美国电子文件管理的十年官司及启示，本文主要内容关键词为：美国论文,官司论文,文件管理论文,启示论文,电子论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1986年年底，美国政坛曝光了“伊朗门丑闻”。美国国家安全委员会为使人质获释，非法将武器卖给伊朗，然后用出售武器的钱支持尼加拉瓜反政府武装。这本是一个政治事件，但对这一事件的调查及为应付调查而采取的行动，却引起了人们对电子文件的关注。此后不久，里根政府要删除计算机中的电子文件，由此而导致了美国国家档案与文件局（National Archives and Records Administration，以下简称NARA）在电子文件管理问题上陷入了两起前后十年的法律纠纷之中。
一、第一起官司
1982年，美国国家安全委员会安装了电子邮件系统后，电子邮件广泛使用起来。1985年4月，国家安全顾问约翰.M.波因德克斯坦在这个系统上为奥利费.L.诺思建立一个秘密通讯渠道。两人通过这个渠道以电子邮件进行联系，秘密进行非法交易。
“伊朗门丑闻”曝光后，为开脱责任，诺思和波因德克斯坦开始销毁有关他们在这一事件中所起作用的文件，其中包括电子邮件。为此诺思删除了736份文件，波因德克斯删除了5012份文件。技术人员用特殊手段恢复了他们删除的信息。这些信息后来成为对丑闻进行调查及对二人进行刑事审讯的关键性证据。
丑闻的调查引起了人们对电子文件的重视。国家安全委员会从这一事件中吸取了“教训”，指示它的工作人员在电子邮件系统中要尽可能少地存贮信息，除了将来工作需要参考的那些信息外，一概删除。如果电子邮件具有永久价值或者记录了机关的职能活动，那么这份文件就必须打印下来。
在里根与布什总统交接过程中，里根政府以给布什政府腾出存贮空间为名，要删除计算机系统中的所有的电子邮件。1989年1月，专门保管解密文件的国家安全档案馆得到了这一消息后，将里根、布什告上了法庭。与此同时，他们发现NARA对这一做法采取了支持性的政策（当时NARA的政策是：联邦政府的任何重要文件都应该打印下来，并要保存到正式的文件保管系统中去；如果电子形式的文件被打印下来了，那么它就可以删除）。因此，NARA代理局长彼得森也被牵扯进案件中来，成为此案的被告。
在起诉书中，原告指控里根、布什、国家安全委员会和NARA局长违反了总统文件法、文件处置法和行政程序法，要求法院发布临时冻结命令，以阻止白宫政府删除电子文件。
在案件审理过程中，原告和被告立场迥异。被告认为，他们的行为符合法律要求。理由是，1987年以来，国家安全委员会就口头通知工作人员有关文件管理方面的责任。如果电子邮件信息具有“文件”性质，就应该打印出来，并保存到正式的纸质文件管理系统中去。1990年2月以来国家安全委员会工作人员离职时都要阅读和签署一份声明，表明他们已经履行了文件管理义务，并按照要求处理了他们的电子邮件。1992年5月，国家安全委员会修改了他们的电子邮件系统软件，当用户发出信件时，系统会自动对文件性质进行提问，如果是“总统文件”或“联邦文件”，那么它的一个副本就被自动传送到文件管理办公室打印出来。
与被告的解释相反，原告坚持联邦文件法中所说的所有文件，不管其载体如何都必须保存，除非NARA授权对它销毁。他们认为，国家安全委员会的工作人员没有受到过鉴定联邦文件材料的适当指导，被告没有根据文件的内容对其工作人员的决定做出正确与否的评价，就把电子邮件看作为非文件，这种行为是轻率的、武断的。被告认为，电子邮件的电子版本纯粹是多余的副本，而不是官方的正式文件。原告相反地认为电子文件是联邦文件，因为它们的“形式和内容是唯一的”，打印本并不能捕捉与具体文件有关的全部信息，例如发送者和接收者的识别信息、确认发出的信息已被收到的信息、收到的日期和时间等。
在控辩中，原告抨击被告过分注重硬拷贝形式“文件”的保护，而忽视电子文件的保护。被告辩称，法律没有要求他们必须采用电子化的文件管理系统，相反，他们“一直以纸质系统作为机关文件管理的主要的手段”。这样做是有法律根据的。
1993年1月，被告起诉4年之后，里奇(Richey)法官做出判决，认为被告的行为触犯了联邦文件法，并且根据行政程序法，他们保管文件的工作是“武断的和轻率的”，因为他们允许了联邦机关对文件进行不适当的销毁。法官要求NARA要立即采取行动，保护本案中涉及的“电子化的联邦文件”，并制订一个管理电子邮件的新准则。
在收到上述裁决后，被告和原告都进行了上诉。1993年8月，上诉法院的裁决支持了里奇法官的决定，指出被告的电子文件管理准则违犯了联邦文件法，用电子文件的纸质打印件来代替电子文件是不可接受的，因为电子文件包含了许多纸质文件没有的背景联系信息，纸质件的存在并没有剥夺电子版本的文件地位。
二、第二起官司
1.官司的缘起
根据Richey法官和上诉法院的裁决，NARA开始制定新的电子文件管理政策，并于1995年8月发布了新的电子文件保管期限表，即通用文件保管期限表20（General Records Schedule 20，以下简称GRS 20）。其中的第13条和第14条分别对文字处理系统产生的电子文件和电子邮件的处理问题进行了规定。第13条规定：记录在电子载体上的文字处理文件“在其为了保存而被拷贝到电子文件保管系统、纸张或胶片上之后”，“在其不再更新和修改的情况下”就可以删除；第14条规定：在电子邮件信息及其附件为了进行保管而被拷贝到电子文件保管系统、纸张或胶片上之后，其发出者和收到者都可以进行删除。
1996年12月23日，与上一场官司基本相同的原告主要就这两条规定起诉NARA局长约翰·卡林。他们认为，NARA发布GRS 20超越了法律的授权，这个期限表的发布是武断的、轻率的，是对他们利益的侵害。
2.地方法院的裁决
1997年10月22日，美国地方法院法官保尔·弗雷德曼裁定，认为NARA发布GRS 20超越了法律的授权，GRS 20无效并作废，被告机关不得按照GRS 20的规定删除电子文件。对此，法庭的说明和解释是：
(1)GRS 20允许联邦政府机关销毁“职能”文件，这一行动超越了文件处置法对通用文件保管期限表的限制。美国的文件分为事务管理性的行政文件(Administrative Records)和工作性的职能文件(ProgramRecords)。行政文件指的是涉及机关人事、工资、财务、购置、供应等各机关共有的文件；职能文件指的是“一个机关在其实际负责的职能活动中产生、收到和管理的各种文件”。在对文件处置法及其历史以及通用文件保管期限表本身的情况进行考察后，法庭认为，国会只是想把通用文件保管期限表用于行政文件，而不是职能文件。此后被告坚持，即使通用文件保管期限表只能用于职能文件，发布GRS 20也没有超越法律授权。因为一旦电子文件上的信息按照GRS 20的要求全部保存在纸质材料、缩微胶片或其他文件保管系统中，并按照要求划分了保管期限，电子版本就成了可以进行销毁的副本。这种副本只具有“临时”价值，属于文件处置法中所说的“管理性”文件的那一类。
地方法院的法官比照上次案件中上诉法院的判词认为，电子邮件被打印到纸张上一般地说并没有包含原始电子邮件中的所有信息，因而它不是电子文件的完整复制件，电子信息被打印到纸张上之后并没有失去其作为文件的地位，“联邦文件法有关文件管理和保护的规定全都适用”。在法庭辩论之后，被告对于法庭的这个结论不再持有异议，但他仍然认为电子文件纸质版本的产生剥夺了电子版本的长期保存价值，并且相应地也剥夺了其作为“职能”文件的地位。法庭从电子文件具有比纸质文件更强的操作性和电子文件含有纸质文件所不曾包含的信息的角度否决了被告的观点。
(2)在GRS 20的支配下，NARA没有履行评价文件价值的法律责任。文件处置法规定，各机关销毁文件时，要向NARA提并一份拟销文件的目录，只有NARA局长认为这些文件没有值得继续保存的价值后才能销毁。法庭认为，在GRS 20中，NARA没有对拟销毁的文件进行审查，以看其是否具有值得继续保存的价值。相反，含蓄地决定，一旦电子文件被打印成纸质文件、缩微成胶片或拷贝到电子化的文件保管系统中后，就没有了继续保存的价值。这是一个不合理的决定。GRS 20给联邦机关留下了不经NARA审批就可自行决定文件存毁的便利，NARA没有履行监督联邦机关销毁文件行为的责任，因而是违法的。
(3)GRS 20违反了文件处置法的有关条款，因为它没有指明文件的保管期限。文件处置法规定，联邦机关需要处理的文件必须“经过了一个具体的时期”，并且这个“具体的时期”结束时这些文件没有值得继续保存的价值。在GRS 20中，NARA没有指出拟销毁的文件要经过的具体时期。相反，提出如果文字处理系统产生的文件“不再需要更新或修改”以及电子邮件文件“拷贝到文件保管系统中之后”，机关就可以删除这些文件，这个时间是不明确的。照此行事，NARA逃避了作为电子文件销毁检查员的角色。
3.NARA的反映
法庭上败诉之后，NARA采取两个对策，一个是1997年11月21日成立电子文件工作组，对电子文件管理和GRS 20修改问题进行研究；另一个是1997年12月19日对地方法院的裁决向上诉法院进行上诉。
1998年3月10日，NARA就电子文件产生和处置问题向各联邦机关发布公告，公告提出，NARA已经对地方法院的判决向上诉法院提出上诉，但是政府部门还是有必要形成一个处理电子文件的更好方法。在上诉未得到裁决的情况下，联邦机关可以继续使用GRS 20来处理机关电子文件。此前，NARA在联邦登记簿上发布通知说，GRS 20授权各机关对电子文件进行处理。这两个声明引起了原告的不满。1998年2月25日，原告再次向法庭提起诉讼。4月9日，法庭命令NARA局长不得发布有关GRS 20授权各机关对电子文件进行处置的任何形式的官方声明；同时在命令发出的10天内，要在联邦登记簿上发布通知，说明“GRS 20已经被哥伦比亚特区的地方法院宣布为无效和作废。”
NARA要求法庭撤销其4月9日的命令。在此要求被驳回后，于5月26日对此命令提出上诉。
1998年9月14日，电子文件工作组向卡林提出了电子文件管理问题的建议。9月21日，卡林发表声明，同意工作组的建议。12月23日，卡林局长签署第8号命令，发布了修改的通用文件保管期限表1-18、21、23，宣布通用文件保管期限表22整体作废。命令宣布，虽然GRS 20官司正在进行之中，但他们正在努力制订新的用于信息技术产生的文件的通用文件保管期限表。
4.上诉法院和最高法院的裁决
1999年8月6日，美国上诉法院的三人法官小组做出最后判决：支持GRS 20，撤销地方法院的裁决。上诉法院主要从以下几个方面进行了审理：
(1)行政与职能文件。文件处置法授权NARA局长颁布通用文件保管期限表处理的是“特定形式和特征的文件”，没有明确地说是职能文件还是行政文件。“电子文件”属于“特定形式和特征的文件”，不管其是行政文件还是职能文件，都可以按照通用文件保管期限表进行处理。
对于NARA没有履行对文件价值进行评价责任的指控，上诉法院认为，这是对GRS 20和NARA的误解。GRS 20并不是授权对全部电子文件进行销毁，相反只是对拷贝进机关文件保管系统之中的文件进行销毁。这与国会确定的“对文件的合理保存和处理”目标是一致的。
(2)处置文件的时间问题。上诉法院认为，文件处置法在对NARA进行授权时，并没有要求必须指定一份文件在几个月或几年之后才能处理。GRS 20虽没有提出这样的时间，但却提出了一个前提条件，即文件要保存到文件管理系统中去。这也是一种时间要求。对于NARA非法将文件处置的决定权下放给联邦机关的指控，NARA解释说，他“授权机关删除文件并没有准许他们无限制地删除。”机关按照GRS 20处理电子文件以前，必须按照有关要求把文件拷贝到文件管理系统中去。从这一点上来看，他履行了监督机关电子文件的责任。
(3)关于纸质文件替代电子文件的问题。和纸质文件比较起来，电子文件更易于搜索、操作和索引，因而被告应允许各机关开发自己的电子文件管理系统，保管自己的文件。NARA对此进行了反驳：按照文件处置法的规定，NARA没有必要要求各机关必须建立电子化的文件管理系统；NARA局长允许机关根据各自工作的需要选择使用电子的或者纸质的文件管理系统是合理的；如果电子文件不保存在集中的文件保管系统中，而由各机关自己保存，那么其作用是有限的。上诉法院完全同意NARA局长的观点，并且进一步地认为，电子文件一旦被完整地移交到纸质文件保管系统中去，它也就没有了继续保存的充分价值。
原告认为，纸质打印件并不能保存电子文件的所有信息，因而在有了纸质打印件后对电子文件进行删除是轻率的。NARA局长解释说，他们原来的声明对此说得不够明确，但是如果进行适当的解释，GRS 20也要求对电子文件的隐藏信息进行保存，只不过在发布GRS 20时没有对此做进一步的解释。如通用文件保管期限表的序言中，他们要求文件管理系统要“保存文件的内容、结构和背景联系信息。”原告认为NARA局长的解释有点牵强附会，但法官认为，NARA局长的解释并没有明显的错误，并且他是对自己的规定做出的解释，他的解释应该具有权威作用。因此法官的最后结论是，GRS 20要求了各机关在删除电子文件以前要在机关文件保管系统中保存原告所说的那些信息。
上诉法院裁决后，原告不服，上诉至最高法院。今年3月6日最高法院做出裁决，支持上诉法院的裁决，不再举行听证会，本案到此结束。
三、十年官司的启示
在本世纪即将结束的最后十年里，NARA在电子文件管理上陷入了两起官司之中。两案的原告与被告大体相同，案情也大体相同，但最终结果却大相径庭。个中缘由，颇耐寻味。
这两场官司发生在美国，对于其他地方而言，由于文化背景、法律背景的不同，虽不至于一定要发生这样的官司，但案件反映出来的问题却有许多共同性，对两场案件进行认真思考却也有诸多启示。
启示之一，电子文件在记录历史活动方面具有和纸质文件相同的价值。在人类记录历史的手段中，电子文件产生的时间最短，存在的问题也最多，比如，它的法律效力在许多国家就没有得到认同，但其发展速度却异常迅速，并且使用范围也日益广泛。小到记录私人事务，大到国家极密事件的处理，都有电子文件的产生。因此，尽管人们对于电子文件的法律性、长久性深感怀疑，但越来越多的档案部门不得不面对它、接受它，把它视为具有和纸质文件一样价值的文化资源。曾经实行有了电子文件的打印件就可对电子文件原件进行删除政策的美国已经开始接收电子文件进馆。1999召开的一次电子文件研讨会上，美国国家档案与文件局局长卡林演讲说，克林顿政府任期结束后，美国国家档案馆将从白宫接收2400万份电子邮件，同时还要从330多个联邦机关接收数量无法估计的电子文件。英国公共档案馆每年要接收排架长1.5公里约1100万页的纸质文件进馆，据估计，这些文件中的95%源自于电子文件。为此，他们制订了《电子文件管理、鉴定和保护纲要》，为电子文件进馆做准备。即使在法律传统上对电子文件的证据效力坚决排斥的德国也对电子文件鉴定和接收进行了富有成果的研究。
启示之二，电子文件的管理最好以电子的形式进行。两场官司中，一个焦点问题是电子文件能不能用纸质打印件来代替。第一场官司中否定的观点占了上风，第二场官司中肯定的观点占了上风。但是很明显，第二场官司中，肯定观点的解释有点勉强，并且从最后的结果来看，NARA虽然坚持纸质打印件可以代替电子版的原件，但是还是接收了电子形式文件进馆，并对其原来的电子文件管理政策进行了较大的修改。理由很简单，在许多情况下，纸质打印件很难将电子文件中的全部信息，尤其是其中的元数据信息保存下来。从其他一些国家的情况来看，也都把电子形式的文件作为接收的目标。作为实现此目标的先导，美国、加拿大、英国、德国、澳大利亚、瑞典等国的档案工作者都提出要把档案原则纳入到电子文件管理系统中去，争取的目标是与系统技术人员配合，在文件管理系统设计阶段就有档案人员的声音。
启示之三，成熟的电子文件管理标准越早出台越好。电子文件档案化需要解决这样几个问题：一是确保文件不被非法更改；二是文件格式能够超越时空、跨越平台地被准确识读；三是承载信息的载体能够稳定，并具有最长寿命。解决这些问题需要有系统、成熟的标准。
过去10年，由于标准的不健全，美国的同行吃了不少苦头。1993年第一场官司的判决后，NARA接收了涉案单位的5700个备份磁带和1500个计算机硬盘。但是他们对其中包括什么内容，物理地址如何，文件的具体数量多少不得而知，被接收单位也没有向他们提供任何具体的系统说明。由于无从下手，处理这些文件的速度迟缓，受到了法官“藐视法庭”的警告。后来，NARA电子文件中心从总统图书馆那里接手了这些材料。不幸的是，电子文件中心也没有能力阅读和拷贝这些材料。在技术人员的支持下，他们总算能够对这些磁盘进行检查，但却发现他们接收来的磁盘不符合工业标准。后来他们从移交单位找来一些早已淘汰的旧设备，使得数据转换工作能够进行。旧的问题尚未解决，他们又遇到了新问题，即人员和经费的紧张。为了满足法院的要求，他们不得不停止其他方面的工作。
最近几年，国际档案界在电子文件管理标准制订上取得了一些进展。如澳大利亚国家档案馆1995年制订了《电子文件管理政策》（最近又进行了修订），国际档案理事会1996年制订了《电子文件管理指南》，英国公共档案馆1999年制订了《电子文件管理、鉴定和保护纲要》，NARA也在几年以前成立了电子文件工作组和Fast Track项目组，专门研究电子文件管理标准问题。
启示之四，档案部门对电子文件进行管理可能会进一步加剧可用资源的紧张状况。保管电子文件涉及到的许多问题，如设备、消耗材料、技术人员等，都需要有强大的资金作支持。法国国家档案馆由于磁性载体长期保存的安全性不高，而使用光介质对接收来的材料进行了转换，其扫描和转换的工作使他们深感这项劳动密集型工作的压力。NARA为满足法院的要求不得不在较长时间停止了其他的各项工作。NARA的经费在档案界居世界之最，但2000年的财政预算还是有大幅增加，理由是处理电子文件的需要。美国密歇根大学图书情报学院的WALLACE教授在欧盟国家的一个会议上提出忠告：在对电子文件进行处理时，一定要考虑资金的承受能力。1999年8月，面对参加中国国家档案局和美国密歇根大学本特利历史图书馆联合举办的档案管理高级研讨班的中方学员，WALLACE教授又提出了这一忠告。