【经济学】
分税制前新中国财政制度之自然演进与理性构建
——基于法社会学视角(上)
施 奕
(辅仁大学 法学院， 台湾 新北 24205)
[摘 要] 财政制度不仅在税收层面承担着为国家获取收入的职责体现了国家与人民的关系，还在支出层面体现着国家的分配关系，展现了国家各层级行政管理的科学化程度。一个国家财政制度的构建，并非仅依据理论或是借鉴他国经验即可完成，它需要一种实事求是的(客观真实的)、历史的(连续的)、法社会学的(科学法治的)视角的切入。关于自然演进与理性建构的制度变迁理论，是观察国家、社会发展演进的最佳视角。自新中国成立初期财政清理整顿工作完成、农工商建立公有制主体地位后，国家发展陷入了一条既有路径，以行政性分权为主导的财政制度亦由此影响了此后的发展，直到1978年，产权思想的变动和市场概念的重构才通过试点制的落实，并伴随市场而生发的“法治”彻底改变了以往动荡的行政性调控，带来了一场深刻的经济社会变革。
[关 键 词] 法律制度；财政制度；制度变迁；理性构建；自然演进；社会转型期
法律就其本身而言，最初和最终都是一种社会现象。法学研究者固然需要进行专门研究，但如果这项研究让这个社会的演进变得更复杂、更加难以进步了，则说明其不应是我们所致力的方向。从法律本身的实然或应然来研究社会进程，并不能为我们找到答案，甚至会使我们更加迷茫，而法律社会学为我们提供了一种更具全面性、连续性的观察方法。制度之效用为何？法律之效用为何？如何处理法律移植与习惯法？如何处理理性建构与自然演进之间的关系？如何拓展新时代的法学研究？而从财政角度出发所作的法社会学思考，将能给我们更清晰的答案。实际上，法律制度与经济成长、国家社会发展之间的关系并不像广受推崇的“良性法律+良性执法=良好的经济效果 ”这个方程式一样清晰简洁有效，改革开放后的中国作为一个尚谈不上良性法律以及良性执法的东方大国，在经过长达几十年缺乏法治带来的可预期性和功能性的发展历程之后，依然在20世纪80年代后创下了将年均10%以上的经济增长率保持了二十多年的奇迹。法律在社会高速发展期以及社会转型期应当扮演一个什么样的角色？对中国这段时期法律制度变迁的观察，有助于我们更好地理解法律的特征以及它何时能够发挥最佳效用，在接下来的阶段里，中国的法律人应当致力于市场、产权和激励手段的法治化，以促其各就其位。
一、作为一种社会学进化论的制度变迁
“人类历史中的一个关键疑难问题是，如何解释历史变迁路径差异甚大的原因，不同的社会是怎样分叉的？怎样解释它们的绩效特征差异甚大的原因？……穷国与富国之间、发达国家与欠发达国家之间的差距甚至比过去曾经存在的差距更加拉大了。怎样解释这一差距？或者同样重要的一个问题是，导致差距更加拉大或趋同的条件是什么？”[1]8
如果说达尔文的物种起源为我们揭开了自然界进化的神秘面纱，那么，道格拉斯·诺斯的制度变迁则为我们解开了社会演进的奥秘。笔者并不急于引用制度变迁理论来诠释正题，而更愿意用通俗一点的题外话来探求一下达尔文是在什么样的大背景下发现进化论的，诺斯又是在什么样的大环境下发现制度变迁理论的。实际上，只有这样我们才能更准确地理解这个理论对开展此项研究的意义所在。
为我们带来自然科学经典之作《物种起源》的自然科学家达尔文并不是传统的生物学科班出身，在摆脱家族医学传统的束缚之后，离经叛道的达尔文对于剑桥大学古板枯燥的神学也没有兴趣，倒是英国皇家海军的小猎犬号给了这位从小就对采集植物、观察动物颇有兴趣的年轻人一次和造物主挑战的机会，这艘双桅杆小型军舰似乎并没有完成大英帝国的对外扩张任务，它的奇特航线让达尔文在穿越北大西洋往南美洲航行的时候考察了与世隔绝的火山岛，接着这艘沿着南美洲南岸航行的船只又将达尔文带到了著名的加拉帕戈斯岛，在他们到达此次航行的最南端——澳洲的时候，达尔文得以观察到了澳洲的珊瑚礁，于是这条从北到南、由南返北毫不重叠的绝佳航线让达尔文有了实地考察各地地质、植物和动物，采集各色标本的机会，这些细致的观察积累让有心的达尔文对于“自然规律”有了新的认识，在此基础上，1846年《贝格尔号航行期内的地质学》成书。如果我们考察一下达尔文之前杰出的博物学家们诸如布丰(Georges Louis Leclere de Buffon)之所以止步于《自然史》，以及作为林奈(Carl von Linné)继承人的拉马克(Jean-Baptiste Lamarck)最终走入唯心主义的死胡同的原因，就会发现，他们实际上缺乏达尔文和林奈那样的研究经历(或许应该称之为探索历程)，显然，为达尔文带来根本改变并成为他《物种起源》基础的并不是他之前接受的系统性训练，而更多的是来自于他对自然的观察、分析和思考。
这是大国瓦解留给遗民的精神之难。个人的“苏联”既不是那个“超级大国”，也不是恐怖的集权国家，而是一个关系到两亿人个体感性生命的梦想与梦碎。这是历史的枝叶，又是历史的肌理，是对有温度、有血泪的生命的终极关怀。“苏联”的存亡关系到个体精神需求的满足，在这本书里充满了握紧“伟大国家”理想与“牛仔裤”鏖战的人，他们节节败退。曾经以为有了自由就有了一切，但他们为争取自由失去了一切。价值重建是个极为艰难的工作，不论是将其归于国家，还是还给个人。
大自然的积累给了达尔文一个巨大的宝藏，而19世纪以来美国高速发展的经济也为诺斯提供了一个卓有价值的经济学数据库。1952年，诺斯这位人寿保险公司经理的儿子在完成了一篇美国人寿保险史的论文之后，获得了加州大学伯克利分校的博士学位，从此正式开始了他经济学家的旅程。虽然小时候的诺斯是一个“马克思理论的笃信者”，但是这并不影响他对于资本主义国家的实证探索热情，经过十年对美国经济增长的观察研究之后，1961年诺斯写成了《1790年至1860年美国的经济增长》一书，这一段积累在诺斯未来的研究中逐渐发挥了作用，似乎找到经济发展规律的诺斯陆续在20世纪70年代发表了《制度变迁与美国的经济增长》《西方世界的兴起》《美国过去的增长与福利:一种新经济史》《经济史中的结构与变迁》 。进入20世纪90年代以后，诺斯开始总结他三十多年研究经济史的经验，从中提炼出一些对经济学尤其是对新制度经济学有重要贡献的理论。他在这段时间里完成了制度变迁理论方面的两部著作，即《制度、制度变迁与经济绩效》《理解经济变迁过程》。 这两部“引起了主导20世纪90年代理解制度的一场革命”的著作让诺斯“applying economic theory and quantitative methods in order to explain economic and institutional change”(用经济理论和数量方法来解释经济和制度变迁)[2]的理论外溢出经济学范畴，广为社会学、法学等各学科所采用。
“一个复杂的因素就是变迁过程本身，它将会使来自过去经验的解决方案在新的环境中无法运作。经济学家所坚持的理论是用来处理19世纪发达经济体所面临的问题的，那个时期的问题是资源配置。经济学家总是试图将那个理论进行修订以适应发展的基本问题，对于解决本研究所要解决的问题而言，这个理论是完全不适当的。”[3]169
经济理论有其时代性，更有其地域性。在十七、十八世纪法国倡导重农主义时，英国却随着方兴未艾的海上贸易而发展了重商主义。此后，以亚当·斯密在1776年发表的《国富论》为代表，古典经济学在资本主义蓬勃发展的时期开始倡导自由竞争，此后以边沁等人为代表的学者以微观精细的边际理论分析深化了这一思想而创造了新古典主义。然而在资本主义世界遭受普遍性的生产危机之后，凯恩斯以有效需求理论体系和国家干预经济创立了宏观经济学。时代的变迁和国情的不同，必然呼唤新的理论，我们很难期待本身在西方就已经存在较大争议的各种西洋理论能够真正准确地应用在我们这样一个情况复杂的大国上。
东湖开发区紧邻中心城区，依山傍水。区内地势北高南低，湖泊密布，山峦起伏，再加上外围风景区、森林公园等绿化和水面多达200km2。由于武汉市已经进入2015年“海绵城市”建设试点城市，东湖开发区作为武汉市未来建设的重点区域，应积极响应住建部的号召，开展“海绵城市”的建设工作。
“在中国的科技史中，数学不是用来提出理论，也不是作为理论的结构，而是用来计算和描绘经验资料。相反的，在西方近代科技里面，自从伽利略以来，就认为宇宙是一本用数学写的书，唯有懂得数学，才能读懂自然这本书。基本上，在西方近代科技史中，数学与逻辑是用来表现科学理论的结构，甚至是用来表现整体科学的理性架构。科学理性的语言，就是数学的语言。这一点与中国科技有很大的差别。也因此，在西方近代产生了莱布尼茨所谓的普遍数理(Mathesis Universalis)。”[4]149-150
然而，公式定理和经济理论只是科学研究的假设，方法的借鉴和对历史演进过程的观察才是我们理解社会、科学及探寻规律的最重要一环。在21世纪的新发展时期里，我们要做的，是把目光更多地投到我们国家的现状上来，把注意力更多地放在和中国传统的衔接上，我们“需要研究社会在历史中的不同经验及其对不同经济体系发展的意义”[3]44。新中国几十年的发展有着相当的典型性，这个庞大的素材库为我们提供了一个“随着时间的推移而逐渐积累的变迁过程”。在外向型经济已经走到拐点的“十三五”时期，我们的法学研究也应当完成一个这样的转型：将我们的外向型法学研究转变成更注重“内需型”主导的法律研究，只有这样才能真正地直面我们在经济高速发展后遗留的诸多问题，用法学的维度去修正这个框架，才有可能“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，把经济社会发展纳入法治轨道，实现中华民族伟大复兴的中国梦”[5]。
宏观经济学中的“杠杆率”定义仍然存在一定的争议[3]。有些学者认为宏观经济中的“杠杆率”应当是微观经济中所有个体“杠杆率”的加总，应当反映的是一个地区的资产负债率[5]；由于在使用这一定义时，各个国家和地区的杠杆率无法进行比较，所以国际清算银行(BIS)和国际货币基金组织(IMF)往往采用“债务总额 /GDP”定义和计算一个地区及其各个部门的杠杆率。
二、法律与制度——基于财政的视角
(一)法律发现与建构理性、进化理性
法律本身是一种公共产品。[6]1对于这种公共产品的出现及其进化，有许多不同的理解与认识。
达尔文在加拉帕戈斯岛中“发现”了他的进化论，林奈在“北欧花园”和野外考察中“发现”了他的植物分类学，诺斯在观察美国经济增长的基础上“发现”了他的制度变迁理论，那么，我们应当从哪里“发现”法律呢？这种“发现”是一个上位概念，这一欧美法学家常用的术语亦指在某一特定的制度内用来发现与解决具体问题或在具体问题上确定与案件相关的法律原则、规则的意义而使用的方法，所以法律发现有时也被人们称为法律方法。(1) 德国法学家Karl Larenz认为，法学是“以某个特定的、在历史中逐渐形成的法秩序为基础及界限，借以探求法律问题之答案的学问”。参见拉伦茨著、陈爱娥翻译的《法学方法论》，五南图书出版公司1997年出版，第1页。 它可以是从我们理性中的发现，与之相应的是理性建构论以及其理论支撑的唯理主义，以笛卡尔、霍布斯、卢梭、边沁等人为代表的建构理性观认为“人生来就具有智识和道德的秉赋，这使人能够根据审慎思考而形构文明”[7]68，并且主张自然法的终极价值可以凭借人的理性来认识，然后借以推导出理想的法律体系和制度。欧洲大陆的法典编纂运动便是这种思想影响下的产物，在这场运动中，诞生了《拿破仑法典》《德国民法典》《瑞士民法典》等。法律发现也同样包括了从民族(传统习惯)和历史(传承变迁)中的发现，与之相应的是德国的历史法学派代表人物萨维尼。他认为，法律与民族是不可分的并且是民族精神的产物，他在《论立法与法学的当代使命》一书中，以此为基础批驳了蒂博提出的在罗马法和《拿破仑法典》的基础上编纂一部统一的德国民法典的主张。“法律首先产生于习俗和人民的信仰，其次乃假手于法学——由是之故，法律完全是由潜沉于内、默无言声而孜孜矻矻的伟力，而非法律制定者的专断意志所孕就。”[8]11这两种发现观，实际上就是理性建构与自然演化。诺斯的产权理论和国家理论是制度学上理性建构的代表，与之相反，认为“法律先于立法”[9]113的亚当·斯密、托克维尔、哈耶克等人所持的进化理性观则是自然演化的升级版本，他们所持的这种进化理性观与强调“物竞天择，优胜劣汰”的自然进化不同，其强调的是各自行动中的理性，这种自发的理性能够产生合力，自然地无意识地建构一种为社会所普遍接受的各种关系的集合——制度，如哈耶克所言，“在各种人际关系中，一系列具有明确目的的制度的生成，是极其复杂但却条理井然的，然而这既不是设计的结果，也不是发明的结果，而是产生于诸多并未明确意识到其所作所为会有如此结果的人的各自行动”[7]67。
虽然经过修正的发现观都特别强调理性，但是诺斯强调的是一种国家层面的理性建构来促进社会发展，是一种自上而下的理性，而哈耶克强调的是一种社会层面的自发理性建构，是一种从下到上的理性。那么，中国是如何“发现”自己的财政制度的呢？1949年以来多变的财政制度是一块研究建构理性和进化理性最好的试验田，它清晰地在国家和社会层面上演绎了这两种泾渭分明的法律发现观。财政制度作为“国家治理的基础和支柱……是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障” (《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》)，所以，其必然与一般的社会制度有所不同，它是以理性建构为开端的，并有着相当大的国家理性建构成分的(从传统的计划经济到市场经济大转型也是很明显的理性建构)制度，国家希望通过构建一个框架和程序达到一种合乎预期的收支状况，通过规划一个共同目标引导社会的发展方向。但是，这种建构能否真正创建出合乎“理性人”期望的现实呢？这种自上而下的建构理性是否最终难敌从下到上的进化理性呢？如温家宝总理在2008年答记者问时所说的：“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，从中看到的不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”温总理在这里所说的“财政史”实际上就是一个财政变迁的“过程”，只有将眼界扩展到对一个阶段作连续性的观察(财政政策整体调控过程参见图1)，才能够作系统性的分析得出一些有关联性的推论，而新中国成立以来财政制度的演进，正是切入这一问题的最佳观察点。
图 1财政政策调控之流程 [10] 176
(二)制度、法律与效用
与信息统整、财政统制同时进行的是土地改革。亨廷顿认为，实行土地改革的原因主要有二：一是农业对国民经济的重要性，二是土地占有的不平等程度。只有在农业对国民经济至关重要而土地占有又极不平等的发展中国家，土地改革才会成为政治上极为突出的问题。[27]350-354对一个农村人口占全国总人口89.4%、农业总产值占工农业总产值70%、农业收入占全国财政收入40%[28]104以上的农业国家，土地的重要性是不言而喻的。“地主富农在乡村人口中所占的比例，虽然各地有多有少，但按一般情况来说，大约只占百分之八左右(以户为单位计算)，而他们占有的土地，按照一般情况，则达全部土地的百分之七十至八十。”[29]1195针对这样的土地分配情况，长期贴近农民重视农村工作的中国共产党必须在汇总土地信息的基础上，着手推行自上而下的土地改革，通过对土地的重新分配，将土地为地主所有转变为土地为农民所有，才能调动农民的生产积极性，促进农业经济发展(9) 这种经济上的实效也为众多学者所认可。参阅赵效民《中国土地改革史 (1921—1949)》，人民出版社1990年出版;董志凯《解放战争时期的土地改革》，北京大学出版社1987年出版; 杜润生主编的《中国的土地改革》，当代中国出版社1996年出版; 张永泉等《中国土地改革史》，武汉大学出版社1995年出版。 ，提高国家的财政收入，实现国家快速发展的愿望。这种通过所有制改革带来的变化与诺斯的产权理论不谋而合。依照1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过，同年6月30日中央人民政府公布施行的《中华人民共和国土地改革法》进行的全国性土地改革(10) 该项工作实际上从1928年井冈山开始就在全国局部地区渐进性地推行，这些土地法案主要包括1928年10月的《井冈山土地法》、 1929 年4月的《兴国土地法》、1930年5月的《土地暂行法》、1930年6月的《富农问题决议案》、1931年2月的《土地法草案》、1931年11月的《中华苏维埃共和国土地法》、1935年12月的《改变富农策略的决定》、 1936年7月的《关于土地政策的指示》、1942年1月的《关于抗日根据地土地政策的决定》、1946年5月的《关于清算减租及土地问题的指示》、1947年9月的《中国土地法大纲》等。 ，是一项以“建设强大的社会主义国家”财政思想为指导的，针对农村土地开展的财政工作。“至1952年底，新老区3亿无地少地农民，共分地7亿亩，获利农民约占农业人口 60%～70%。土改前，农民为耕种这7亿亩地，每年要交给地主3 000万吨以上粮食地租，土改后则不再交租，农民已不再为地主劳动”[30]403。土地改革彻底颠覆了传统的农村等级结构，而且随着新政治话语的输入，农村政治文化和社会价值观得到了重新建构，过去处于村庄社会结构底层的贫苦农民变成了村庄和国家的主人，有了在政治上翻身与当家作主的感受，这种政治地位和社会心理的巨大变化所带来的生产积极性，正是国家在财政层面上所希望看到的。
诺斯继承了韦伯的观点，并且将之运用在具体制度的分析中，使得这一理论更加具体化了。虽然诺斯前后的观点存在一定的变化，但是其核心未曾改变，“除非现存的组织是有效的，否则经济增长不会发生。个人必须被诱导去从事对社会有益的活动；某种可以将社会收益率和个人收益率拉近的机制因此是必须的”[11]2，这种机制即产权确定及保护制度。发达国家之所以为发达国家，在于其有着更有利于契约达成和履行的更可靠的、更低成本的制度，这种大环境使得产权得到更高程度的保护从而促进国家发展。同样的理论也被诺斯运用在对不发达国家的发展的分析上，他认为由于制度变迁中存在所谓的路径依赖，所以那些桎梏将长久地阻碍这些国家的发展，使得他们在很长的时间内难以取得成功(经济以及整体发展上)。这种流行的观点认为，法律是通过保护产权来促进经济增长，并且一项界定清晰、对产权进行有效保护的法律制度，是先于经济增长的且是经济取得成功的先决条件，法律的构造将驱动经济活动，法律规制的质量越高就越能推动经济的快速发展。
也正是由于自韦伯、诺斯以来，制度被认为在社会治理上具有普适性的效用，所以对它的移植一直颇受关注，但是它的移植并没有为世界上绝大多数国家带来福音。中欧和东欧的转型经济体已经从他们富裕的邻国那里复制了大量的法律甚至是整套的制度，试图融入欧盟大家庭，但是这些改革的效果，正如希腊破产以及保加利亚、波兰等国家的持续衰落所展现给我们的一样，这种制度移植至今没有取得应有的效果。“事实上，这些欧盟的新成员国引入的法律中，很少能够解决他们面临的特定的治理问题。”[12]247即便我们从纯粹应用性的、相对较少涉及民情传统的商事类法律出发来看这样的问题，也会得出类似的结论。这里的制度发达国家是指长久以来处于世界经济主导地位的美国，新兴市场国家(地区)对于美国的公司治理制度、证券市场制度趋之若鹜，但是从美国公司法中引进的并购制度并没有给日本僵化的证券市场带来生气，颇受推崇的独立董事制度也没有给中国和韩国的公司治理带来实质性的帮助。为什么这样的制度移植未能带来预期的效果呢？从具体制度上来看，似乎是因为中国没有处理好上市公司与监管部门之间的关系，日本没有解决好职员公司利益共同体的“会社传统”，但是这些问题真的只是因为这个制度还有待完善造成的吗？实际上并不是。当我们反复修正这个制度之后，仍然会发现这个制度还有各种层出不穷的漏洞，于是就出现了一个循环：当采用一个外来制度的时候，我们首先要克服自己本身的不适性，然后在这个制度出现问题之后，我们继续在其母国寻求解决方式，而这个原本并非定论的解决方式在被引入的时候，又必须克服一次不适性。如此反复几轮之后，我们会发现引入的制度渐渐变得四不像了，它的根基尚未在这个新的地方稳固，枝叶又和生长在母国的大不相同。
法律虽然在社会发展中起着一定的作用，但其作用并不像高速公路、水坝、火电厂等那样显著。高速公路、水坝、火电厂之类的基础设施是现代社会所必备的，并且是真实客观地为生活提供便利，将这些基础设施视作经济发展的基本条件是毫无疑问的。在工业生产和产品质量标准方面，我们都可以采用或者引进一种标准化的认证，比如国际标准化组织的ISO标准和CE标准。那么，法律也可以这样标准化吗？人们确实期待着通过法律的标准化加速法律治理的进程，并且改善欠发达国家的法律质量、降低交易成本。实际上，不论学者们如何建构模型，都难以对法律制度的效果进行量化评比，“制度的绩效是多样的，因此，试图定义一个符合单一目标的制度是不切实际的”[13]238。实行以欧美发达国家为基准判断的“标准化”固然能够使得发展中国家找到更便捷的道路，并且迅速地在削减互相之间对话成本以及交易成本上起到较为显著的作用，但是“接轨”这个词表达的意思是双向的，我们在降低“走出去”成本的同时也意味着欧美先进国家“闯进来”的成本降低了。
基层党群工作要从基层党支部建设、思想政治工作和创新工作机制等方面入手。通过加强思想建设、组织建设、作风建设、廉政建设、班子建设等方面的建设统一思想认识，从而发挥出党支部的战斗堡垒作用。
彩色蓝宝石中最有名最贵重的莫过于斯里兰卡出产的粉橙色蓝宝石——Padparadscha。粉色蓝宝石是最近几年价格上涨最快的宝石品种之一，橙色蓝宝石看上去也非常美丽，紫色、绿色、黄色的蓝宝石如果颜色浓郁艳丽，价格亦不低。
实际上，法律制度与经济成长、国家发展之间的关系并不像广受推崇的“良性法律+良性执法=良好的经济效果 ”这个方程式一样清晰简洁，虽然这样的方程式放在发达的美国、英国、法国、日本或者是发展中的非洲南美国家似乎都能够验证出无甚偏差的结论，但是在面对一场持续性的改革发展时，这种方法恐怕难以奏效。苏联和中国都曾是高度集中的计划经济，都经历了经济增长缓慢的时期，也长时期面对经济体制效率低下、激励不足的困境，虽然皆因为经济发展缓慢之原因进行改革，所获得的效果却大相径庭。“中国在改革的进程中不断向市场经济体制趋近，不断化解严重的通货膨胀压力，克服瓶颈制约，消除政治风波的冲击，实现了持续高速的经济增长。而这些从改革伊始就宣称建立完全的市场经济的国家，迄今为止并没有建立起更有效率的新体制，经济增长速度上不去，面临着更为严重的通货膨胀、实业和政治上的不稳定。”[14]25然而，中国所进行的改革很难说是一直走在良性法律以及良性执法之路上的，但是，这并不妨碍中国依然在1978年至1998年间创下了保持年均10%以上的经济增长率的奇迹。(2) 但是在财政制度中，可以看到政策的稳定性加强，例如20世纪80年代实行的财政包干制等。
三、1949年以来中国的财政演进
(一)财政法的涵义
不同于刑法、民法等部门法具有清晰的定义和边界，财政法是一个至今仍没有明确统一界分的部门法。这种不明确首先体现在内容上，即财政法(体系)应当包括哪些内容？应当调整哪些法律关系？虽然就主观区分的法律部门而言，一定的外延模糊性难以避免，但是在强调以部门区分各种法律规范的中国，各个部门(学科)应当有一个足以保证学科发展的稳定核心，这一点在财政法上始终没有得到解决。出现这样的现象有历史性原因，由于从1949年新中国成立到1992年期间长期实行计划经济体制，资本积累的不足和市场主体的匮乏等导致的“家财型”做法使得财政规范化缺乏必要性，而自1994年实行分税制以来，甚至在1999年第九届全国人民代表大会第二次会议将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法之后，囿于效率的追求和建设经验的缺乏，使得我国在经济建设中、在财政上仍多以政(政策、行政规章)代法(法律)，新中国成立以来的这种做法，亦使得财政法没有得到应有的重视。
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这种情况导致的具体法律法规匮乏，使得财政法研究缺乏足够的研究对象和实践的舞台，加之目前国内研究侧重文本注释、案例实证研究和部门分割的法学风气，让财政法的发展更加受限。财政法长期滞后的发展不仅边缘化了这一学科，也使得财政研究的视野变得狭窄，研究内容渐渐局限于被经济法、行政法切走后的一小部分的财政法(所谓狭义财政法)。由于我国的现代财政制度是随着1994年分税制改革诞生的，这种缘起使得税法相关内容在财政制度中占了主导性地位，大规模的税制变动以及市场经济的不可预见性使得税制这一涉及面广、种类繁多、程序复杂的应用型制度快速膨胀，其不仅在市场层面而且在政府层面发挥了日益重要的作用，此后，财税法也逐渐成为了财政法的新称谓，这种现象从2002年财税法学会的成立以及刘剑文、熊伟教授2009年编著的代表性教材《财政税收法》书名中可见一斑，税收关系这一理所应当由财政法所涵盖的法律关系被用心良苦地单独列于财政之后，学者们希望将原本就属于财政法中“应有之义”的税收法重新明确地纳入财政法研究之内，以拓展财政法的内涵。
财政法实际无外乎两个方面：财与政。财，即收支，在收支两方面应当有统整性规定：就收而言，政府的一切收入都应当包括在内，不仅包括税收，还应包括各种(预算内)非税收入、预算外收入、政府债券基金等；就支而言，一般指政府应当负责何种支出及如何支出，其中以政府采购为代表。政即施政或行政，同样包括两方面内容。施政可以理解为政府间的内部事，即政府如何在时间和空间上横向和纵向地安排和分配收支，如根据国家中长期发展规划或五年计划等实施的特定方针。行政则可以套用行政法的定义，包括对三方面关系的规范：一是通过设定财政主体和财政权对行政主体内部关系作出规范，涉及上下级行政机关之间的关系，平行行政机关之间的关系，行政机关与其内设机构、派出机构之间的关系，行政机关与国家公务员之间的关系，行政机关与法律、法规授权组织之间的关系，行政机关与其委托行使某种行政职权的组织的关系，等等；二是通过设定相关程序对行政主体对外行政行为作出规范，涉及行政机关、法律法规授权的组织等行政主体在行使职权的过程中，与公民法人和其他组织等行政相对人之间发生的各种关系；三是通过设定相关(主要指事后)反馈机制对财政权行使作出规范，这种反馈机制既包括内部的纠察也包括外部的监督，涉及根据宪法和法律授权的国家权力机关、国家司法机关、行政监察机关，纳税人、行政规费缴纳人、政府性基金负担人依法定方式和程序对行政职权行使者及其所实施的行为进行法制纠察监督。不论如何区分以上关系，其重心与行政法基本相同，都是为了控制和规范财政权行使，保护相对人的合法权益并促进政府收入的合法使用。
“财政是政府履行职能的物质基础，是国家安全和社会稳定的重要保障。随着社会的进步，特别是市场经济的发展，人们的社会公共需要不断扩大，与之相适应，国家财政的职能也逐步扩展。”[15]30-31
“在我们看来，理解世界上不同法律制度之间差异的更为有益的方法，是观察他们在‘集权—分权’和‘协调—保护’这两个维度之间的变化情况。”[12]225
财政法不同于一般部门法，它的复杂性和多面性首先需要我们具有一种开放的、民主的、海纳百川的视野和胸怀，如果我们对财政法没有一个系统性的理解和认识，而将其割裂开来，采取狭义的观点片面地、局部地看待其中任何一部分，那都是盲人摸象。财政法的时效性与实效性也要求不论是税法还是预算法，不论是转移支付制度还是收支划分规定等财政法范畴研究都必须将重心放在实际中，依据国家的具体情况实事求是地开展研究。如果我们将财政法的研究局限于理论而忽视社会实际和国家发展，就会让财政法的研究变成空中楼阁。财政法的全局性和宏观性决定了对它的研究必须要有一定的前瞻性，否则财政法就不可能起到国家发展中的助推器和保障器的作用，它需要一种“‘超现实’的实用论的研究方法。即要从实践需要和财政运行效果的角度对财政法进行‘超现实’(即超越现有财政理论、财政制度与财政实践)的实用主义的研究”[19]175。最后，现代财政法的民主性和公共性要求我们的研究立场必须从几十年国家中心主义的路径依赖中走出来，站到社会层面，用个人的、群众的立场切实地践行宪法中“中华人民共和国的一切权力属于人民”“国家尊重和保障人权”的崇高理念。财政法的四个特性内在地需要一种适合于它的研究方式和理论范式。由于财政法的复杂性和相关研究起步较晚，使得财政法学研究中的财政法概念、财政法规范、财政法制度、财政法原则和财政法原理等都迟迟未成系统。财政法学研究方法必须摆脱纯粹逻辑推理的僵化的概念主义或形式主义法学的束缚，必须摆脱僵化的本本主义和狭隘的本位主义，用跨学科的视角和历史变迁的分析方式，结合社会的需要和国家的发展，到人们的生活习惯和民族的传统认识中去探寻适合我国国情的财政法真谛。
(二)新中国财政制度的思想源流
传统财政法一般只重视“财”和“政”两个层面的关系，但是现代福利国家和公共财政的诞生赋予了现代财政法一个新的内涵。如果说在财、政这两个层面关系之中侧重于效率的制度安排的话，那么注重公共性的新时代财政法中所调整的第三层关系就无疑是以“正义、良心和公正”为其核心了。“由于历史、自然资源、交通条件、资金和技术等方面的原因，各地经济发展水平和经济结构存在一定差距，加之财政体制等因素的影响，导致各地政府的可支配财力产生一定的差异，因此地区间财力差异的存在是必然的，在一定范围内也有其合理性，但地区间财力差异过大就会影响到经济发展和社会稳定，此时就需要对地区间财力差异进行适当干预。”[16]1这种适当的干预，也就是财政“衡平法”，即财政平衡法。由于地区经济差异不可避免，在纵向和横向上进行资源资金调配便成为应对这一问题的主要手段，转移支付这一概念便应运而生。虽然转移支付可以“按照不同的具体目标”进行分类，诸如“以均等化为目标的转移支付、解决辖区间外溢性问题的转移支付、中央委托地方事务导致的转移支付、以增强国家政治控制力为目标的转移支付”[17]。但后三者只是出于功能性和不同角度的细分项目，以均等化为目标的转移支付才是现代法治国家转移支付的根本目的和方向，它是一种超出经济学政治学范畴的，以现代基本人权为基础，以人的全面发展为追求，以实现各地公共服务水平均等化为根本目标而实行的一种财政资金的相互转移或财政平衡制度。虽然现代转移支付是伴随着1994年的分税制在我国正式出现的，但是这种为了达成扭转地方政府之间因分税制带来的财力差距目的的手段在施行以来逐渐成为了目的，其均等化的对象也从金钱过渡到服务，从而催生了公共服务的均等化，这种理念“已经渐渐超出了其一般分配层面的意义，从数量指标过渡到质量指标、从外延追求转变到内涵追求、从重点推进回归于系统规划”[18]。这种认识在政策层面也不断得到强化，并且逐渐成为了我国的基本国策。(3) 2005 年，中共十六届五中全会明确提出，要按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度。2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中进一步提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。2007年10月15日胡锦涛在中共十七大的报告中提出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。2017年3月1日，在《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中再次重点强调“基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化”。
虽然我们观察一个国家的法律制度可以有各种不同的出发点，但是，如研究发达资本主义国家法律的米尔霍普教授所言，从组织结构上的集权和分权的角度对一个国家法律制度的分析会是最有益且最直接有效的，以此为基础的协调和保护的维度体现着在这种制度下的功能和目标的导向性。就集权型制度而言，由于上级政府集中了相当的权力，使得其在执行的时候必须侧重于协调工作，这一点在超越管理幅度的情况下会变得更为明显。分权型制度与保护性制度实际上也有着密切联系，如果不能通过保护性制度集合细小的个人利益，那么相对独立的分权团体之间的集体一致行动就会变得相当困难。在这里，协调和保护这种从功能出发的分类虽然看起来是另一个维度，却同样是集权和分权关系在操作层面上的表现。
近年来我国农地流转规模不断扩大，耕地质量下降问题不容忽视。流转比例扩大是否会造成耕地质量的下降以及可能的影响机制等问题亟待回答。以往研究通常是将耕地问题单纯地割裂为社会科学问题或是自然科学问题进行研究，忽视了土地问题在农户行为与自然结果之间存在的相关关系，单一学科的研究视角限制了研究的深度和广度。因此，该研究通过采用跨学科的研究方法，利用粮食种植规模户的调研数据和耕地质量测试数据，结合耕地质量以往历史数据对农地流转和耕地质量之间的关系进行分析，重塑对耕地质量问题的认识。
他在无人的海边与波浪共舞，在空旷的野地看野牛奔腾，庄严地陈述道：“在我一文不名的时候我是如此兴奋。”他对那位深爱着他、想收留他做孙子的老人说：“如果你认为生命的欢愉主要来自人与人之间的关系，那就错了。”金钱和人际关系大概是社会人最基本的底线，他却毫不留情地打破了这个底线。
关于中国集权和分权的原因和目的，学界历来看法不一，并提出了一些理论和模型进行详细的分析论证，其中较有代表性的是周雪光的“帝国的治理逻辑”[20]、周黎安的“行政发包制模型”[21]以及曹正汉的“风险论”模型[22]。“帝国的治理逻辑”与“行政发包制模型”的观察点和内容虽然不尽相同(帝国治理的称谓以中华传统为观察点，行政发包的称谓以20世纪80年代的包干制为出发点)，但是关于集权和分权的原因和目的的看法却相当一致，即认为中央政府受制于有限的治理能力和过高的行政监督成本，需要通过地方分权来提高治理能力和降低行政监督成本。财政压力的增大或行政监督成本的上升将导致中央政府加大地方分权程度。“风险论”虽不否认地方分权通常能够提高治理效率和降低行政监督成本，但认为这不是促使中央政府推行地方分权的首要原因和目的，其首要原因和目的是中央政府出于政权稳定、控制民众的需要，为了降低统治风险而对民众分而治之。那么，对于集权与分权这一问题认识的出发点究竟是什么呢？是否确如以上学者所言呢？
我们在研究财政制度的时候，集权和分权应当是我们的首要出发点，如“中国治理变迁30年(1978—2008)”“中国的大国发展道路——论分权式改革的得失”“中国的集权与分权：‘风险论’与历史证据”等。但是集权和分权的分析范式并没有得到法学研究者的重视，多数的研究都出自于社会学、管理学、政治学、经济学(包括财政学)学者之手，这些学者都广泛地应用了社会学的跨学科性，博采众长地融合了各种视角的研究，但是法学研究却继续被分门别类的本位主义所限，无法真正地开展针对财政制度的全面性研究。我们还应当注意的是，由于分权和集权国家的差异，这里的法律并非指一般认为应当由代表人民的权力机关制定的法律，而泛指由统治者或国家代表制定并颁布的、适用于全国的规则或是行为模式。这种并非由民意机关制定的、也没有在名称上冠以法律的社会治理措施，虽然可能因为缺乏民主程序而如同暴风骤雨，但是在促进国家发展和社会进步上，却未必不如和风细雨的法治渠道。如中、日、韩这些非西方世界的经济体在快速发展中取得的成绩，被以法律制度自夸的西方世界视为“迷局或传统智识之例外”。
将选定的 l1、l2、θ1、θ2代入公式 3 和公式 4 中计算所得每个时间点的臀部坐标并记录得到表2.
在中国这样一个幅员辽阔的大国中，如何处理好中央与地方的关系始终是一个重大问题，在1949年9月29日，即新中国成立前夕，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的具有宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》第三十三条对此就作出了规定：“中央人民政府应争取早日制定恢复和发展全国公私经济各主要部门的总计划，规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围，统一调剂中央各经济部门和地方各经济部门的相互关系。中央各经济部门和地方各经济部门在中央人民政府统一领导之下各自发挥其创造性和积极性”。毛泽东1956年所作的“论十大关系”(4) 1956年4月25日，毛泽东在中央政治局扩大会议上作了“论十大关系”的讲话，1976年12月26日经毛泽东亲自审定的《论十大关系》一文在《人民日报》上公开发表。 的讲话中论及中央与地方的关系：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”这种认识代表着中共领导层对我国处理集权和分权的集体智慧。(5) 1962年1月27日刘少奇在七千人大会上的讲话中说：“国家计划的统一性和地方的积极性要结合起来。在中央的集中统一领导下，要充分发挥地方的积极性和首创精神。”参见刘少奇“在扩大的中央工作会议上的讲话”，来源于http://www.people.com.cn/item/newlsq/zz/lxjx/lxjx031.html.引用日期为2019年3月12日。 如此看来，我们采取分权的最直接的目的应当是“对我们建设强大的社会主义国家比较有利”。
特应性皮炎是一种慢性皮肤病,临床上患者常常出现剧烈瘙痒、反复出现湿疹样的皮肤损害等现状,儿童是其主要发病群体。其中,1岁以内的发病率高达60%[1]。通常,患儿常出现皮肤干燥、粗糙等早期临床症状,但是湿疹样的皮损还通常在患儿出生2个月后开出现。
那么，产生这种认识的根源是什么？毛泽东在这里并没有给我们答案，关于十大关系的报告是毛泽东在听取了中央34个部委的工作汇报之后做出的，简单看来是在集中力量进行工业化建设和社会主义改造的过程中总结经验从而意识到分权的必要性使然，实际并非如此。我们如果回到新中国刚刚成立之时，情况会不会不同？1949年12月22日，周恩来在“当前财经形势和新中国经济的几种关系”的讲话中率先谈及了六大关系，其中在论述上下级关系时给了我们一个很明确的答案：“毛泽东同志领导中国革命战争，在战略领导上抓的很紧，在战役的组织和战术的运用上就交给下面去办，因为他们最了解具体情况，只有充分发挥干部和群众的积极性和创造性才能打胜仗。打仗是这样，建设也是这样。人民的创造力是无穷的。在中央统一领导下来发挥地方的积极性，才能使各方面的工作生气勃勃，否则就死气沉沉。只有广大人民在生产中发挥了积极性和创造性，才能提高他们的物质生活和文化生活水平，也才能有效地克服官僚主义。”[23]13从周恩来的这段话中可以看出，对于国家管理和经济建设上的集权和分权的认知，我们最直接的经验来自于中国革命战争，这种由“最了解具体情况”的“下面”去进行“战役的组织和战术的运用”才能打胜仗的基本认识决定了我们对于基本建设层面集权和分权的态度。早在1938年毛泽东就提出：“一般的方针集中于上级，具体的行动按照具体情况实施之,下级有独立自主之权。上级对下级某些具体行动有意见,可以而且应该作为‘训令’提出，但决不应作为不可改变的‘命令’。越是地区广大，情况复杂，上下级距离很远，这种具体行动就越应加大其独立自主的权限，越应使之多带地方性，多切合地方情况的要求，以便培养下级和地方人员的独立工作能力，应对复杂的环境。”[24]436这段话已经体现了毛泽东对集权与分权的认识，但是到了解放战争结束之后，由周恩来作出总结的这番话，才可谓是真正经过实践检验的认识。
对集权和分权这一问题的认识，不管是从目的——“建设强大的社会主义国家”，还是从原因——“人民的创造力是无穷的”“发挥地方的积极性，才能使各方面的工作生气勃勃”上来说，都是在新中国成立之初就已经存在并且为我们的领导层所认可的。这种认可是自发的，是源自中国传统的，是从党的建设经验和军事战争中得出的，并不是在经过一段时间的经济建设之后才意识到的，也并非迫于“社会风险”与“代理风险”所采取的应对措施。始终相信人民群众的创造力，看重并且寄希望于地方发挥积极性，使得新中国在成立之初就摆脱了中国封建时期反复的“救土崩之难，莫如建诸侯；削尾大之势，莫如置守宰”[25]3538，在根本上树立了“分权地方”的建设思路，虽然在新中国成立的七十年间囿于经验和方法上的不足而多有反复，但是仍然初衷未改。我们只有认识到这样一条清晰的思路，才有可能把握好我国财政制度的主线，看清新中国财政制度变迁的路线图。
四、新中国成立初期的统制性财政制度——重新组织生产与产权的更迭(1949—1957)
产权理论在马克思、科斯以及诺斯的理论中都有着相当重要的地位。按照马克思的观点，产权(6) “当然，在马克思关于产权理论的著作中，一般都只出现‘所有权’，而很少提‘产权’。但仔细研究后可以发现，当马克思所论述的所有权属于广义的范畴时，实际上表达的就是产权或财产权的意思。”参见周明生、苏炜、卢名辉《马克思与科斯产权理论在中国改革进程中的运用》，《江海学刊》2009年第1期，第86页。 本质上是一种法权关系，是生产关系的法律表现，产权关系是生产关系或所有制关系在法律上的综合体现。与马克思对产权的理论性阐释不同，科斯提出了更为具体的两个定理，他认为，产权不仅要清晰界定，还要合理界定，即要考虑产权界定给哪一方更有利于效率的提高(科斯第二定理)。诺斯则进一步提出产权的清晰界定和有效保护是制度性的优势，是国家经济持久增长的源泉。我们不妨结合上述三种产权观点，对新中国成立初期的财政制度的形成“追本溯源”。1949年至1957年这段时间，不仅是我国新民主主义社会向社会主义社会过渡的时期，也是计划经济的路径开端，其中所展现的“所有制形式”的显著变化也正体现着产权的变化，在当时最为重要的土地制度上，我们能够很清晰地看到这种产权流变。在这一时期，国家将地主富农的土地产权分配到农民手中，在经历了短暂的“非效率”之后，又通过合作社的形式将土地产权以“集体所有制”“全民所有制”的形式从个体农民手中回收上来，这种产权流变虽然根源于社会主义全民所有的思想，但亦体现着对生产效率和国家发展的客观追求。
(一)财政制度变化的概况
在此后得到细化的中央与地方的财政关系上，中央并没有因为统制性的财政工作而完全上收银根，而是继续保持“分权地方”的思路，认为应当多给地方一些权力。1953年8月，周恩来在全国财政经济工作会议上明确提出了改进预算管理体制的方针和任务：财政体制要在中央统一领导和计划下，确定财政制度，划定职权范围，分级管理，层层负责。在预算层级上，由原来的中央、大行政区、省市三级管理改为中央、省、县三级管理。这一政策在一定程度上降低了集权度，适当下放了权限。在收入划分上，采取分类分成的办法，把国家财政划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类，其中固定收入和固定比例收入的划分如表1所示，属于中央调剂收入的有商品流通税和货物税(8) 1953年的商品流通税，即从征收货物税的品目中，选择国家能够生产或收购的22个品目，改征商品流通税，在商品的第一次批发或调拨环节征税，以后均不再征税。当时的财税安排是具有浓厚的二元制背景的，而且有轻有重，着眼于生产建设领域。 ，两税每年根据地方实际情况核定比例。在分成的基础上，经核定之地方预算亦首先由地方的固定收入和固定比例分成收入支付，不足部分再由中央划拨调剂。
在面对一个几经战火、满目疮痍的国家时，中共领导阶层首先想到的问题是切合实际的。1949年11月28日，毛泽东在中共中央政治局会议上主持了1950年全国收支概算问题的讨论，并在此之后正式交中央人民政府委员会(7) 中央人民政府委员会是从1949年10月1日中华人民共和国成立到1954年9月15日第一届全国人民代表大会召开前，依据《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》组建的。 批准了这个“一年计划”。收支概算和集中统一计划的完成，使得新成立的中央政府得以快速全面地了解各地的情况，全局性地进行战后善后工作。这段时间的代表性财政法律是政务院1950年3月颁行的《关于统一国家财政经济工作的决定》，建国之初集中统一规范的财经管理体制也由此成型。其主要内容是：统一全国财政收入，使国家收入的主要部分集中到中央，用于国家的必要开支；统一全国物资调度，使国家掌握的重要物资从分散状态集中起来，合理使用，以调剂余缺；统一全国现金管理，一切军政机关和公营企业的现金，除留若干近期使用者外，一律存入国家银行，资金的往来使用转账支票经人民银行结算。在具体税务方面以1950年1月政务院依《中国人民政治协商会议共同纲领》第四十条“国家的税收政策，应以保障革命战争的供给，照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担”的政策精神制定的《全国税政实施要则》为代表，其主要内容是：统一全国税政，对全国各地税种、税目和税率不一致的情况迅速加以整理，对各类工商主体一律照章征税；重新进行全国性的税制建设，初步确定14种税收——货物税、工商业税(包括坐商、行商、摊商的营业税及所得税)、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税(包括筵席、娱乐、冷饮、旅店)、使用牌照税等。在预决算方面，以1951年8月政务院发布的《预算决算条例》为核心，首次拟定了国家预算的组织体系，各级人民政府的预算权，各级预算的编制、审定、查核和执行程序，决算的编制与审定程序。这种集中统一的财政制度对于摸清陆续解放的地方信息而言是必须的，中央人民政府首先需要快速地掌握并且核实各地方的真实信息，从而依据此信息对极为有限的财力作出妥当的全局性安排，当时的这些安排都是急迫的，包括继续进行的海南(1950年4月)、西藏(1951年5月)等地的解放战争，近百万国民党军队的收编，超百万的公教人员的安置，以及百废待兴的国家经济建设等方面的财力安排。
表 1 1953— 1957年中央和地方收入划分情况 [26] 164
原因和目的上的认知改变，并不能弥补经验上的不足，具体的制度选择仍然给新中国带来了很多问题。我们可以将这一时期较为明显地划分成两个阶段：第一个阶段是1949—1952年的社会统整期，这个阶段政府的工作思路是整合信息，即摸清家底、搞清情况；第二个阶段是1953—1956年的三大改造期，这个阶段政府的主要工作是在全国范围内完成农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，以便重新组织生产。
(二) 1949— 1952年社会统整与财政统制工作的开展
虽然法律一直以来被认为是一种制度，并且应该是一种致力于将社会带向更好更有效率或更公平的制度，但是用制度分析的方式却并非法律人所开创，而是来自一位经济学家——马克思·韦伯，这个为我们剖析资本主义和西方国家兴起原因的魏玛共和国宪法起草人认为，一个理性(对于韦伯来说，法律的理性源自于法律的自治、普世及自觉建构之特质)的法律将通过对市场交易提供合法性以及可预期性而支持国家(经济)发展。法律在这种理解里被看作是一种基础设施，即一项类同于高速公路、水坝、火电厂等的固定资产，这种基础设施的完善将对国家的发展起到核心的作用，甚至被视为经济发展的先决条件。
坤二少爷本是生性好动之人，哪里耐得住寂寞，不久便将油坊诸事交予油坊一蔡姓师傅全权打理，他哩，挑着一副油担四处游乡，名为卖油，实为暗中替革命党打探消息，传递情报。为掩人耳目，他除了卖油，还相面算命看风水，阴阳八卦竟算得过去未来，莫不让人叹服，因此又有“油神张”之誉。
财政统制工作在我们摸清家底和重新组织生产中发挥了极大作用，伴随着土地改革的基本完成，国民经济也得到一定的恢复和初步发展。在国际国内局势平稳之后的1953年6月15日，中共中央政治局会议对新阶段提出了新的目标：“党在过渡时期的总路线和总任务，是要在十年到十五年或者更多一些时间内，基本上完成国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造”(11) 1953年9月25日，《人民日报》正式公布了由毛泽东提出的过渡时期总路线详细内容。1954年2月中共七届四中全会正式批准了过渡时期总路线。 。“一化三改造”目标作为财政上的指导纲领在接下来的很长时间内对我国的经济建设和财政路径选择产生了影响。随着这一目标在1954年9月被载入新中国第一部宪法——《中华人民共和国宪法》，“一化三改造”也摆脱了政策属性，正式成为了我国财政工作的宪法依据(虽然“一化三改造”要求的是工业化与三大改造同时并举，但其核心指导思想是以重工业优先增长为特征的赶超型工业化战略)。
与此同时，新中国“一五计划”也正式付诸实施(12) 虽然经过反复修改的“一五计划”实际上到1955年才正式提出，并在同年7月经全国人大一届二次会议审议通过，但是“一五计划”仍以1953年至1957年为实施期。 ，而其基本任务同样是集中主要力量推进由苏联帮助设计的156个大中型建设项目，力争实现以重工业为中心的工业化目标。陈云曾说：“没有重工业，就不可能大量供应化肥、农业机械、柴油、水利工程设备，就不可能大量修建铁路，供应汽车、飞机、轮船、燃料和各种运输设备。……再者，我们还处在帝国主义的包围之中，需要建设一支强大的现代化的军队。这一切都决定了我们不能不优先发展重工业。”[31]如陈云所言，优先发展重工业的确有其必要性，但是在中国这样刚刚结束战争，经济发展水平、人民收入水平双低，资金、外汇两缺的状况下，试图通过市场机制实现高积累率来发展初始投资大、建设周期长、见效慢、短期内资金难以回收周转的重工业是相当困难的。
本文的研究方法并不是十分地全面，也不是十分地简洁，有许多的方面没有考虑到，以后的研究可以考虑不同情况下的电梯停放优化,比如早上、中午、晚上分别是不同的停放位置，一个电梯同时接多个人等，用多种方法的组合以到达最大化地节约时间。
在市场环境下，积累一般是循人们的边际消费倾向进行的，而收入水平、储蓄率、积累投资率三者也呈现正相关。因此，在低收入水平、低储蓄率、低积累率的情况下，难以期待产业结构能够依靠市场自发地得到调整。为了超越市场机制实现高积累而促进重工业的发展，就必须另辟蹊径。在高度集中的计划经济体制之下，私人资本主义和个体经济自由发展受到了抑制，全国的物力、财力、人力都将在行政指令下得到高效的调动和配置，各种重工业如冶铁、炼钢、发电，以及基础工程建设如修建铁路等，都将得到优先发展。1953年6月，中共中央政治局根据李维汉的报告，确定了“经过国家资本主义，完成由资本主义到社会主义的改造”的基本方针。
以重工业发展为核心的“一化三改造”和“一五计划”，是新中国“建设强大的社会主义国家”财政思想源流和财政路径的延续。在十分艰难的情况下，需要借助苏联的技术援助快速填补中国工业空白，搭起中国工业体系框架，中央只能在百废待兴的各行业中，“轻其所轻重其所重”，在政策方向上有所倾斜(13) “能够用于五年计划建设的财力有限，如果平均使用，百废俱兴，必然一事无成。”转引自朱佳木《陈云在中国社会主义工业化起步过程中的重大贡献》，载于1995年6月29 日的《人民日报》。 ，这样的发展战略在客观上也需要采取集中的财政制度将地方上微弱的星星之火聚合起来，与此并列的三大改造同样是朝着这个方向前进的。在当时，缺乏国家建设经验的中国共产党认为，集中力量办大事的这种战略需要在全国范围内、在农工商一切生产流通范围内实行生产资料公有制，彻底消除资本与劳动对立的机制，只有把所有生产资料从个体集中到国家、从地方集中到中央层面，才能促进经济发展和国家建设。(14) 实际上，这种思想就是1958年以后“左倾”思想的苗头。
(三) 1953— 1956年组织生产与集体公有制的完成
生产资料的所有制改造，是通过对农业、手工业和资本主义工商业进行两步走的“社会主义三大改造”开展的：第一步是把资本主义转变为国家资本主义；第二步是把国家资本主义转变为社会主义。所谓兵马未动粮草先行，党中央在实行优先发展重工业的工业化战略时，首先认识到和遇到的正是粮食问题。农村的社会主义改造实际上早在1951年通过《中共中央关于农业生产互助合作的决议(草案)》(15) 农业生产上的互助合作大体上有三种主要形式：第一种是季节性的互助组，第二种是常年互助组，第三种是以土地入股为特点的农业生产合作社。 时就已经开始在全国试行了，到1952年底，已经组织起来的农户占全国总农户的40%左右，比1950年增加了三倍；互助组发展到802.6万个，其中常年互助组175.6万个，参加的农户1 144.8万户；初级农业生产合作社3 644个，参加的农户5.9万户，平均每个社16.2户，[32]由此开始的初级合作社改造在1955年基本完成，并在1956年后继续推进高级合作社的运动，直至1958年成立人民公社，将农民个体所有土地变为集体公有土地。
这种集体公有制，实际上就是一种“把生产资料转交给生产者公共占有”[33]573的所有制形式，它将原本由农民个体所有的产权变为由国家实质持有。当然，在20世纪50年代的中国并没有从产权意义上去思考这样的问题，而主要是从我们面临的情况和我们的思想认识上出发的。面对大规模工业建设中粮食等农产品、基础工业产品的短缺，党中央认为要克服农民在分散经营中所遇到的困难，要使广大贫困的农民能够迅速地增加生产而走上丰衣足食的道路，要使国家得到更多的商品粮及其他工业原料，就必须提倡“组织起来”，按照自愿和互利的原则，提高农民互助合作的积极性，这种互助合作的形式在当时就是合作社。这种生产模式实际上在新中国成立之初制定的具有宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》中已经作出了规定：“在一切已彻底实现土地改革的地区，人民政府应组织农民及一切可以从事农业的劳动力以发展农业生产及其副业为中心任务，并应引导农民逐步地按照自愿和互利的原则，组织各种形式的劳动互助和生产合作”。“组织各种形式的劳动互助和生产合作”，实际上也是对农民在思想上的引导，启发他们走上由个体经济逐步过渡到集体经济的道路。
实际上，合作社式的生产组织方式并非中国独创，而是马列主义思想的延续。马克思认为，合作社是“劳动的政治经济学对资本的政治经济学”的胜利[34]12。恩格斯曾说：“至于在向完全的共产主义经济过渡时，我们必须大规模地采用合作生产作为中间环节，这一点马克思和我从来没有怀疑过。在这一生产方式的过渡过程中，必须使社会(首先是国家)保持对生产资料的所有权，从而保证合作社的特殊利益不会压过全社会的整个利益。”[35]416恩格斯认为，合作社是向社会主义过渡的中间环节。列宁认为，“没有合作社组织网，就不可能组织社会主义经济”[36]200，他对合作社的这种认识超越了一般的经济层面而上升到了社会组织层面，变成了社会主义经济的基础性工具。马列主义思想认识亦为毛泽东所发展，他结合中国的具体情况提出 ：“占国民经济总产值百分之九十的分散的个体的农业经济和手工业经济，是可能和必须谨慎地、逐步地而又积极地引导它们向着现代化和集体化的方向发展的，任其自流的观点是错误的”[29]1432。
在农业上实行生产资料公有制和生产上强调“组织起来”的做法也在手工业与工商业中推行开来。在手工业的改造上，中央从供销入手，由国家垄断手工产品市场后再对生产实行改造。与农业合作社三阶段改造类同，对手工业的改造也采取三阶段的方式进行，即从分散的个体手工业到手工业生产合作社，再到手工业工厂。经过这种平稳过渡，原来生产资料个体私有的手工业也被改造为集体公有，其产权也由此被控制于集体公有之中。对资本主义工商业的改造情况略微复杂一些，但也基本上采取了类似农业和手工业的三阶段做法，即从零散的私营工业过渡到低级国家资本主义形式(统购包销、加工订货)，再到高级国家资本主义形式(公私合营)。对资本主义工商业的改造工作首先从定价和物资方面展开：在定价上，政府从市场经济(当时尚未形成计划经济，这种市场经济也只是相对的)的核心环节——定价权入手，通过牌价、议价、核价等方式对资本主义工商业进行全面的控制，从而使交易价格在国营机构及政府机关的主导下形成。在物资上，通过对原料来源、销售渠道以及融资渠道的控制使资本家买不到原料、卖不掉产品、贷不到款，只能接受国营部门的委托加工、计划订货、统购包销、委托经销代销等业务(实际上是初步改造的低级国家资本主义形式)，并且在税收和分配上采取诸如“四马分肥”(16) “四马分肥”是社会主义改造时期对民族资本主义工商业利润分配形式的形象说法。1953年国家规定，私营企业每年结算盈余，其利润分配依照“四马分肥”的方式，即将利润分为所得税、企业公积金、工人福利费、资方红利四个方面进行分配，资方红利大体只占四分之一，企业利润的大部分归国家和工人. 等特别政策对资本家进行打压。在资本家失去定价权和生产的控制权之后，接下来在工商业内部开展工作，政府通过加大工会以及工人在企业中的各种权利使资本家逐渐失去企业的控制权。与农民在政治上翻身与当家作主的感受不同，资本主义工商业者因为“三反五反”等运动失去了原本的社会地位。在失去了定价权、生产控制权、分红权之后，资本主义工商业实际上处于一种名存实亡的状态。1956年，“定息制度”的执行最终使得资本家让出了企业产权。“定息制度”规定，在十年内，国家在公私合营企业中对持股资本家依其股额给予5%的定息及在职薪金。实际上，“定息制度”的推行，使得资本家脱离了对企业资金运用的控制，纯粹以资本金的形式享受其在企业中的“存款”，而十年期限也使得公私合营企业向全民所有制企业的过渡获得了平稳缓冲。
(四)统购统销与政社合一体制的形成
在新中国成立之初的1949—1957年中，面对百废待兴的现状，中央“因时制宜”地采取了统制性的财政制度，以期快速掌握全国信息，重新组织生产。在第一阶段，采取的是一种中国传统的“耕者有其田”的思路，希望在当时最为重要的农业生产上通过激发个体生产积极性促进各行业的生产恢复，但是农民所有制的产权配置并没有给“建设强大的社会主义国家”带来帮助，反而因为生产上的无组织，给国家的工业优先发展战略带来了问题。大规模工业建设对粮食的大量需求与薄弱的工业底子的低产出之间的矛盾，使得城市工业建设的粮食缺口渐开。为了应对这种情况，政务院在1953年11月相继出台了《关于粮食计划收购和计划供应的命令》《粮食市场管理暂行办法》《关于在全国实行计划收购油料的决定》《关于实行棉花计划收购的命令》等农产品购销法令，由对粮食、油料、棉花实行有计划的统一收购和统一供应，逐渐扩大到对生猪、烤烟、茶叶、出口水果以及重要的中药材等一系列农产品的统购统销。“统购统销”的实行，有效地限制了市场对农业、轻工业和手工业的作用，有力地加强了行政手段对经济的控制作用。这个为解决城市人口增长和工业化发展中的缺粮问题而制定的“统购统销”政策影响了整个计划经济时代，一直到1985年1月，随着中共中央和国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》后才退出历史舞台。
“统购统销”政策的实施，既是思想上“发动群众”的延续，又是行动上“组织起来”的先声，中央政府试图用这种做法打破个体经济利益的狭隘局限，以合作社和生产队的形式新设定了一个小集体，并且在全国范围内将这些生产集体(或者说是经济体)拧成一股绳，从而促使全国的生产活动得以在总体计划下有组织、分层次地进行。在联合生产的过程中，垂直化的外部管理方式也渐次“由外而内”地影响到了整个内部运作方式的体系化，在这样一个全民联动的过程中，将原先零散的生产者聚合起来，完成了组织化生产，形成了广泛的组织网络，并全面而有效地控制了乡村社会, “使国家权力第一次实现了真正意义上的乡村社会治理”[37]，社会主义国家政社合一的体制也由此开端。(未完待续)
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The Natural Structural Evolution and Rational Construction in Financial System before Tax Distribution in China ——Perspective of Sociology of Law(Ⅰ)
SHI Yi
(School of Law ,Fu Jen Catholic University ,Xinbei of Taiwan 24205,China )
Abstract : The financial system not only plays the role of obtaining revenue for the country in taxation, but also reflects the relationship between the country and people. Moreover, to a certain extent, it also reflects the distribution relationship of the country on the expenditure side and shows the scientific degree of the administration at all levels of the country. However, the construction of a country’s financial system is not only based on theory or reference, it needs a realistic (objective and true), historical (continuous), sociology of law (scientific rule of law) perspective as the starting point. Then, the natural evolution and rational construction of the institution change theory are just the best way to observe development of state and society. In China, since the completion of financial integration and the establishment of the dominant position of public ownership in agriculture, industry and commerce, restricted by the existing path, the fiscal system dominated by administrative decentralization also affected the next path, it was until 1978 that the changes in thought of property rights and the reconstruction of market concepts were carried out through the implementation of the pilot system, the “rule of law” produced by the market has also completely changed the turbulent administrative means of regulation and control, and bring us a deep profound change in economic and society.
Key words : legal system; financial system; institutional change; rational construction; natural structural evolution; social transformation period
[文章编号] 1672-2035(2019)04-0054-14
[中图分类号] F12;D922.2
[文献标识码] A
[收稿日期] 2019-05-28
[作者简介] 施 奕(1986—)，男，上海人，辅仁大学法学院在读博士。
[基金项目] 国家社会科学基金项目：“当代中国法律制度的自然演化与理性建构的法社会学研究” (12CH012)
【责任编辑 张 琴】
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