国际债务管理与国家财政、货币政策的协调配合，本文主要内容关键词为：债务论文,货币政策论文,财政论文,国家论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自改革开放以来，我国一直把外资利用作为一项长期的基本国策，借用外债和吸引外商直接投资并重。截止“八五”期末，我国借用外债的余额达到1066亿美元（实际利用外商直接投资1354亿美元），缓解了国内资金供求紧张的矛盾，促进了国民经济内、外部的综合平衡，外债流入成为支持国内经济发展的重要力量，也对国家财政货币政策实施产生了重大影响。
一、借用外债对国家财政、货币政策实施的积极影响
1.社会投资渠道。我国社会总投资的资金来源主要有财政预算内投资、银行贷款投资、自筹投资和外国投资等，而外国投资包括外商直接投资和借用外债。由于国家财力不足，且政府转变职能，减少对经济生活的干预，预算内的投资下降；国内银行信贷受规模限制，国内金融市场不发达，企业通过国内市场筹资的能力有限，自有资金又不足，导致对外国资本的依赖加强。尤其是在“八五”以前，我国外资利用主要以借用外债为主，使得借用外债成为影响我国投资总规模的重要因素。据测算， 我国所借外债对我国国民生产总值的乘数是4.78，即每增加1亿元外债，国民生产总值平均增加4.78亿元，外债对促进经济增长的作用很大。我国借用中长期国外贷款占同期全民所有制固定资产投资的比例不断增加，“六五”期间为6%，“七五”期间为10%， “八五”期间为18%，借用外债有效地弥补了国内建设资金的不足。另外，我国外债的投向不断优化，也使外债管理与国家财政货币政策之间的协调性有所加强。“八五”期间，我国借用的外债中，有70%是用于国民经济发展的重点基础设施和基础工业行业，其中，能源占30%、交通占13%、原材料占15%、农业占8%，其他用于机电、轻纺、科教文卫等方面， 支持了国家产业结构调整，增强了国民经济发展后劲，较好地支持了国家实施适度从紧的财政货币政策，即非全面紧缩，而是结构性调整的政策意图的实施。
2.国际收支渠道。外债本身是国际收支资本项目的重要组成部分，借用外债增加了我国资本流入，增强了我国国际收支的平衡能力。同时外债流入是与一部分进口有关的，如用买方信贷直接进口、用政府信贷进口债权国的货物等，这部分进口都是不需要购买外汇的，直接用外债对外支付，借入外债增加了国内市场的外汇供给，增强了我国贸易外汇收支的平衡能力，为人民币汇率稳定奠定了良好的基础，促进了币值的稳定。另外，鉴于我国国际收支连年顺差， 国内外汇持续供大于求， 1995、1996连续两年，我国加强了对外借债的管理，收缩对外借款计划，部分国际商业贷款用国家外汇储备替代，严格控制外债规模增长，限制外汇贷款结汇，以改善国内外汇供求关系，一定程度上减轻了外债流入对国家财政货币政策实施的扩张性影响。
3.财政收支渠道。外债流入也可以直接增强国家财政收支的平衡能力。如我国国家统借的政府部门外债中，有一部分如财政部所借外债是列入国家财政收入的，从而增加了国家财政收入。近年来我国中央财政困难较大，年年出现赤字，财政支出结构已由过去的建设型转为消费型。“七五”期间赤字达460亿元，“八五”期间仅1995年就达664亿元。国债发行年年增加，不仅对内发债，还到国际市场发债。利用外国资本平衡国家财政收支，成为缓解我国财政困难的一个重要手段。1993年至1995年三年间，财政部累计在国外发行政府债券25.87亿美元。
二、国际债务管理与国家财政、货币政策协调之间存在的问题
近年来，我国加强宏观调控，实行适度从紧的财政、货币政策，使国际债务管理与国内财政货币政策协调也出现了一些新问题、新动向。
（一）外债流入从以下三个渠道对国家财政、货币政策实施形成倒逼机制
1.社会投资渠道。如前所述，外债流入在我国固定资产投资中的比重不断扩大，一方面弥补了国内建设资金的不足，但另一方面国家财政预算和人民币信贷规模以外的投资比例加大，也弱化了国家财政货币政策对社会投资总规模的调控能力，对国家适度从紧财政货币政策的实施造成了一定的冲击。一般讲，外债利用能否发挥其效益，还要看国内的吸收能力，包括国内资金、配套条件、实施能力等。据1995年调查，每利用一个美元需要配套人民币资金15—20元左右，包括关税、土建、国内设备、安装调试、流动资金等，加上通货膨胀以及人民币汇率贬值的因素，需要配套的人民币资金更多。如果按我国外债余额1066亿美元计算，需要配套人民币资金15000—20000亿元，这给货币政策和财政政策带来了较大压力。
2.国际收支渠道。1994年我国外汇体制改革沟通了本外币之间的联系，同时也增强了外债通过国际收支渠道对我国财政货币政策施加的影响。近年来，我国外债一直保持超经济增长（“八五”期间我国外债余额的年增长速度为15%左右，比同期经济增长速度要高两、三个百分点），外债规模不断膨胀，扩大了我国国际收支顺差。而且，有一部分外债是由于国内实施适度从紧的财政货币政策，国内人民币资金紧张，转换成人民币使用，以解决人民币资金缺口为目的，绕开了人民币信贷规模控制，进一步扩大了我国国际收支顺差，增加了中央银行收购外汇，投放基础货币的压力，并扭曲了国内外汇市场的供求关系，造成了外汇供给泡沫化膨胀，提高了人民币汇率水平。而在归还外债时，债务使用人由于不创汇，形成偿债困难，这又形成了外债偿还的隐患。而且外债使用效益不高，据1994年国家外汇管理局对全国340 个使用外债项目的调查表明，已建成项目中近50%亏损，亏损的主要原因有项目立项审批不严、配套人民币资金不到位，市场变化、汇率变化（既包括人民币汇率1994年以前不定期的法定贬值，又包括所筹外债受国际外汇市场汇率波动，如占我国外债余额27%的日元债务的大幅度升值的影响）等，这已经形成和即将形成外债偿还的困难，影响国际收支平衡。其中有一部分不能偿付的外债，可能会转为政府对外偿付，增加政府财政支出，加剧国家财政的困难。
3.财政收支渠道。外债规模的不断扩大，也增大了国家财政支出的压力。一方面，由国家统借统还的外债，如财政部境外发行的外国政府债券，约50%是日元债务，届时归还外币本息，需要从国家财政中支出；另一方面，外债使用效益不佳，一些外债使用单位届时不能偿还外债本息，为保证国家对外信誉，也可能需要政府部门承担，也会增加国家财政支出。
（二）适度从紧的财政货币政策也制约了外债使用效益的发挥
如前所述，除借用外债直接对外支付进口货款外，如果外债是投入国内建设项目，则这个项目不仅需要外国资本投入，还要看国内吸收能力，如资金配套和设施配套等。而近年来，我国实施适度从紧的财政货币政策，限制了国内配套能力，使一些外债项目无法按期竣工、投产，影响了外债使用效益，也就无法保证外债偿还。国内外都曾有过这方面的教训，如波兰70年代建设1800个项目，只建成450个， 有一半拖到90年代才建成；我国70年代末引进的大型成套设备，由于国内资金和配套能力不够，拖了很长时间未建成。国内配套是利用外债项目建设的重大制约因素。外债使用效益不高，外债偿还能力不足，反过来又影响国家财政税收以及国际收支平衡，进而影响我国财政、货币政策。
三、政策建议
根据“九五”计划和2010年远景目标纲要，必须把抑制通货膨胀作为宏观调控的首要目标，避免经济出现大的波动（包括防止出现国际收支危机），应保持合理的固定资产投资规模和在建规划、继续实行适度从紧的财政政策和货币政策、保持国际收支基本平衡、进一步增强国际支付能力。因此，加强我国国际债务管理与财政政策和货币政策的协调配合是非常必要的。
要协调好这三者之间的关系，我们认为必须解决好以下几个问题。
（一）增收节支，减少国家财政赤字，保证国家偿债能力。从国际经验看，发展中国家每次较大的债务支付危机都伴随着巨大的财政赤字，政府部门越庞大，政府开支越大，国家财政对外部资金的依赖程度越高。我国政府部门外债余额已经很大，截止“八五”期末，我国政府部门外债余额达到311.2亿美元，较1991年底增加了113.7%，占我国外债余额的比重由24%提高到29%。除政府部门的债务有一部分需要政府统还外，由于国内企业改革进展较慢，企业产权不明晰，政企不分，导致企业债务的偿付责任异化，政府有意或无意地承担了偿债责任，使得我国外债与财政的关系更加密切，扩大了政府实际承担偿付责任的外债余额，增加了政府扩大财政支出的压力。国家财政困难，已影响到将来国家统还外债的偿还。所以实施有效的适度从紧的财政政策，努力加强税收征管，严格控制财政支出膨胀，是关系到改善国家财政收支状况，保证国家对内、对外债务的偿还能力的大事。另外，国际债务管理方面，要继续推行借债主体的多元化，减轻政府部门的债务负担；同时，要加快企业制度改革，增强企业的偿债能力，减轻政府偿债的压力，并且对于政府部门为企业对外借债提供担保要严格控制，以防止企业转移债务风险。
（二）合理控制国债发行，减轻对人民币利率和汇率上扬的压力。巨大的财政赤字弱化了国家运用财政杠杆调节经济的能力，政府为增强财政调节能力，只得向国内外筹资，弥补赤字。1994年停止财政向中央银行透支后，财政部门在国内弥补赤字的另一个手段是在国外发债，再调回境内结汇，而这导致国内市场外汇供大于求的矛盾加剧，扩大中央银行基础货币投放，增加国内通货膨胀的压力，使利率趋高。而高利率政策不利于国内投资和消费，并促使人民币汇率坚挺，不利于我国贸易收支平衡。并且高利率进一步扩大本外币利差，增强对国际短期资本流入套利的诱因，影响国际收支平衡。所以进一步深化财税改革，实现国家财政收支的平衡，抑制通货膨胀，保持宏观经济环境的稳定，是保证外债政策与国家财政货币政策协调的重要环节。
（三）加强外债项目可行性研究，落实国内配套能力，保证外债使用效益。一方面，在制定外债计划时，要充分考虑与国家财政货币政策之间的协调，防止造成扩大国家财政支出和货币投放的压力；另一方面，对于确实需要上的外债项目，则要落实配套资金和配套设施，财政、信贷方面要给予足够的资金支持和政策支持。如财政方面，除保证必要的配套投入外，为减轻财政支出的负担，国家可利用财政税收政策倾斜，来推行国家的政策意图，如运用税收优惠政策引导外债投向中西部地区和基础设施、基础工业、高新技术行业等国家鼓励发展的地区和行业；对于银行信贷支持，也要突出国家适度从紧、结构性调整的货币政策意图，保证重点项目配套资金的到位。不要搞钓鱼工程，影响项目效益，影响外债偿还。
（四）加快金融体制改革，积极培育国内的本外币金融市场，减轻对外部资金的依赖。如在完善国内外汇交易市场的基础上，发展外币债券市场、外汇资金拆借市场，充分利用国内个人和金融机构的外汇资产；在发展国内以银行信贷为主的间接金融的基础上，发展直接金融，这些将有利于盘活国内外汇资金，充分利用国内资源，减轻对外部资金的依赖，从而也将有利于控制外债增长，增强国家财政货币政策对经济调节的可控性。
（五）严格银行结汇管理，限制外汇贷款转换人民币。资金短缺将是我国经济发展阶段长期存在的一个突出性矛盾，并且由于“九五”期间继续实施适度从紧的财政货币政策，这种矛盾将会更加尖锐，难免有一些企业钻外汇贷款结汇的空子，借用外汇贷款转换成人民币使用以解决人民币资金困难。所以，应加强人民币贷款和外汇贷款的统一协调管理，坚持借外汇、用外汇、还外汇的原则，并严格银行结汇业务管理，加强柜台把关，防止外汇贷款结汇绕开人民币信贷规模控制。这方面需要金融机构与中央银行加强配合，以共同实现财政政策和货币政策目标。
（六）财政、金融协调配合，尽快建立偿债基金，保证国家对外信誉。目前出现了一些项目不能按期偿债、借新还旧、短贷长用等问题，严重影响了我国金融机构的对外信用评级和政府的信誉。必须加强外债偿还的管理，继续实行“谁借谁还”的原则。除了债务人应加强对借用外债项目的管理，提高项目的经济效益和创汇能力外，各级财政和金融系统应鼓励和支持各地区、有关部门和外债使用较多的单位按债务余额的一定比例建立偿债基金，在外汇指定银行开立专户存储，各级批准的专项还贷出口收汇，可以直接进入该帐户。专户资金只能用于对外还本付息，不得转移或挪用。
（七）合理调节外债规模增长，积极维护国际收支平衡。我国利用外资主要有借用外债和外商直接投资两种形式。对于外商直接投资这种非债务性的资本流入形式我们是鼓励的，而且国际上也有扩大投资领域、对外资实行国民待遇的要求，故对外国直接投资的流入，我们的调节手段是比较有限的。而在调节对外借债方面，我们主动性要强一些，所以我们有条件适时调节外债流入的量，以维护国际收支的良好平衡。在目前国内外汇供大于求，国家外汇储备较充裕的形势，可以继续实施储备顶商贷的政策，减少对外借债；加强对计划外外债的管理，逐步推行全口径的外债计划管理，逐步将外商投资企业等计划外外债纳入外债规模管理的范畴，控制外债规模增长；在对短期外债实行余额管理的基础上，对中长期外债也应改计划指标管理为余额管理，将外债的借与还有机地结合起来，以提高外债使用效益，控制外债规模膨胀。
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