年平均增长率高达4.3%[3～4]。因此在工业用材的消费中，纸浆用材和人造板用材将相对增加，而制材用材将相对减少，附加值高的深加工工业、家具制造业也将有很大的发展。
由于森林资源丰富的发达国家如美国、加拿大、瑞典和芬兰等制浆造纸工业因生产能力大大过剩和西方货币汇率机制的混乱和危机，90年代将出现萧条和衰退，发展将处于停滞状态。而南美的巴西和智利以及亚洲的印度尼西亚由于原料和劳动力成本低，政府又大力鼓励，制浆造纸工业在90年代将再迈上一个新台阶。印度尼西亚在80年代通过禁止原木出口并采取鼓励政策使胶合板工业得到迅速发展，到1992年已接近饱和点，政府已不再鼓励新建胶合板厂，甚至也不再鼓励国外投资者在印尼新建胶合板厂，并从1993年起取消了原木和原藤的出口禁令，当然，由于代之以课收高额出口关税，原木和原藤的出口量将是很有限的。印尼仍然鼓励发展属于深加工工业的附加值高的家具工业。由于马来西亚在80年代初采取了大力发展制材工业的措施，而使其成为热带锯材的生产大国和世界上热带锯材出口量最多的国家，80年代后期，由于政府鼓励发展胶合板工业和家具工业，使马来西亚的胶合板工业得以迅速发展，并成为仅次于印度尼西亚的世界上热带阔叶材胶合板第二大出口国。90年代和21世纪初叶，马来西亚的胶合板工业将会赶上甚至可能超过印度尼西亚。自1993年起沙巴州暂时禁止原木出口将使沙巴州的木材工业，特别是胶合板工业和制材工业有飞快的发展。
总之，不论国家的经济水平如何，鼓励深加工工业的发展是各国采取的共同政策，大力发展附加值高的深加工工业也是未来森林工业的发展方向。
诚然，作为第一产业的营林业，可谓是林业产业的基础，各国仍将重视这一产业的发展。
随着各国社会、经济、文化水平的提高，作为第三产业的森林旅游业在90年代和21世纪初叶将会得到进一步的发展。发达国家早已走在了前面，发展中国家正在迎头赶上，采取鼓励政策大力发展森林旅游业。
收稿日期：1994-09-25。
The Development Trend of world Forestry
Industrial Policies to the Year 2000
Lu Wenming
Abstract This paper expounds in details the development trend of world forestry industrial policies to the year 2000 in 5 aspects：(1)The sustainable forestry development strategy will be continuously implemented；(2)The forestry management system will be developed in the direction of promoting varied benefits and of intensivemanagement；(3)The policy of devoting major efforts to developingforestry plantation will be further taken；(4)The supporting policy to forestry will be continuously executed；and (5)The policy of optimizing forestry industrial structures is expected to be kept on implementation.The paper also interprets the arduousness of sustainable forestry development from the international points of view.
Mr.Lu Wenming is an associate research fellow in the Research Institute of Scientific and Technological Information of the ChineseAcademy of Forestry.