立体减灾与多元协同：西南民族地区农村自然灾害的“整体性治理”*
商兆奎 邵 侃
摘要： 西南民族地区农村自然灾害高发频发，灾害损失严重，防灾减灾能力建设严重滞后。本文在综合考量地域、生态、民族等要素属性的基础上提出，西南民族地区农村自然灾害治理的基本向度是从“碎片化管理”走向“整体性治理”；治理方略是以“人、文、地、产”为着力基点，建设立体式防灾减灾体系；治理机制是构建涵盖政府、农户、社会等力量的多元主体协同治理模式。
关键词： 西南；民族地区；农村灾害；整体性治理；立体减灾；多元协同
西南民族地区是我国少数民族的主要聚居地，全国56个民族几乎都有成员在这里繁衍生息，其中有30多个少数民族世世代代定居于此。这一地区是世界上面积最大、最典型的喀斯特地貌分布区，生态环境较为脆弱，加之气候多变，造成自然灾害频繁而严重。从文献回顾来看，中国自然灾害所造成的人员伤亡和经济损失大部分来自农村地区［1］(P21-23)，频发的农村自然灾害成为农业增产、农民增收和农村社会稳定发展的极大障碍［2］(P836),因而加强农村防灾减灾能力建设是关系到我国经济社会发展全局的一项重大而紧迫的任务［3］(P3-7)。我国农村防灾减灾规划建设水平低，综合防御能力差是一个普遍的现象［4］(P29-31)，西南民族地区广大农村更是国家灾害治理体系中的短板与薄弱环节，自然灾害常常会造成严重经济损失和人身伤亡，而减灾救灾机制的不完善和农户脆弱的抵御灾害能力又加大了农业的弱质性，使大量脱贫人口重新返贫［5］(P52-56)。因此，需要高度重视西南民族地区农村自然灾害治理问题，在兼顾民族地区特殊性的前提下,通过科学规划、综合治理等举措切实减轻灾害的负面影响［6］(P38-47+124)。本文尝试以“农村自然灾害治理”为主题，将其置于西南民族地区农村这一场域之下，重新审视和评估自然灾害风险及防灾减灾运作机制，进而构建起适切性更强、效度更高的灾害治理新机制。
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一、西南民族地区农村自然灾害治理向度：从“碎片化管理”走向“整体性治理”
根据2016年国家减灾委办公室发布的 《“十二五”时期中国的减灾》，我国现行的灾害管理体制是统一领导、分工负责、社会参与、分级管理、属地为主。这种集中领导下的分工、分类、分级、分地“四分”管理模式，体现了现代社会管理对专业化分工的要求，特别是其中极富特色的举国救灾体制，在历次应急救灾和灾后重建中都发挥了巨大的作用。但是这种条线过多、分割过细的模式极易导致实践过程中的“管理碎片化”，产生了诸多症结性的问题。第一，政府部门现行管理模式“离散化”，而协同严重不足。目前自然灾害管理体制上是以致灾因子为对象，将不同灾种如水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害等分别划归水文部门、农业部门、地震部门、国土资源部门、海洋部门、科技部门等主管。这种从单一灾种出发设置的防灾减灾救灾体制，必然带来行业分割、城乡分割、灾种分割［7］(P41-43)。因而在防灾减灾工作中各部门虽然可以各负其职，但是往往会缺乏有效沟通协调配合，管理效率和成果势必会大打折扣。第二，防灾减灾力量的“一元化”，政府仍是“大包大揽”。这种“家长式”的大包大揽，政府很难依靠自身力量统筹协调好各项防灾减灾事务，并且很多情况下分身乏术，兼顾不力，反而会产生负面效应。也正是因为政府所扮演的这样的角色，导致中国的防灾减灾需求与供给之间存在着巨大差距［8］(P15-21)。第三，防灾减灾主体的“缺位化”，民众主体性模糊。农村场域下的主要承灾体是农村居民，综合防灾减灾效益的发挥很大程度上也取决于农村居民的主动精神和配合能力。而目前农村居民的防灾减灾意识极为薄弱，文化素养不高，防灾减灾知识匮乏，既无法做到灾前有效的“未雨绸缪”，也很难在自然灾害来袭时采取积极主动、科学有效的应对策略；更为严重的是，相当一部分农村居民根本没有树立主体性意识，“等、靠、要”的现象普遍存在。防灾减灾主体的“缺位化”，不仅极大制约了综合防灾减灾的实现，而且在某种程度上会进一步放大灾害经济后果的影响深度。
“十二五”计划和“十三五”计划时期，《国家综合防灾减灾规划（2011-2015）》及《国家综合防灾减灾规划（2016-2020）》先后出台，“综合防灾减灾”业已成为灾害治理的指导性思想。但从前述分析不难看出，源于既有管理体制的弊端及其惯性作用，传统灾害管理模式仍然没有实现根本性的范式转换，农村综合防灾减灾运作所存在的“政出多门”、“头痛医头，脚痛医脚”的问题仍然突出，亟待全面彻底变革。相对于其他地区而言，西南民族地区农村防灾减灾基础更为薄弱，所需的制度供给和公共产品更是严重不足，这对于综合防灾减灾提出了更大的挑战。发轫于20世纪末的“整体性治理理论”，近年来备受推崇，农村综合防灾减灾模式的转化，或许“整体性治理”是一把有效之匙，因为它直接切中了问题的要害所在。正如习近平总书记所强调的：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”［9］(P116)。农村综合防灾减灾的“整理性治理”，将会打破“条块分割”管理体制下各部门“各自为战”、“自我封闭”的施政模式，在重新梳理相关职能部门组织体系的基础上，打造灾害治理新流程，建立常态化的跨部门协作机制，促进组织功能和各项资源的整合共享，进而实现灾害治理范式的转化和行政效率的提升，最终使综合防灾减灾落地生根。2018年，国务院机构改革方案公布，应急管理部终于应时应势而生。根据方案，应急管理部整合了13个部门的职责，涵盖自然灾害和事故灾难两大部分，其中绝大部分职责都涉及到自然灾害，这就为综合防灾减灾提供了强有力的领导力量，有助于我国灾害治理跃上一个新的台阶。
自然灾害“整体性治理”的实现，无论是治理观念、价值取向，还是法律法规、政策机制，都需要置于整体性视域下重新优化权力、资源的配置方式，并且要妥善处理好其间纷繁复杂的相关关系。其一，强化“治灾于未灾”的指导思想和价值共识。虽然“避灾”“防灾”优于“救灾”“抗灾”的理念已形成共识，但是在实践运作中“防”的环节重视力度远远不够，盖因其很难形成短期行政成果和经济效益，灾害各主体的主动精神严重不足。美国国家建筑标准研究院复合灾害减灾委员会历时性的研究表明，在防灾减灾工作中每支出1美元，将会在灾害救助中节省4美元。［10］(P68)因此，防灾减灾是灾害发生之前“所采取的减轻和消除危害生命或财产风险的长效性与永久性行动方案”［11］(P9)。“治灾于未灾” 是自然灾害治理的最高境界。其二，建构“统专结合、智能联动、平战结合”的整体灾害治理体系。“统专结合”是指在应急管理部的统一领导下，打破各职能部门的组织壁垒和行政屏障，在协力协同的基础上充分发挥各部门的专业优势和特色，强化整体防灾减灾职能的实现。“智能联动”是指在灾害大数据共享共建的基础上，通过防灾减灾救灾法制建设，妥善处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方、综合管治与分工负责之关系［12］(P17)，在工作中形成首尾相连、循环往复、持续改进的管理闭环，进而提升灾害治理的前瞻性和主动性［13］。“平战结合”则是指要将常态化防灾减灾工作和应急防灾减灾救灾工作有机结合起来，既能未雨绸缪，将灾害风险降到最低，也能临机处置，有效控制灾害冲击和影响。西南民族地区既是我国的灾害高发地区，也是贫困人口集聚地区，防灾减灾工作要正视这一特殊区况区情，将防灾减灾和扶贫减贫有机结合起来，形成整体性治理体系下的无缝对接、良性联动，这既是必要的，也是可行的。
二、西南民族地区农村自然灾害治理方略：“人、文、地、产”立体防灾减灾体系的建设
当前西南民族地区农村防灾减灾体系所存在的诸多症结问题，无法有效应对自然灾害的突发性、异常性和复杂性，因而需要进行系统化升级改造，进一步提升综合防灾减灾能力。笔者以为，可以从人、文、地、产四项系统要素着手，打造兼具科学性、生态性、文化性、经济性于一身的立体式农村防灾减灾体系。
“地”指的是生态环境。生态环境与自然灾害是一对密不可分的共同体，探讨一方问题如果抛开另外一方将很难形成整体性的认知和诠释。从长时段来看，我国自然灾害渐趋严重和复杂，灾害损失愈来愈大，故传统经济发展模式对生态环境的严重破坏难辞其咎。就中国西南来说，生态环境日趋恶劣，各种灾害发生的频率在不断加快，灾变强度在不断扩展，是一个不可否认的现实［16］(P247)。西南民族地区生态环境的脆弱性是自然因素和人为因素综合作用的结果，自然因素是基础，自然脆弱因子的存在不一定意味着所属生态环境一定脆弱，却往往是遭受了外界因素特别是人为因素的干扰之后，造成生态环境的正常功能被打乱，超过了自我调节的弹性“阈值”，进而引发一系列生态功能退化、自然灾害衍生等问题。因而，农村防灾减灾体系的构建必须将生态环境修复、生态保护、生态建设为基本立足点，唯有如此，方能夯实灾害治理的基础。2015年《全国生态功能区划（修编版）》划定生态功能区242个，各区域生态调节功能，主要包括水源涵养、生物多样性保护、土壤保持、防风固沙、洪水调蓄，这也为西南民族地区的生态保护和生态建设提供了目标指向和行动路径。鉴于西南民族地区原生环境的脆弱性，加之近些年来经济开发和自然灾害所造成的“内伤”严重，当务之急是政府部门要设立生态保护红线，包括禁止开发建设红线、生态敏感脆弱区红线、重要生态功能区红线，并以此为载体实行最为严格的生态保护制度，促进人口、资源、环境的和谐统一发展。当然，生态修复和生态保护要齐抓共管，在实施的过程中，要因地因时制宜，比如西南民族地区有相当面积土地土层浅薄、土壤贫瘠，不适于种植乔木，只能种植草本植物或灌木，这也是在治理水土流失、荒漠化和退耕还林工程建设过程中需要正视的环境差异。
“文”指的是防灾减灾文化。所谓防灾减灾文化，就是一个群体“对待灾害的思想、理念、态度、行为、习惯等的总称”［15］。从根本上讲，防灾减灾文化的建设本质上仍属于灾害治理乃至社会治理的根本要求，其功能是：形成积极向上、科学清醒的正确防灾减灾导向；凝聚人心、汇聚合力进行防灾减灾活动；约束人们的经济开发活动和防灾减灾行动；提升人们对于自然灾害的认知和应对能力。防灾减灾文化本身属于一种文化现象，不同的国家、不同的地域、不同的民族对自然灾害的解释和反思也不尽相同。就西南民族地区而言，灾害文化所涵盖的传统性、民族性、地方性、民俗性更加突出，因而在建设防灾减灾文化时，要尤为注意兼收并蓄、传承创新本区域的民族文化和地方文化。在防灾减灾宣传教育、知识传授、技术指导的过程中要将现代化防灾减灾科技知识和各民族的灾害观念、减灾智慧结合起来，既要接地气，又要入人心，方能起到事半功倍的效果。例如，近年来西南民族地区有些地方乡镇政府利用少数民族节庆日，将防灾减灾知识编成山歌进行传唱，并且通过文艺汇演、山歌对唱等多种喜闻乐见的形式将防灾减灾工作深入村寨、深入家庭，取得了不错的效果。鉴于西南民族地区的特殊性，当前防灾减灾文化建设难点和重点均在于两个方面，一是村寨居民灾害风险意识、习惯和能力的强化；二是农村防灾减灾工作常态风险管理和应对能力的提升。
“人”是农村综合防灾减灾体系的设计者、主导者、执行者，也或许会成为拖曳者和破坏者，无论如何，“人”的核心性地位及其功能发挥决定了防灾减灾的最终效果。灾害语境下的农村场域，所涉及到的“人”群体庞杂，但具有支配力量的还在于乡村工作人员和农村居民两大群体。乡村工作人员负责常态防灾减灾工作的组织实施，也是解决灾害治理“最后一公里困境”的关键因素所在。而从现实来看，乡村工作人员大都将防灾减灾工作定义为行政任务，各项工作多以完成上传下达为主，主动精神不强，突击性、短期性、功利性色彩极为明显，如此施为造成工作往往是“做到而非做好”“涉标而不触本”，防灾减灾能力很难有根本上的提升。有学者对西南民族地区28个村进行调研评价后发现，本区域各村级组织防灾减灾能力总体较低［14］(P27-32)。因而农村防灾减灾体系的构建，必须打造一支具有家国情怀、管理高效、执行有力的乡村工作人员队伍，这需要从制度上明确界定和规范乡镇政府和村委会工作人员权限范围和工作内容，并要求其定期进行阶段性总结和反思，面向大众述职，责任心淡薄者、执行不力者可问责，保障防灾减灾工作成为可持续的、长效的常态化运作。当然，农村防灾减灾真正的核心主体还是在于农村居民，这一群体的灾害意识、能动精神、配合程度、执行能力，从根本上决定了灾害治理的作用效益。针对农村居民普遍存在的防灾减灾意识淡薄、防灾减灾知识匮乏、主动性和参与度不高等问题，农村综合防灾减灾体系的构建必须要重塑农村居民的主体性，还原其主体角色，唤醒其主体意识，激发其主动精神，尊重其主体性地位，使其真正成为农村灾害治理的“软实力”，从根本上提升防灾减灾能力。
在泡菜和肉类的腐败过程中，细菌起到了重要的作用[15-17]，但是在襄阳大头菜中细菌对大头菜长膜的贡献目前还没有人研究，这是本实验室下一步要进行的工作。
近几年我省保护的得到了很快的发展，特别是远郊的农民纷纷加入保护的蔬菜生产的队伍里来，丰富了城市菜篮子和市民的餐桌。又块到一年一度的保护地生产的时候了，特别是黄瓜、番茄、辣椒、茄子等果类蔬菜育苗的时间了。只有培育出健壮的菜苗，才是蔬菜丰产丰收的基础。那么如何培育出壮苗哪，选择好育苗设施、掌握好不同品种育苗温度是关键问题。下面给出育苗设施及不同品种的苗期温度，供大家参考。
社区大学承担着社区文化建设和社区公共参与的职能，因此社区大学教师除了具备教学知识与技能外，还需要有整合社区资源的能力。通过地方特色课程认识社区所在地的知识，了解社区资源，重视地方的多元性，形成对地方的认同感，充分挖掘和调动社区当地的各类资源，发动社区的大、中、小学生成为社区大学的课程助教。能够开发具有地方特色的课程，开发适合社区学员的课程、教材，寻找多样化的授课方式，形成社区互帮互助的文化氛围［3］。
“产”指的是产业，在这里专指避灾减灾农业。对于农村居民而言，农业是安身立命之本，构建农村综合防灾减灾体系，农业这项产业的发展必须将减轻甚至是规避自然灾害的影响作为优先考虑的前提。早在20个世纪90年代，有学者就提出了“避灾农业”这一发展模式，避灾农业是根据特定区域影响农业发展的各类灾害的基本规律，以建设可持续的农业生态系统为中心，趋利避害，对农业产业结构进行适宜性调整和战略性调整，采用深层次、多元化的种养结构，集约、高效、规模经营，融经济、生态、社会效益于一体的现代农业新体系［17］(P103-108)。但是这种避灾农业模式的实现，需要大量资金投入、技术水平要求较高，而且需要较为完善的基础设施和经营管理能力，而结合西南民族地区实际情况来看，目前很难达到这一要求。因此，该地区避灾农业建设应该主要从探索多元发展模式、调整作物结构等切实易行的方式来着手。就农业多元模式发展而言，休闲农业可资借鉴，休闲农业是农业与旅游业相交叉结合的且具有生产、生活、生态“三生”一体多功能的现代农业［18］(P39-42)。农业部《全国休闲农业发展第十二个五年规划 （2011～2015年）》指出，民族地区应该依托丰富的特色民风、民俗资源大力发展休闲农业。西南民族地区自然资源、民俗资源极为丰富，森林覆盖率高，气候适宜，风光优美，发展休闲农业极具优势，而且在这样一个农业与旅游并重的产业系统中，水旱灾害很难造成颠覆性的冲击和影响，这也可以说是休闲农业的避灾、减灾价值所在。就作物结构而言，在农业生产实践中，可以根据本区域春秋气温起伏多变、夏季汛期较长多发洪涝、洪涝过后多有夏秋干旱、冬季常有低温冻害等灾害特点，改变结构单一、生育期长、低值低效的水稻、小麦、玉米等为主的种植模式，加大和强化蔬菜、瓜果、花卉等经济作物和薯类、豆类等减灾作物在种植结构中的比重。特别是在地势低洼、排灌不便的防洪防涝的重灾区、绝收区，要根据汛期特点，打好时间差、品种差和市场差，种植成熟期短、成本较低、采收灵活的应季蔬菜水果，最大限度避免灾害损失。
三、西南民族地区农村自然灾害治理机制：多元主体协同治理模式的构建
《国家综合防灾减灾规划（2016～2020年）》强调，坚持各级政府在防灾减灾救灾工作中的主导地位，充分发挥市场机制和社会力量的重要作用，加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成工作合力。这将是“十三五”规划期间以至未来相当长一段时间综合防灾减灾工作的行动指南，这也为西南民族地区农村防灾减灾能力建设指明了前进方向和实施路径。很显然，灾害治理的实现一定是多主体参与，能够各尽其责，各展其能的一个复合型的组织体系，即要动员一切可以动员的力量，调动一切可以调动的资源，优化配置方式，形成整体性的联动和协作。综合防灾减灾体系中各级政府扮演的角色明确定位为“主导”，不是“主体”，更不是“总揽一切”，而是引领全局，率先垂范，推动各项工作的协调、有序、健康地发展。基于此，新时期综合防灾减灾工作仍然需要政府的主导，若离开政府的主导，原已退化或疏离的社会力量势必会成为一盘散沙而难以凝聚，无法形成合力。在这样一种背景下，西南民族地区农村综合防灾减灾工作，政府集领导者、组织者和实施者的主导性角色更应清晰明确，并且要进一步统筹和引导社会力量、市场力量参与到农村灾害治理体系中来，以形成多维合力，进而为全面防灾减灾能力的提升提供不竭的动力。当然，除此之外，各级政府要扭转认识和实践偏误，妥善处理好防灾减灾和经济发展的关系，改变重经济发展而轻社会治理、重抗灾救灾而轻避灾防灾、重短期“面子”建设而轻长效“里子”机制建设的工作理念和工作方式，夯实防灾减灾的物质基础和制度基础，构建起较为完备的信息沟通、协调服务、资源对接体系，进而实现灾害治理能力的整体性提升。
无论是各级政府的政策、权力、资源下乡，还是相关制度的推进和技术的应用，最终都要作用于广大农户，这一群体的主动能力、执行能力和协作能力决定了综合防灾减灾的最终效益。但是当前农村灾害治理场域下，作为主要承灾体的农户弱势性和弱质性比较突出，主要表现在：一是防灾减灾意识薄弱；二是防灾减灾知识严重匮乏；三是主动精神不强，配合度不高；四是自然灾害的应对和处置策略不够科学规范。调查显示，农户防灾减灾措施的影响因素主要是农户家庭平均受教育程度、收支水平和结构、扶贫参与情况、灾害对农户的支出影响程度、农户对政府自然灾害防治政策了解度、对因灾损失的估计准确度、灾害信息的及时获取、灾害应对方法的掌握等变量［19］(P71-76)。很显然，无论是上述因子单列还是组合起来，西南民族地区的滞后性都是极为突出和严峻。如何重塑农户的灾害治理主体性地位，其着力基点或可从两个方面入手。其一，农户树立灾害风险意识和忧患意识，在生产生活的各个方面要生成防灾减灾思维，时刻绷紧这根弦，主动学习相关知识和技能，并将其落实于修建房屋、建造设施、农业生产等具体事项中；与此同时，要积极响应和配合各级政府的防灾减灾工作，摒弃“等靠要闹”的不良作风，努力探索产业发展和防灾减灾相得益彰的生计模式。其二，以村寨为基本单元，采取多种形式送防灾减灾知识和科技下乡，唤醒农户的主体意识，促进其主体性地位的回归，以充分调动其主观能动性，变“要我减灾”为“我要减灾”。鉴于西南民族地区农户对政府的防灾减灾措施认知较低，仅15.79%的农户对于政府防灾备灾较满意［20］(P67-72+111)，各级政府特别是基层政府在制度实施和资源下乡的过程中，要注意“还政于民”，让农户参与到方案决策和资源分配的工作中来，尊重其主体性地位，将防灾减灾纳入村寨日常工作事务之中，形成常态化运作机制。
近年来，随着我国经济的发展和社会的进步，大量社会组织、爱心企业、社会工作者、志愿者参与到防灾减灾特别是救灾工作中来，各展所长，各尽其用，发挥了积极的作用。例如，从四川雅安到甘肃岷县、漳县再到云南鲁甸，在各地主管部门或群团组织的支持指导下，搭建或运作起来的灾害治理“政社协同”平台，如雅安的“群团组织服务中心”、甘肃的 “社会组织联合救灾平台”、云南的“社会组织救援服务平台”等，已初步探索出政府主导、多元联动、社会组织精准参与的救灾新机制，社会组织参与灾害治理的主体地位进一步凸显［21］(P90)。但是源于各种主客观原因，尚存在不少问题。2015年，《民政部关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》指出：“由于社会力量参与救灾工作的政策法规、协调机制、服务平台尚不健全，社会力量参与救灾依然存在信息不对称、供需不匹配、活动不规范等问题，影响了救灾工作效率和救灾资源高效发挥作用。”防灾减灾是一个长期的、持续的、社会化的过程，涵盖灾前、灾中、灾后等诸多环节，而就目前来看，社会力量不免存在视野上和关注上的局限，即灾害发生特别是大灾巨灾爆发，社会力量往往如潮水般一哄而上，有时甚至会抢占救援和资源通道，没有与政府形成健康有序、良性互动的工作格局。在这样一种问题导向下，政府需要统筹设计、盘活资源，建立政府和社会力量有机联动的防灾减灾合作机制，在信息共享共建的基础上，将社会力量的优势所长无缝对接到防灾减灾的各个环节之中。在工作运作中，最理想的状态是，打破体制机制的组织壁垒和准入屏障，将社会力量实体嵌入以需求为导向的宣传教育、资源配置、临机处置、生计恢复的灾害应对和灾后重建体系中来。四川省近年不断探索和构建社会力量广泛参与防灾减灾救灾新机制，于2017年9月正式批准成立“四川省社会力量参与防灾减灾救灾统筹中心”，明确由该中心承担社会力量参与防灾减灾救灾工作的日常协调、信息沟通和资源统筹等工作职责，这也是全国第一家从省级层面统筹社会力量参与防灾减灾救灾工作的专门机构。在长期的实践中，四川省总结提炼出“属地为先，米字切割，网格布局，八方落地，中心开花，灾区结果”的社会力量参与应急救灾之路。即将全省大致作一个“米”字型划分，在多灾易灾地区建立社会力量参与应急救援“在地协调站”，发生灾害时作为第一响应人，实行上下左右联动联调，实现黄金72小时之内资源匹配、信息分发、力量统合的最优化［22］(P32-33)。四川省探索和实践出的社会力量参与综合防灾减灾的道路极具适切性和可操作性，对西南民族地区农村综合防灾减灾建设提供了极富含金量的借鉴样本和经验。
四、结语
近年来，西南民族地区农村自然灾害发生的频次和强度渐有日趋严重之势，所造成的灾害损失居高不下，不仅使扶贫攻坚、乡村振兴等国家发展战略的推进和实施饱受掣肘，而且影响了民族地区农村、农业的发展基础和民族共荣、和谐社会的构建。因此，大力加强西南民族地区农村综合防灾减灾能力建设，尽可能减轻自然灾害冲击的影响，是这一地区未来发展的重大战略主题之一。本文反思和讨论的重点在于：将农村灾害问题置于西南民族地区这一特定的时空场域之下进行专题考察，在结合灾害发生实况和灾害治理现状的基础上，根据主体需求和客观条件等因素，厘清防灾减灾体系中 “战略导向—方案设计—机制实施”技术路线的内在逻辑，在“整体性治理”视域下全面建构立体式防灾减灾体系和多元主体协同治理模式，从根本上提升农村综合防灾减灾能力。在此基础上，也希望能够匡正灾害治理长期以来普遍存在的发展主义模式和同一化政策思维的偏误，从战略规划、政策设计、组织协调、资源整合和实施机制等方面强化自然灾害治理的重视和治理力度，培育全社会高度认知和积极参与的防灾减灾氛围，进而形成本区域经济社会活动与生态环境之间的和谐共处，为灾害治理成果的持续巩固和乡村振兴目标的最终实现铺平道路。
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Three-Dimensional Disaster Mitigation and Multiple Collaborations:"Holistic Governance"of Natural Disasters in Rural Areas of Southwest Ethnic Regions
Shang Zhaokui,Shao Kan
Abstract： Natural disasters take place frequently in the southwestern ethnic areas,causing serious disaster losses.The construction of disaster prevention and mitigation capacity is seriously lagging behind.Taking comprehensive account of region,ecology,ethnic groups and other elements,this paper puts forward corresponding solutions：the basic orientation of natural disaster governance is from"fragmentation management"to"holistic governance".The governance strategy is to build a three-dimensional disaster mitigation system that integrates people,culture,environment and industry.The governance mechanism is to establish a wide participation of multi-subjects governance system covering the governments,farmers and social forces.
Key words： Southwest China;ethnic regions;rural disasters;holistic governance;three-dimensional disaster mitigation;multiple collaborations
中图分类号： X43
文献标识码： A
文章编号： 1006-2335（2019）03-0254-07
商兆奎，男，博士，吉首大学商学院副教授，研究方向为灾害学、农业与农村社会发展；邵侃，女，博士，吉首大学历史与文化学院副教授，研究方向为灾害史、生态人类学。
*基金项目： 国家社会科学基金项目 “西南连片特困地区因灾致贫返贫生成机理及阻断机制研究”（项目编号：15CMZ030）；湖南省教育厅优秀青年项目“西南民族地区生计转型与生态风险应对研究”（项目编号：18B309）。
责任编辑：王建平
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