中美智库对两国“第二轨道”外交的参与，本文主要内容关键词为：中美论文,两国论文,轨道论文,外交论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D83／87 文献标识码：A 文章编号：1001—5957（2007）06—0140—05
中美两国，一个是正在全方位迅速崛起的最大的发展中国家，一个是当代最强大的发达国家。彼此间关系之所以在近些年能够总体沿着一条平稳顺畅的轨迹迈进，相互间比较畅通的外交渠道是关键。在中美之间纵横交错的外交管道当中，看似较为低调，实际上主要由中美智库参与的“第二轨道”外交，在增进双方了解、扩大互信、降低官方外交风险等方面发挥着越来越重要的作用。因此，对中美智库参与“第二轨道”外交加以研究，发现并总结其中的特点和规律，对于指导中国对美外交实践，有层次地推动中美关系稳步向前尤为重要。
“第二轨道”外交：一种现实存在的外交实践
外交，无论是广义还是狭义，都强调它是以国家为主体的官方活动。然而，在真正的外交实践当中，介乎官方外交和纯民间外交之间，却现实存在着一种主要针对安全和战略问题的半官方互动。“第二轨道”外交这一术语的出现，就是对这种现实存在的外交实践所作的准确诠释。
“第二轨道”外交这一名词最早是由美国外交家丁·蒙特维利在1981年2月号的《外交政策》[1] 中提出的。他提出这一概念是针对当时中东地区的巴以冲突。在他看来，“第二轨道”就是“为了解决冲突，通过心理因素作用，在敌对的组织和国家之间施加非官方的和非结构的影响”。此后，不断有学者对“第二轨道”进一步加以阐释。如澳大利亚学者约翰·W·伯顿把“第二轨道”界定为由非外交官或者能代表官方观点并与官方发生相互影响的非官方人士从事的“外交”。[1] 美国学者约翰·麦克多纳德则认为“由有政策取向和致力于解决问题的特殊（受过教育、富有经验、见多识广）的非官方人士进行的交往活动”都属于“第二轨道”外交。[1] 更多的中外学者将“第二轨道”这一概念的适用范围转到了亚太地区。比如，加拿大著名学者保罗·伊文斯认为，就亚太地区而言，所谓“第二轨道”，“一般指非政府或半政府间的对安全问题的分析和对政策反应所做的准备。参与者一般是各种类型的政策专家，包括学术研究人员、退休官员，偶尔也有记者和政治家，特别重要的还有以私人身份出席的政府官员”[2]。海外华人学者李琥还就亚太地区“第二轨道”外交的特点归纳了六个方面，其中包括参与人员的非官方性，所发表意见的非正式性，所探讨议题的现实性和政策趋向性，参加人员实际身份的多样性（包括现任或去职的政府官员，政府智库的研究人员等）、组织成员的交叉性和与政府安全政策制定的相关性。国内对“第二轨道”的研究也多集中在亚太地区安全合作这个领域，主要是分析亚太地区各“第二轨道”机制对东盟地区论坛的作用和影响。[2] 而国内比较全面地厘清“第二轨道”定义的文章则是腾培圣、李爱华所著的《国际政治中的“第二轨道”析论》一文。该文中所指的“第二轨道”外交是“有明确政治取向的各种非官方行为体所从事的能够影响官方决策的跨国活动”。
“第二轨道”的定义和载体目前学界还没有十分统一的意见，但作为在不同程度上可以对各自政府提供政策建言和智力支持并进而影响政府决策的非官方研究机构，频繁互动的中美两国智库显然是双方“第二轨道”外交的重要载体。因此，中美两国“第二轨道”外交实践的实际情况决定了本文采用腾培圣、李爱华两位学者的界定。
两国智库对“第二轨道”互动的参与及其特点
1.中美智库在美参与的“第二轨道”互动——以兰德公司亚太政策中心为例。美国思想库通常被称为美国的“影子政府”。布鲁金斯学会、兰德公司、卡内基基金会和战略与国际问题研究中心等思想库，由于经常推动和策划独立于政府以外的“第二轨道”外交会谈而成为在幕后推动美国对华政策的关键机构。美国最负盛名的决策咨询机构之一兰德公司在其中相当活跃，它以其亚太研究中心与中国智库进行频繁互动。下表是对兰德公司亚太研究中心2002年至2006年间与中国智库或其成员互动的粗略统计。
2.中美智库在华参与的“第二轨道”互动——以中国现代国际关系研究院为例。随着中国国际地位的提升以及近年来积极外交政策的推动，以研究对外关系为主的智库在中国显得日益重要。中央和国务院的主要智囊机构中国社会科学院，侧重于外交政策研究的中国现代国际关系研究院、中国国际问题研究所、中国太平洋经济合作全国委员会、上海国际问题研究所，作为军方决策智库的中国军事科学院和中国国际战略学会等，都直接为国家的外交决策提供智力支持。近些年来，它们已经成为活跃在中美“第二轨道”外交中的生力军。以研究国际战略格局、世界政治问题、世界经济发展趋势以及世界和地区安全问题见长的中方智库中国现代国际关系研究院，就是一个典型的例证。现仅以2006年4月到12月间该院在我国本土参与的中美“第二轨道”互动统计为例，观察其中的规律和特点。
3.中美智库“第二轨道”互动的特点。其一，双方互动频密，交往渠道畅通。表1显示2002年至2006年间，兰德公司亚太研究中心对到访兰德的中国智库代表团或个人的接待频率呈明显上升趋势。2002年、2003年和2004年每年各两次，2005年四次，而2006年则达到了5次。此外，有多个中国智库（含个人）近四年来两次到访兰德公司，这其中包括：中国社会科学院、中国现代国际关系研究院、北京大学和中国人民大学。据表2所示，从2006年4月到12月这八个月间，美国智库到访中国现代国际关系研究院的频度达到了18次之多，平均每个月两次。8个月内来访该院达到两次或两次以上的智库有三个，分别是：美国战略与国际研究中心、美国大西洋理事会代表团和美国新世界研究所。该院年均所接待的美国智库数量，远远超过了到访兰德公司的中国智库的数量。其二，部分中美智库间的交流已实现机制化。如表1和其它相关资料所示，从1998年开始，兰德公司同中共中央党校主管的学术性研究机构改革开放论坛之间的年会便实现了机制化。到目前为止，该年会已举办了9届。年会的主题从“反恐战争及其对中美政治与安全关系的影响”到“中美经济问题”；从“中美两国地区与全球利益的异同”到“中国和平崛起与中美关系”；从“中美两国的政治安全利益”到“中美两国对金融市场开放的看法”。围绕中美两国的政治、经济以及一些共同关心的问题，双方的专家学者和高级官员（以私人身份）每年两次轮流在中美两国间进行研讨。其实，机制化的交流并不仅限于兰德与改革开放论坛之间，美国的另一著名智库卡内基基金会也已同中共中央党校国际战略研究所和上海社会科学院法学所之间建立了长期的学术交流合作计划。[3] 其三，围绕中美关系的讨论涉及更广泛的敏感议题。近些年来，人权、经贸摩擦、朝核等等有关中美关系的敏感问题层出不穷。比如，中国互联网的开放程度一直是包括美国在内的西方国家“过分关注”的话题，而兰德公司在这方面显然起到了美中双方沟通的桥梁作用。从表1可见，2002年和2003年兰德公司主办了两次以“中国与互联网”为主题的学术会议。一次是请中国社会科学院社会发展研究中心副主任郭良作题为“中国与互联网：猫与老鼠的游戏”的报告；另一次是在协办南卡罗来纳大学主办的“中国与互联网”研讨会时，邀请北京大学新闻与传播学院院长龚文庠作了题为“非典、互联网和短信息”的演讲。而从2004年开始，随着朝核危机的升级，兰德公司显然开始把关注的焦点转向了这一牵动中国、美国和东北亚整体安全的最敏感问题。应该说这一问题在接下来的三年占据了兰德与中方智库就中美关系会谈的核心地位。再看表2，从2006年4月到12月这八个月间，中国现代国际关系研究院除了同到访的美方智库讨论朝核问题之外，还就中日关系、中美能源战略和中、欧、美关系等问题广泛交换了意见。这说明，从2006年开始，不断凸现出来的涉及中美关系的更广泛的敏感问题非常及时地提上了双方重要智库之间的研讨议程中。其四，参与双方“第二轨道”互动的智库主要来自两国的政治和经济中心。从表1可见，美国战略与国际研究中心代表团、美国大西洋理事会、美国企业研究会、布鲁金斯学会、美国国防大学等几所到访现代国际关系研究院的主要智库都位于华盛顿特区。另有位于纽约的两所大学：哥伦比亚大学和纽约州立大学。而据不完全统计（总体依据表2），在2002和2006年间，与兰德互动的中国智库大部分是来自北京的学术研究机构，如中共中央党校、外交学院和中国国际战略学会等；有两所来自上海，分别是上海国际问题研究中心和上海交通大学国际与公共事务学院。华盛顿和纽约、北京与上海，两国的政治经济中心是双方主要智库的发源地，这些地方的智库也自然构成了中美“第二轨道”互动中最活跃的参与者。
中美智库参与下的“第二轨道”外交的作用
1.非官方的智库参与为中美间错综复杂的敏感问题提供了对话的机会。正像美国战略与国际问题研究中心负责人季北慈所指出的那样，尽管美中建交已快30年，但到底双方将成为亲密伙伴还是战略对手，两国其实都不确定。双方目前唯一可以确定的是美中关系变得越来越复杂，既相互依赖，又充满矛盾。[4] 要化解中美不断凸现的矛盾，仅依靠弹性有限的“一轨”空间显然远远不够。从表1和表2可以看出，无论是兰德公司与中国智库之间的会谈，还是中国现代国际关系研究院与所接待的美国智库之间的接触，双方的关注点多是围绕“一轨”还未找到合适解决方案的敏感问题（如朝核问题）以及中美双方在战略层面最为关心但又很难在“一轨”全面展开深层次讨论的问题（如中美能源战略问题等）。正是由于双方智库都在一定程度上独立于政府之外（虽然独立程度各不相同），因此可以以一种相对超脱的视角看待那些官方层面极具敏感性和复杂性的问题；同时“第二轨道”特有的灵活和宽松的外交氛围，又可以使双方在不受特定谈判指标限制的情况下，充分展示自己的观点，了解对方政策和行为的真正意图及其政治文化和决策背景的特殊性，从而达至双方更深层次的理解，进而共同提出有建设性的意见和建议。比如，2006年12月，兰德公司亚太政策研究中心的相关专家在同来自中国现代国际关系研究院的朝核问题专家讨论敏感的朝核问题时，曾经有这样一段对话。美方专家查尔斯询问中国学者如何将美国提倡的实现现代化的和平举措传达给朝鲜官员。中国学者的回应是：中国喜欢这种建设性的建议，但中国从不告诉朝鲜领导人“做什么”或“应该做什么”。中国的方法是让他们用自己的眼睛看，……中国会邀请对方访问中国，向他们展示中国改革开放的成果。这就是中美之间在向朝鲜传递信息时的差别所在。[5] 可以看出，中美智库之间近几年来就朝核问题和其他共同关心的敏感问题进行的频繁沟通，的确为双方传达信息、消除误解和扩大互信起到了重要作用。
2.中美智库成员的专业背景和实践经验保证了双方“第二轨道”外交的高质高效。中美的主要智库都是具有非营利组织性质的研究机构，这一特性决定了它们一般都具有独特的技术、知识和信息优势。它们的绝大部分专职人员都有处理各相关问题的专业背景，有些甚至具有多年相关领域的实践经验。这种在知识以及经验方面的优势使得他们在参与中美“第二轨道”外交的过程中，可以直奔主题，陈述己方观点，并针对特定问题提出较为全面的解决方案，从而确保“二轨”外交的高质高效。
美国智库中，研究中国问题的顶尖高手比比皆是。布鲁金斯学会中国研究项目首任主任贝德拥有27年的外交生涯，其中大部分集中在中国与东亚；其东北亚研究中心主任卜睿哲曾经担任美国在台协会主席；曾经在布鲁金斯学会和斯德哥尔摩国际和平研究所任职的美国战略与国际问题研究中心负责人季北慈则是两岸战略问题专家。而中国的智库也不乏研究美国问题的资深专家：中国改革开放论坛理事长，曾任中共中央总书记特别助理，国务院国际问题研究中心副总干事和中共中央党校副校长的郑必坚；中国国际问题研究所所长、亚太安全合作理事会中国委员会会长、曾历任外交部美大司司长、原国务院外事办公室副主任、中国驻英国大使马振岗；中国社会科学院美国研究所前副所长及中华美国学会秘书长陶文钊等等都是中美“第二轨道”外交中中国方面的领军人物。因此，中美智库间的“第二轨道”外交，可谓是高手过招，会谈的质量可想而知。
3.中美频繁而畅通的“第二轨道”外交，为双方的“一轨”对话提供有力技术支持。近些年来，随着中国经济的迅速发展，各大美国智库正在加强对中国的研究，并不断加速构建同中国智库的学术联系。作为美国政府政策决策“外脑”的各美国智库，必然会继续扮演影响美国官方对华政策的中坚角色。而随着中国对公众外交的大力倡导，中国外交部等单位早已实行不定期地对思想库进行“外交通报”的制度，并越来越注意听取和吸纳各主要思想库成员的相关意见，这也在一定程度上推动了中国各思想库“走出去”和“请进来”的速度。
在频繁而畅通的“第二轨道”接触中，双方思想库为一轨提供成功技术支持的案例并不鲜见。1998年克林顿访华时，上海社会科学院、上海国际问题研究中心等中方智库与美国哥伦比亚大学的研究机构积极策划并对该次访问可能涉及的重要问题进行讨论。随后形成的备忘录为克林顿关于台湾问题的“三不”提法提供了有效的政治和外交参考。[6] 又如，2005年12月8日，佐利克与中国外交部副部长戴秉国在华盛顿举行了第二次“中美战略对话”。会谈前，中国国际问题研究所曾组团赴美，与布鲁金斯学会的学者举行会谈。双方就东北亚地区安全以及伊朗核扩散、能源、联合国改革等全球性议题深入交换了意见。双方学者提到，中美两国应该在全球范围中进一步加强合作，为防止核扩散、反恐和维持现有世界秩序方面共同努力。而在双方关注的地区问题上，中国应该在朝鲜问题上强调与美方的合作，美国则应该在台湾问题上强调对现状的维持。[7] 中美双方的智库后来分别把会谈结果向戴秉国和佐利克做了汇报，使得双方的战略对话得以成功进行。
当然，中美“第二轨道”外交是一个需要双方智库和政府投入相当时间、智力和资金的中长期战略过程。有些时候，它对双方所产生的深刻影响和为双方所获取的战略利益很难清晰地显现，更无法明确地量化，但它对双方“一轨”层面及时而持续的技术、智力支持以及对中美官方层面良性互动的持久推助力也正是基于它所经历过程的中长期性。因此，如果我们认同“第二轨道”外交的价值需要时间去体现这样一种判断，无疑中国智库对“第二轨道”外交的不断参与就应该得到鼓励和全面的支持。在可见的未来，中美这两个大国之间的关系不可能一帆风顺。但如果双方能以智库牵头，沿着“双轨”，甚至是“多轨”并行的外交路径前行，就可以最大程度地消释疑虑，相互理解，达至双赢。
收稿日期：2007—06—28
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