长三角经济一体化中的地方政府竞争行为分析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,竞争论文,经济论文,一体化中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
近年来，无论是在欧美国家还是在中国，有关政府竞争的论述都日益增多。有关政府竞争可追溯到亚当·斯密，他分析了政府税收对可移动要素和不可移动要素的影响，进而对君主和社会收入的影响。这一研究为以后研究政府竞争的作用机制和效应提供了有益的启示。维克塞尔和林达尔、萨缪尔森、蒂布特、阿波尔特等都对政府的公共品供给以及由此引起的政府竞争进行了有益的探索。何梦笔继承和发展了布雷顿和阿波尔特等人的政府竞争理论并对政府竞争理论进行了系统的阐述，并用来分析中国这样一个转型大国的政府竞争。这一理论分析范式包括纵向和横向的竞争：这意味着任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，同时，这个政府机构又与类似机构在横向的层面上展开竞争。分析政府间竞争的框架条件包括初始结构条件、政治体制、政治文化和对外经济关系等。何梦笔、李扬和冯兴元等应用政府间竞争理论分析了中国地方政府竞争与公共产品融资问题。柯武刚和史漫飞是从国与国之间，以及一国内部的各政区之间两个层次来分析制度竞争的。他们探讨了制度竞争过程中政治过程与经济过程的互动关系。冯兴元对布雷顿、阿波尔特、何梦笔、柯武刚和史漫飞等的政府竞争理论进行了系统的综述，并试图建立起中国辖区政府间竞争理论分析框架。
另有一些学者从另外的角度来探讨政府竞争问题。波特提出了解释国家（产业或企业）在国际市场上取得竞争优势的钻石模型（Diamonds framework）。杨瑞龙深入研究了中国地方政府制度供给进入权竞争问题。李军鹏对政区竞争理论进行了归纳，探讨了政区竞争理论的内容、机制和作用以及规范竞争的原则。刘君德和舒庆、刘君德研究的则是由于行政区划这一“看不见的墙”对区域经济的刚性约束而产生的一种奇特的区域经济现象—“行政区经济”。
区域经济一体化把空间这一维度引入到经济发展理论当中，研究资源在空间的不同配置对区域经济发展的不同影响和效应。尽管区域经济发展理论也强调政府的作用，但是从主体上来说，区域经济发展理论并未对同一国家内不同区域政府间的竞争问题予以足够重视。正因为如此，政府竞争理论中对地方政府竞争的分析，可以作为区域经济一体化分析的重要补充。
正是从政府和空间这两个维度的结合上，使市场竞争与政府竞争在区域经济一体化当中紧密联系起来，这两种竞争的结合及规范有序无疑将推动区域经济一体化的进程。
一、长三角经济一体化中地方政府竞争的特点
从地理位置、空间距离、大都市圈、都市连绵区、经济关联度等因素考虑，长三角经济一体化，是指上海、苏南和浙北组成的区域，包括上海及苏南的八个市和浙北的六个市。这个区域的政府竞争包括上海、江苏、浙江两省一市的政府竞争，也包括上海各区及苏南的八个市和浙北的六个市之间围绕有形或无形的资源而展开的竞争。竞争的形式可以是政府与政府之间的直接竞争，也可以是通过干预企业而实现的间接竞争。该区域内地方政府竞争具有如下特点：
1.地方政府竞争促进了区域内发展环境的改善
在西方经济理论中，政府的主要职能是提供萨缪尔森意义上的公共产品，但是事实上许多产品介于纯公共品与纯私人品之间，就各国政府实际提供的产品中，并不完全局限于非排他性和非竞争性产品的范畴。我国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制，让市场在资源配置中发挥基础性作用，其实质是把原来政府的一些职能让位于市场和企业。尤其是像长三角这样改革和开放的先行地区，政府已逐渐退出竞争领域，着力改善公共品的供给；政府提供的产品范围从以往的兼顾私人产品和公共产品领域到主要是在制度创新和基础设施建设等公共产品领域开展竞争。
从制度竞争领域看，长三角两省一市通过相互学习，相互竞争，取长补短，制度处于不断创新之中。以乡镇企业起家并快速发展为突出特点的苏南发展模式，借鉴温州个体私营经济产权清晰的优点，加快企业改制，明晰产权，并大量引进外资，发展外向型经济，苏南发展模式得到了提升；以培育和发展个体私营经济为突出特点的温州发展模式，逐步向现代企业制度转变，并积极实施“走出去”战略，充分利用国内国外两种资源两个市场，温州发展模式处在不断转型之中；以开放开发并重促进制度转型并大力推进金融服务业、高新技术产业、进出口贸易业为突出特点的浦东发展模式，吸发达国家和成熟市场经济之经验，着力降低商务运行成本，大力实施科教兴市战略，更好地优化配置国内外生产要素，使长三角的龙头地位更加突出。
从基础设施建设领域的竞争看，两省一市一方面竞相加快各自自身的交通、能源、环保、信息等基础设施建设的力度，改善行政区域内部的基础设施环境，增强对生产要素的集聚能力；另一方面尽管行政分割增加了政府间在基础设施规划和建设方面协商的难度和成本，但各地方政府纷纷认识到建设协调高效的跨行政区域的基础设施体系的重要性，加强了基础设施规划和建设等方面的合作。区域内基础设施水平的不断提高，是这两方面努力的结果。
两省一市政府无论是在制度创新还是基础设施建设方面，都存在一种既竞争又合作的关系。竞争是因为地方政府只有率先改革和创新，才能创造良好的制度环境即软环境；只有率先进行基础设施建设，才能创造良好的硬环境。而拥有良好的制度环境和基础设施环境，是集聚和优化生产要素、降低交易成本、实现地方财政收入最大化的前提和基础。合作则是因为各个行政区政府在制度创新方面的交流，有助于改善要素自由流动的制度环境，促进资源的优化配置；在基础设施建设方面的沟通，则有助于加快生产要素的流动，降低交易费用，从而也达到实现地方财政收入最大化的目的。因此，尽管存在地方政府间的竞争，但地方政府间的合作也一直未停止过，这种合作是竞争中的合作。上个世纪九十年代初，成立了长三角经济协作办主任联席会议，后联席会议升格为市长级协调组织，并更名为长江三角洲城市经济协调会，协调会积极推动城市间的资产重组，打破壁垒，促进生产要素合理流动；加强政策的协调性、一致性，推动市场的开放性、统一性，更好地实现联动发展，互利共赢。本世纪初，成立了沪苏浙省（市）长座谈会制度，两省一市领导及相关部门负责人定期召开座谈会，商议经济合作事宜，把共同构筑区域大交通、区域生态环境治理、区域旅游客运网络、区域信息资源共享、区域天然气管道网络五大专题，作为合作推进的重点和基础，对改善区域内的发展环境起到了重要推动作用。
2.地方政府竞争仍缺乏良好的秩序
但目前长三角地方政府竞争仍表现出不少非制度化的、非规范化的特征，缺乏良好的秩序，这主要表现在以下几个方面：一是产业结构趋同所导致的过度竞争。尽管长三角地区内部经济结构呈阶梯状态势，上海已基本迈入后工业化的发展时期，以装备工业和精深加工制造业以及金融、信息等产业占绝对优势；浙江和江苏仍处于工业化的中后期水平，加工工业等第二产业仍是主要的产业部门，第三产业发展水平不高。但产业结构趋同现象仍严重存在。根据联合国工业发展组织国际工业研究中心提出的相似系数计算方法，上海与江苏的产业结构相似系数0.82，上海与浙江的相似系数为0.76，而江苏与浙江的相似系数竟高达0.97。这表明三地的产业结构趋同现象十分严重，特别是江苏与浙江的产业结构更是高度趋同。城市之间的产业趋同的问题甚至更为严重。以苏锡常三市为例，三个城市的主导产业基本雷同，都是“机纺化冶食”，各行业的比重也十分接近。在产品层次上，纺织业的纺、织、染能力大抵相当，纱、布、服品种和产量不相上下。（注：洪银兴、刘志彪等：《长江三角洲地区经济发展的模式和机制》，清华大学出版社2003年版，第36—37、36页。）产业结构趋同不仅表现在现有的产业结构雷同，区位商系数低，而且还表现在地方政府的发展计划或规划中，不同地区确定的发展重点和主导产业大致相同，造成重复建设。重复建设意味着过度进入而形成过度竞争。二是某些领域的无序、恶性竞争，如土地低价出让甚至是无偿出让以及财政预算外资金补贴和税收减让等方面的竞争，而相关竞争各方并没有得到多少好处。三是区域竞争导致经济负外部性问题突出。长三角地方政府发展经济是为了促进经济发展得更快一些，而对环境污染等外部性关注不够，由此引发的矛盾冲突很多。工业污水和生活污水的排放量急剧增加，恶化了本区的生态环境，使本区的可持续发展受到严重威胁。特别是在太湖地区，流域面积仅占全国的0.38％，各种污水排放量却高达32亿吨/年，为全国的10％，大大超过了环境的承载能力，严重污染了水环境，使得本来水资源十分丰富的太湖流域出现了普遍的“水质性缺水”，严重威胁了人民生活和工农业生产。在长江三角洲这样水网纵横、行政隶属关系复杂的地区，某些地方和企业不负责任的排污行为很容易给其他地区造成严重的损失，从而引起地区之间的纠纷。（注：洪银兴、刘志彪等：《长江三角洲地区经济发展的模式和机制》，清华大学出版社2003年版，第36—37、36页。）
3.地方政府竞争机制尚不完善
地方政府竞争机制中的核心是要素的自由流动机制。自由流动机制是“用脚投票”的机制。一个国家或地区只有提供具有竞争力的商务运行成本优势，才能不断吸引投资者，如果一个区位丧失了商务运行成本竞争力，资金、人才等要素就会迁往别的国家或行政区。因此，一个国家和地区只有提供符合国际惯例的商务法律、政府条例和司法程序，降低征税成本，提高政府服务的质量，提供良好的公共基础设施，通过降低交易成本与建立可靠的市场竞争秩序，才能吸引国外或区外投资者。相反，不符合这一要求的国家和地区，就会出现企业外迁、资金外流的情况，出现投资者退出的现象。如果要素不能自由流动和自由退出，就会受制于特定的政治制度；而没有选择制度的机会，从而也不会给政治家与行政官员以改变不合理的行政制度的动力。投资者确定在什么地方投资，取决于他对这个国家不可移动的生产要素的总体评估，即对一国或一地的劳动力、政府、土地的成本与价值的综合评价。同样波斯纳在提出“宪法经济学”分析命题时，认为公民的“退出权”是防止政府滥用职权的最佳方法，“除非人民不满意政府服务时可以很容易地离开其辖区，否则就不会有任何可以阻止政府官员将其职能扩展到有限政府原则所规定的范围之外。它用‘退出权’作为政府滥用其职权的限制”。（注：波斯纳：《法律的经济分析》（下卷），蒋兆庞译，中国大百科丛书出版社1997年版，第807—808页。）在转型经济中，地方保护主义和市场分割现象较为严重，要素的自由流动即退出机制受到很大的限制，这使地方政府之间的竞争受到了很大的限制。
二、地方政府竞争与长三角经济一体化
1.地方政府竞争对长三角经济一体化的影响
地方政府竞争对长三角经济一体化的影响是双重的，既有有利的一面，也有不利的一面。地方政府竞争的积极作用主要表现在以下几个方面：（1）地方政府竞争有利于加快该区域的经济转型。在放权让利的大背景下，当自上而下的改革面临障碍时，可分享剩余索取权和拥有资源配置权的地方政府在一定阶段扮演制度变迁“第一行动集团”的角色，从而引发需求诱致性制度变迁，这对于推进我国市场化改革具有的重要的特殊作用。长三角两省一市的制度变迁，尤其是温州模式的形成和苏南模式的转变，地方政府的作用不容忽视。（2）地方政府竞争机制能有效解决政府中存在的“委托—代理问题”。行政竞争机制通过公共权力主体之间的竞争，达到减少公共代理成本和防止代理机会主义的目的。实践证明，保持行政竞争机制，是抑制公共部门代理人机会主义的最佳途径。上海加快行政管理体制改革，着力降低商务运行成本，江浙两省纷纷仿效之，这方面的成效比较明显。（3）地方政府竞争迫使地方政府对本地企业加以引导和扶持，以扩大就业和增加地方财政收入，这样有利于促进企业加快技术进步，提升产业层次。总之，地方政府竞争具有在动员经济上、制度上和政治—行政上的创造性的重要作用，从而有利于经济增长。
但现阶段，地方政府竞争的消极影响不容忽视：一是地方保护主义。地方政府为了保护本地企业，会以政府行为介入市场竞争，阻止资源流出、限制外地商品进入本地市场，从而阻碍统一市场体系的形成和市场在资源配置中基础性作用的有效发挥。二是重复建设。不仅表现在符合个体理性原则的产业方面的重复建设，而且表现在基础设施和大型公共设施（如码头、大型体育场馆、文化中心等）建设，导致了更高层次、更大范围的重复建设。三是环境遭到严重破坏。地方政府过份注重经济效益而忽视环境效益和社会效益，产生大量负外部性问题。四是招商引资恶性竞争或无序竞争。
2.地方政府竞争对长三角经济一体化的制约
区域经济一体化是世界经济发展的大趋势，长三角正朝着经济一体化方向发展。但是，由于地方政府在竞争中可能采取保护主义行为而使区域经济发展有悖于区域经济一体化的发展方向，出现所谓的“诸侯经济”、“地方保护主义”、“市场分割”或“行政区经济”等现象。种种这些现象都说明了，在中国经济转型过程当中，地方市场分割是一个较为严重的现象。地方保护主义主要指各地方政府为了本地的利益，通过行政管制手段，限制外地资源进入本地市场或限制本地资源流向外地的行为。地方市场分割是我国从集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中的产物。所谓“行政区经济”，是在由计划经济向市场经济转轨过程中出现的，与区域经济一体化相悖的一种特殊的、过渡性质的区域经济，它表现为行政区划对区域经济发展的刚性约束。由于在“行政区经济”运行下，地方政府对其辖区的经济起很强的干预作用，生产要素流动受阻，因而是一种具有明显封闭性特征的区域经济。省区经济、市域经济、县域经济、乡（镇）经济等地方经济均属于“行政区经济”范畴。
“行政区经济”最显著的特征：（1）企业在竞争中渗透着强烈的地方政府行为。由于地方政府现阶段的主体功能是发展经济，地区经济的发展速度和地方财政收入的增加是衡量各级地方政府政绩的主要内容与标志，因而，地方政府多从自身的利益出发，各自强调本辖区内的经济发展，使企业在竞争中受到辖区政府的强烈干预，产生不公平性，难以实现企业在市场竞争下的规模经济。（2）生产要素难以跨行政区自由流动。地方政府从自身的利益出发，对本地市场实行保护政策，使生产要素难以自由流动。近几年来，虽然工业消费的商品和农产品市场发育较快，但资金、人才和劳动力市场受行政干预仍较多，流动困难。（3）“行政区经济”呈稳定结构态势。由于以上的原因，加之目前的改革难以从根本上打破各地区原有的自成体系的发展格局，重复建设、重复布局的现象难以在短时期内消除，这就使“行政区经济”呈相对稳定的态势。（4）制度差异存在甚至扩大。尽管从全国经济发展角度看，具有相同的制度环境和基础性制度安排，如宪法、法律乃至政治制度等，但各地区都有自己特殊的制度环境和具体因素，也都有自己特定的历史文化、传统习俗、价值观念、伦理规范及道德观念等，这就造成各地区的正式与非正式制度安排不完全相同，区域经济发展的制度以及制度变迁的起点也就存在较大差异；同时，制度变迁还具有较强的路径依赖性特征。加上行政区经济的封闭性，使地方政府在竞争过程当中，不同区域的制度差异存在甚至会有所扩大。只有开放，才有助于制度差异的缩小。
三、规范地方政府竞争行为，促进长三角经济一体化
1.规范地方政府竞争的基本原则
不同学者对于规范地方政府竞争的原则有不同理解，但是以下几个方面的原则则是较为普遍认同的一些原则：（1）开放性原则：开放对于制度竞争和制度变迁具有重要的作用，因为开放一方面使得进入市场的供给者增多，而且后进入者竞争力更强，从而增加了竞争强度，促使原有企业加快制度创新，增强核心竞争力；另一方面也强化了退出机制，在激烈的市场中实现真正的优胜劣汰。（2）宪政原则。宪法是对公共政策的最高级的、普遍适用的约束，它具有限制公共权力、保护个人自由领域、遏制公共代理人的机会主义行为、保证公共权力无差别地公正行使等效力，宪法不能轻易改变，但它为低层次的政府制度，如行政法规与规章的调整提供了连续性的和可以预见的框架。（3）职能下属化原则。政府权力应在政府的各层级上进行合理分工。政府权力应实行职能下属化原则，即公共事务应最大限度地由尽可能低的政府级别管理。政府的公共事务管理权力应尽可能地分散化，由相互竞争的地方政府机构承担。相互竞争的地方政府可以承担社会保障、公共基础设施建设、教育和公共卫生保健等公共事务。当然，全国性的公共事务应该主要由中央政府承担。（4）原产地规则（the rule of origin），即在国家任何一个地区合法生产的产品在国家各地的销售都自动地具有合法性，任何对不同地区生产的产品进行差别待遇都是非法的。此外，法治原则也是一个重要的规范地方政府竞争的原则。
2.规范地方政府竞争的主要措施
（1）强化中央政府对区域经济协调发展的调控职能。包括：建立高层组织协调机构，协调基础设施建设与环境保护、产品与要素市场、产业布局与结构、新兴产业、经济运行与管理机制、制度与政策等方面的一体化建设；完善土地管理和税收征管的法律法规，对违反国家规定减免地价和税收的行为给以查处。建立和完善区域环境质量监测体系，加强环境保护和治理的协调。
（2）进一步深化体制改革。主要包括：转变政府职能，实行政企分开；合理、明确地以法律规范的形式界定各级政府间的事权范围；削弱部门利益，尽可能地减少政府部门之间的不必要竞争和内耗，增强地方政府之间竞争的整体性和统一性。大力培育区域统一的商品市场、劳动力市场、生产资料市场、资金市场、技术市场、信息市场等，完善市场网络体系，并尽快建立与国际接轨的市场运行规则，统一市场准入与市场退出机制，营造公平的市场竞争环境。
（3）适当调整公共政策。在这一方面的措施主要包括：逐步调整和减少以获得优惠政策和特殊待遇为主要内容的地方政府竞争，让地方政府参与中央宏观调控政策的制定，而政策一旦形成，地方政府就应该认真执行和全面落实；制定和实施合理的区域发展规划和政策，引导生产力合理布局；调整招商引资方式，改善招商环境，避免一哄而上，竞相压价；加快培育跨区域的公正、独立的社会中介组织，发挥其沟通协调、信息服务、公正监督、行业自律等功能，降低商务运行成本。
（4）创造合理可行的政治经济条件。这方面的措施主要有：建立全面、科学的地方政府官员政绩考核制度和升迁激励机制；应放宽劳动力的户籍管理，大力推动人力资本及其相关物质资本的流动，逐步强化居民以脚投票的偏好表露机制；增强居民对于地方政府的约束力，为地方政府进行规范的经济和社会管理创造良好的条件。此外，地方政府政务公开既是营造良好市场条件和制度框架的前提，也是以法律规制来规范地方政府竞争的条件。
（5）建立政府间的协调机制。从国外大都市区实行区域协调管理的做法和经验看，各类跨区域行政组织都把区域规划作为主要政策重点，体现区域规划的全局性、战略性、长远性。在此基础上，建立好跨区域的管理机构，比如区域经济联席会议、区域经济联盟或协调委员会等机构，并赋予相应的规划和调控权，由它来处理解决单一地方政府无力解决的难点问题，如区域经济实施中必然牵涉到的税收、资源外流等各种利益分配关系，不同部门、不同行业之间的竞争关系问题等。为保证区际有效联系、合理竞争和全国市场的一体化，必须制定区际反不正当竞争法规，并建立专门执行该项法规的“区际贸易管理委员会”，以防止地方政府可能出现的地方保护主义行为。从美国的经验看，区域规划能否顺利实施，关键在于法律保障。在目前我国尚无“区域规划法”的情况下，成熟的经济圈可以考虑着手研究制定“区域规划编制和管理条例”，以逐步确立区域规划的法律地位。有了法律的保障，便可以消除政策障碍和行政壁垒，真正实现资源共享、相互开放市场、科技人才流动、产业密切合作以及跨区域的基础设施共建，推动区域经济一体化的进程。
小结
转型经济中的地方政府竞争与成熟市场经济国家的地方政府竞争相比，有其独有的一些特点。在转型经济中，地方政府竞争的范围和重点在不断变化之中，谋取中央政府的特殊优惠政策是地方政府竞争的重要内容之一。另一方面，由于有效规范地方政府竞争的规则尚未完善，地方政府竞争缺乏良好的秩序，竞争的机制也不够完善。
地方政府竞争对长三角经济一体化发展有重要的影响。地方政府竞争有利于制度创新，有利于减轻政府竞争中存在的委托代理等问题，从而维护市场竞争，也有利于改善区域发展环境。但是，在转型经济中，地方政府竞争还呈现出较明显的无序状态，由此而导致地方保护主义和市场分割而形成所谓的“行政区经济”。这种竞争的无序使资源得不到优化配置，从而不利于长三角经济一体化发展。
规范地方政府竞争是促进区域经济协调发展的必要前提之一。一般而言，规范地方政府竞争应坚持开放性原则、宪政原则、职能下属化原则、原产地规则等原则。规范地方政府竞争的具体措施主要可从强化中央政府的调控职能、进一步深化经济体制改革、适当调整公共政策以及创造可行的政治经济条件、建立政府间的协调机制等方面来进行。
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