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一、加快农村劳动力转移的战略思考
在80年代乡镇企业迅速发展时期，吸纳了大量农村劳动力，取得历史性进展，人们曾经对于农村就地就业的潜力给予非常乐观的预期，甚至把“离土不离乡”作为农村就业基本战略。应当说，在东部部分发达地区，确实出现了令人振奋的势头，但从广大中西部地区来看，却出现了复杂的就业局面，显示出了农村就业和整个国民经济、农村劳动力和城市劳动力的复杂关系。因此，对于我国农村劳动力转移的战略选择，应当有进一步的思考和对策，寻找更多的出路。
（一）劳动力转移总的战略思路
1.劳动力转移战略应由限制农民进城向主动大量吸引农民进城转变
改革开放20年中，我国农村剩余劳动力的转移，主要采取“离土不离乡”的方式发展乡镇企业，吸纳了1亿多劳动力，取得了很大进展。但现在这种转移已趋减慢，在全国没有根本改变大量劳力滞留农村的状况。农村剩余劳动力有增无减，就业形势依然严峻，若无重大举措，到2015年，将由现在的1.5亿增加到2.5亿。造成这种情况的根本原因，是尚未突破城乡分隔的二元就业结构。我国在很长时间，不是随着工业化的发展，逐步推进城镇化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从行政体制、政策制定到各项管理制度上，都是限制城镇的发展和劳动力的流动，限制农民大量进城。当前亟待解决的是，各级政府应清理整顿排斥外地民工在城市就业，阻碍劳动力流动，劳动力市场继续分割，户籍制度和排他性的城市劳动就业制度和政策。从长远说，国民经济的增长有赖于农村剩余劳动力的根本性转移。我国由计划经济向社会主义市场经济的转变，在城乡关系方面也要有一个相应的转变，即由限制农民进城转向主动大量吸引农民进城，这是关系到国家现代化成败的历史性转变。虽然这是一个较长的过程，但早转比晚转好，更有利于我国第三步宏伟战略目标的实现和全国大局的稳定。
2.在国家改革与发展宏观层次上对要素配置进行统筹考虑，从根本上为农村劳动力的转移寻求新的途径。
当前宏观经济的情况，一是解决国民经济运行的主要矛盾，必须增加有效需求；二是经济发展受到城市化滞后、生态环境恶化、基础设施薄弱的严重制约；三是忽视规模人口的集聚，没有农民大量进城，形不成第三产业的供给；四是大量城乡富余劳动力和储蓄资金，需要得到合理的配置。近几年国家实行积极的财政政策，采取了加大基础设施投入、综合运用税收、价格、汇率和收入分配等经济杠杆，刺激内需的宏观调控政策，吸收了相当数量的农村劳动力，显示了宏观调控对农村就业的重大作用。目前的问题是长期建设（吸纳劳力较多）仍不够有力，中长期信贷资金比重过小，人寿、财产保险、住房基金等长期资金短期化，与基础设施建设需长期化投资的特点不相适应，使能够利用富余劳力和亟待开发资源的项目难以上马。因此，在国家改革与发展宏观层次上对要素配置进行统筹考虑，实行积极的财政政策，建立连同货币政策在内的综合的中长期投入机制，使资金与劳力结合，充分发挥农村劳动力主力军的作用，开拓新的就业途径，已刻不容缓。
我国有着世界最丰富的劳动力资源，这些劳动力又主要在农村，属于低收入阶层。促使农业中隐蔽失业的劳动力不断注入工业，将大大降低工业化的成本，成为资本积累和工业扩张的动力源泉；在国际市场上，有利于我国劳动密集产品增强竞争力；先进技术与劳动密集产业的结合，将会进一步扩大世界市场份额；又是吸收国外资本，使国外劳动密集与技术密集相结合的产业向我国转移的重要条件；我国农村劳动力作为低收入阶层转入非农产业增加的收入，多用于消费，会有力推动国内市场购买力的扩张，拉动经济的增长。有研究表明，今后20年，如果劳动力转移的障碍被逐渐拆除，达到城市居民和农村农民收入水平大致均衡，则劳动力部门间转移可以对国内生产总值的年均增长率贡献1-2个百分点。
3.实现多元城镇化为主的转移是第三次解放农村劳动力的难得机遇
建国以来，我国农村劳动力有过两次大的解放行动，第一次是土地改革，第二次是家庭承包经营和乡镇企业异军突起。当前面临着第三次解放，其特点是，突破城乡分割的二元结构的藩篱，形成劳动力转移的加速期，大力发展第三产业，推进具有我国特色的大中小城镇多层次发展的多元城镇化，趋向建成城镇人口占多数的现代化国家，是农村劳动力最彻底的解放。今后20年内我国的农村劳动力还会是最廉价的，使用成本是最低的，巨大的人口负担将变成人力资源的优势，这是时代赋予的机遇，孕育着开创新的经济发展和农村劳动力转移的黄金时期。
4.逐步实现非农化，减少农民，符合人类社会发展基本经济规律
人们解决了温饱这一基本的生存条件之后，生活水平的提高，国民总产值的增长及整个社会经济的发展，就不再主要取决于农业的发展，而是取决于生活消费中其他非农产品的增加，如住房、交通、通讯、旅游、公共基础设施等。这时经济发展或经济现代化的基本标志就是从事农业活动的人数和时间减少，而其他活动增多，只有充分认识到这一基本趋势，并由此制定我们经济发展的长远战略，我们才能逐步从根本上解决我们所面临的问题。有研究表明，劳动力从低生产率部门（农业）向高生产率部门（如二、三产业）的转移，是我国改革以来经济增长的重要源泉。
5.基本战略思路
从经济社会的全局考虑，转移劳动力的战略思路是：加大步伐、振兴经济；统筹兼顾、合理布局；深化改革、创新机制；加大投入、开发市场；加快培训、提高素质；加大力度、优化结构；广开门路，加快转移。我国人口是世界最多的国家，就业转移比重严重滞后于其他发展中国家。今后就业转换的战略选择，应以多元城镇化、加强基础设施建设、综合治理生态环境、乡镇企业消化、要素市场分流为重点，国内转移为主，国外流动为辅。今后就业转移的基本路向：需要在农村就地消化与向多元城镇转移的前提下，通过乡村工业与城市大工业的合理对接，在城乡一体化进程中不断发展第三产业，加快农民变市民步伐；合理发展与改造大城市、重点发展中心城市，适度发展中等城市、积极扶持并稳妥地发展小城镇；通过农业收入与城镇收入均衡、务工经商收入与务农收入均衡、农村工业与城镇工业收入均衡的发展阶段之后，完成二元结构的转换，使我国传统农业最终纳入现代经济。
（二）根据国民经济的运行走向，对吸纳较多劳动力的载体作出量化发展目标的设计，以明确发展方向，对前景心中有数
1.实施多元城镇化的量化目标：
(1)2001-2005年的量化目标：多元城镇化水平达到35%。平均每年可转移农村人口1500万人。
(2)2006-2015年的量化目标：2015年多元城镇化水平达到45%，15年使2.5亿的农村人口转变为市镇人口。在缺乏经济中心或中心城市功能不完善、辐射力不强的经济区域，各培育1-2个区域性的中心城市，使10个左右百万以上人口的大城市发展成为200万人口以上的超大城市。
2.乡镇企业发展的量化目标：
到2005年，用线性外推法推算，2005年乡镇企业就业总量可达14823万人，净增1832万人，年均吸纳就业为364.7万人。用道格拉斯生产函数预测乡镇企业就业总量达到13991万人，净增991万人，年均吸纳就业198.2万人。综上，乡镇企业吸纳就业的区间可能在200-350万人之间。
3.基础设施建设的量化目标：
到2005年，我国继续加大农林水利、交通、通讯、能源等基础设施建设。其中，综合治水潜力较大，水利总投资为5300亿元，水利投资平均拉动经济增长速度近1个百分点，平均每年增加就业机会200-300万人，更重要的是，可以解决数千万农民季节性就业，对增加农民收入有益。
4.综合治理生态环境的量化目标：
到2005年，综合治理生态环境，特别是启动天然林保护、退耕还林还草等重大工程，每年可吸纳100-150万农村各种劳动力。
综上，今后15年大约可以吸纳近2亿农村劳动力，占2.3亿剩余劳动力总数的85%以上，平均每年消化1250万劳动力（还可使近700万的农村非农劳动力变为市民）。
（三）全面启动综合的宏观手段，加大培育大容量劳动力就业载体，重点是对启动投入机制，特别是长期建设的投入机制，给予政策保障
1.继续实行积极的财政政策
我国实行的积极的财政政策，对转移农村劳动力已起到了很大的作用。今后根据我国现代化建设的需要，继续推行积极的财政政策，我国的财力和物力能否支撑，必须对我国的债务链给予研究和回答。
自1979年以来，我国财政除1981年和1985年基本平衡、略有结余以外，20年间有18年出现了财政赤字，而且赤字数额还在不断扩大，从1979年的135亿元增加到1998年的918亿元，增长了5.8倍，年均增长11.2%。财政赤字的扩大推动了国债发行规模不断扩大，1998年与1980年相比，国家财政债务收入增长76倍，年均增长27.3%，债务支出增长81倍，年均增长27.7%。同期间国家财政总收入（不含债务收入）增长7.5倍，年均增长12.6%；财政总支出增长7.8倍，年均增长12.8%。可见，国家财政债务收支的增长速度都大大高于财政总收支的增长速度。到1998年，我国国债余额估计为7700亿元，1999年达到9800亿元。
改革开放以来，人们对赤字和国债的认识发生了很大变化，从理论上的“赤字有害论”争论到实践中的赤字屡屡发生，从既无内债又无外债到内外债的快速增长，再到近两年国家实行积极财政政策，扩大赤字，增发国债。人们对赤字和国债由害怕到被动承认，再到主动利用，是一个艰难的转折过程。但这并不意味着我们对赤字和国债的认识完成了，从国际上看，发债历史很长的西方国家也还没有认识清楚、确切把握赤字和国债的“度”，更不能说赤字和国债就无害了。我国是一个发展中国家，发债的历史比较短，更要认真研究和慎重对待这个问题。
赤字和国债有积极作用也有消极作用，到底以多少为好，就要看其产生的是积极作用大还是消极作用大，要看客观条件和长远发展趋势，需要把握好“度”。当前一些国家和国际经济组织确立了一些指标，来监测赤字和国债规模。其中最主要的是欧元国家签订的“马斯特里赫特条约”（即“马约”），其中有两个标准：一是财政赤字占GDP的比重不超过3%，二是债务余额占GDP的比重不超过60%。
有研究表明，我国当前的债务程度是比较高的，今后的发债空间是很小的，但并不是说今后不能再发债了。我们认为，发债多少受多种因素制约，主要有：(1)经济增长情况，包括经济增长的速度和质量，经济发展中潜在的风险和潜力；(2)全社会的储蓄率和投资率；(3)特殊情况和环境产生的特殊需要。我国近两年大量增发国债实际上是受后两个因素决定的，这种积极的财政政策只是一种特殊情况下的政策措施，并不具有经常使用的条件，特别是由于我国经济增长的质量不高，潜在的风险较大，大量发债有可能加剧这种风险。国家财政要增强宏观调控能力，增加重点建设的投入能力，主要应当依靠改革，启动积极的货币政策、税收政策，实行费改税，调整国民收入分配格局，提高财政收入占GDP的“两个比重”。对于一些重点基础工程，国家可发行一些专项债券。同时，要改善国债的种类、期限、结构、搞好国债的运作和管理，尽可能减少发债的风险。
实施积极财政政策要注意讲求多种财政政策和税收政策的组合效应，以政府的扩张投入带动民间投资，以利于促进民间资本流动、重组扩张的财税政策，引导和启动民间投资，以利于活跃市场投资、消费的财税政策刺激民间投资，扩大民间消费支出，尽快地促进企业投资和企业生产经营活跃起来，激发经济增长与经济发展的活力。
2.深入实施稳健的货币政策
鉴于各商业银行存差过大，1998年我国增发了2700亿元特别国债，专门用于补充四大国有商业银行的资本金，但与《巴赛尔协议》规定的8%的资本充足率仍有一定差距。我国财政实力有限，呆坏账冲销比例偏低，规模过小，今后国家财政部门应根据银行资产质量偏低的实际情况，适当提高呆坏账冲销比例。国家还要支持国有商业银行的股份化改造，建立正常的资本金补充机制，增强银行防范和化解金融风险的能力。股份化应同时向国内金融资本与国外金融资本开放。
改革中央与地方财政资金短期周转平衡方式，增发短期国债，增强财政分配政策的及时性，并为中央银行进行公开市场业务操作创造基础条件。由于多方面原因，在预算执行过程中，一般都会出现不同程度的收支缺口。在金融市场发达的西方市场经济国家，中央政府和地方政府均可发行短期国债，以满足政府调节短期收支缺口的需要。尽管我国各级预算设有预算周转金，但这属于国库业务管理的范畴，类似于库存现金的额度管理，规模较小，仅限于满足日常的支出需要。而我国中央和地方财政短期期的收支缺口主要靠推迟拨付解决，迫不得已时才向中行进行短期融资，而且只有中央财政拥有这一手段。这种状况既不符合《预算法》的要求，又严重影响了财政分配政策的及时性和居民收入的预期。为此，建议一方面继续深化财政体制改革，建立财权与事权相统一的分税制体制，扩大转移支付规模，按预算进度及时上解和下拨资金；另一方面，增发短期国债，有效调节各级财政收支特别是地方财政收支的时间差。为保证国债能够得到及时偿还和坚决避免借新还旧，应实行以地方财政收入、上一级补助收入或转移支付为担保，做到一年一清。
总体说，今后国家对金融机构应把提高竞争力和改善金融服务结合起来，统筹规划。国家独资的商业银行要逐步实现变存款立行为贷款立行，按照合理跨度原则，精减基层分支机构，地方商业银行要适度扩大规模，国家金融机构要大力发展中间业务，积极探索金融创新，为了增加西部地区的资金投入，建议逐步开放西部地区外资金融市场准入的试点示范，以便更多地吸引外资。
在继续加大支持国有大中型企业脱困力度的同时，应高度重视支持乡镇企业、非公有制经济发展。所有企业，对财税部门而言是税收收入的提供者；对银行部门而言都是商业客户，是“上帝”。因此，财税和银行部门应不分所有制属性，提供统一的服务，进行公平的监管，并把支持乡镇企业、非公有制经济的进一步发展壮大，作为培植财源、开辟新的利润增长点的一项重要工作来抓紧抓好。财税部门要公平税负，鼓励不同所有制经济平等竞争，共同发展。中央银行要积极支持中小金融机构拓展业务。国有商业银行面对入世的挑战，更要加快健全内部激励与约束机制，改善人才结构，把支持国有大型企业与中小型企业有机地结合起来，有效吸引优质客户群。建立以市场机制规范运作、不以盈利为目的的具有独立法人资格的中小企业担保机构，有效解决中小企业贷款难的问题。发展风险投资基金，支持各类高科技企业快速成长。
3.建立中长期投入机制
我国财政资金多用于生态环境和基础设施建设；银行的信贷资金多用于多元城镇化和乡镇企业。按照多元城镇化、生态环境、基础设施建设的固有属性，其具有投资数额巨大、周期长、公益性的特点，建议从“十五”开始，着手建立我国中长期投入机制，今后在国家信贷总盘子中调整存量和增量结构，中长期比例不应低于20%，逐步达到30%；国家发行财政债券要增加中长期比例，不应少于20%，以后再逐步增加到30%。以上各项资金新增部分，要优先保证多元城镇化、要素市场、乡镇企业、基础设施和综合治理生态环境所需资金。今后，对各国政府和国际组织利用长期贷款支持我国培育大容量的就业载体设施建设项目，我国政府不宜缩短内部还贷年限。
二、战略对策
（一）把培育大容量农民就业载体，列入“十五”社会经济发展计划和远景规划，通过宏观经济政策的调整，增加农民就业机会
从“十五”开始，各级政府在安排计划与远景规划时，都要把为吸纳农村劳动力，创造更多的就业载体摆在工作的重要位置。经济持续发展是充分改善就业的基本条件。扩大就业有赖于生产发展，有赖于经济总量扩大。反过来就业也关系发展中资源配置效率的提高，发挥劳动力资源比较优势，可以增强经济竞争力。在低收入的发展阶段，农民因增加就业而增收，其收入用于消费购买的比例的提高，有利于扩大市场需求，推动国民经济发展。妨碍就业就会损害发展。因此，在安排资源配置如户籍制度、土地制度、住房制度、社会保障制度以及国家宏观要素调配手段，直至立法，都要向加速多元城镇化适当倾斜。在产业、技术选择、企业规模及所有制确定上，首先要协调好与就业的关系。其次是城乡就业的协调。改革就业的趋势是打破城乡二元分割，在市场基础上相互开放。当前农村人口进城打工，关系城乡两方的利益和发展。一方面解决了不同地区1096-3096万人的农民就业，近期每年寄带回农村的资金达1200亿元；一方面也构成城镇800-1000亿元的消费市场，并对企业积累和上交税收作出大的贡献。除了在少数国有企业多、下岗职工比例大的城市和地区，为缓和就业压力，可暂时对农民进城就业进行适当限制外，不宜不分地区地纷纷出台限制农民在城镇就业的措施。否则，农民工和城镇的企业、市场和就业，会同受其害，并与市场配置劳动力的趋向相悖，为企业和就业改革设置障碍。
（二）农村经济与就业分阶段循序发展
一个地区搞清目前处在发展、就业的什么阶段上，按照循序发展的原则，寻找操作点，才能找到合适的增长点和发展策略。县市经验表明，农业、非农产业和就业，都是分阶段发展、有规律可循的过程：农业开发、产业化经营然后到完善各种生产流程服务、生活体系，再是完善信息、科技、金融、中介等组织，大力发展第三产业（包括旅游产业）。一般先是培育有市场前景和区域特色的优势农产品；继而围绕优势农产品发展相关的市场运销、服务、分工分业，形成产业群；进而走向纵向联合和一体化。没有前一阶段的基础，就不易搞好后面的工作。有的地方缺乏工业基础，却看不起商品农业、小企业，首先，不积极地培育种养业各种大户，不去把他们有效地组织起来，却热衷上大工业项目，结果上不去，贻误时间，或是勉强上去了，变成亏损包袱。为此，中西部地区，包括东部的不够发在地区，当前阶段尤其要注意三个领域的发展和就业：开发农业和农业产业化经营，由农而工商；个体、私营小企业的成长，商业、服务、建筑业的发展，多路探索，逐步提高；通过农民跨区域流动就业，增加原始积累，锻炼培育人才，并为农民工回乡创业，推动各业建设发展提供有利环境。由一产到二产，然后三产并举，不断提高经济实力和水平。
（三）加大培育大容量的就业载体，要有一定的发展速度支撑
从中长期看，如果我们没有较快的经济增长速度，就不可能在下世纪中叶，实现人均4000美元的第三步战略目标，也不可能实现人均GNP达到中等发达国家的水平。同时，随着经济全球化和科学技术的日新月异，世界各国特别是发达国家都在加紧制定和调整发展战略，加快经济发展，增强综合国力。如果我们不抓住机遇，加快发展，不仅不能缩小与发达国家的差距，而且还可能会被甩得更远。世纪之交，由于体制条件、供求格局和国际经济环境发生了重大变化，我国经济的中长期增长潜力相应发生了重大变化，近几年正处于由80、90年代年均近10%的高速增长，向21世纪初期年均7%左右的适度快速增长过渡阶段。今后，全国启动综合的宏观调控政策、手段和措施，使我国经济增长再增加2-3个百分点是可能的，很可能是重新恢复到8-10%的高速增长，稳定地保持9%左右的适度快速增长。这也正是当前宏观调控在经济增长方面的政策目标。但决不允许盲目生产、重复建设、金融不良资产进一步增多，等等，必须下大力气明显地提高经济增长的质量和效益。在一定的发展速度支撑下，相应地不断加大培育大容量的就业载体。
（四）实行有利于加速多元城镇化的制度创新和政策调整
1.制定好各级各类规划，作为实施多元城镇化方略的依据，防止一哄而起和为城镇化而城镇化
首先应制定全国性的多元城镇化发展战略的重点专项规划。这个规划大体上应包括四个方面的内容：一是在全国经济增长、人口预测的基础上，提出城镇化的方针、目标、原则和实施步骤；二是对城市密集区、各地区的城镇布局和规模等提出原则性、方向性意见；三是对各大区域提出基本的产业分工导向，特别是规划出国家级的通信网，铁路网、高速公路网，大的空港、海港，以及重点防灾地区、自然保护区、林地，文化和古迹保护区等，以引导城镇布局；四是须严格规定省级规划和城镇总体规划必须包括的内容、执行期限、决策程度、与其他规划的关系及法律效力。其次，根据全国多元城镇化战略规划编制省级城镇体系规划。主要是根据国家规划，规划省内中心城市、重点的工业化和城镇化地区、农业区、省内自然保护区、文化古迹保护区、省内各城市间的交通联系等。在此基础上，经科学论证，确定重点城市的位置，同时对重点城镇的面积、规模、城镇性质、发展方向提出原则性意见。再是，根据省级城镇体系规划编制城市总体规划，特别是重点城镇的规划。应具体规划未来的人口和面积规模，以及城镇功能划分。规定哪里可以建厂房、哪里可以建住宅，规划出商务区、商贸区、道路、绿地的面积以及基本农田保护区、水源保护区、高污染工业区的面积和位置等。总之，要规划出每块土地的用途。针对目前少数较发达的区域城镇化进展很快，问题也不少的局面，除上述三类规划外，国家还应牵头作好长江三角洲地区、东南沿海地区和环渤海地区这种跨省级行政区划的城镇密集区域的城镇体系规划。此外，要适应城镇化加快发展的要求，修订和完善全国土地利用总体规划、全国基本农田保护规划等，要注意城镇化发展规划与国民经济和社会发展规划、重点专项规划、行业规划、区域规划等的衔接。
2.多元化筹资，建立城市建设投融资新机制
尽快启动积极稳健的货币政策，将1万多亿的存差资金尽快用于城市的第三产业和城市的基础设施建设，有些要根据贷款的对象实事求是地设定贷款期限，并给予一定的优惠。城市政府要切实承担起公共投资的职能，收缩投资领域，集中于城市道路、园林绿化、消防等完全公益性的领域。建立和完善政府投入和市场补偿相结合的城市基础设施投资体制。改革价格、收费制度，引入市场机制。对凡能确定受益者并能计价的项目，如供电、供水、供气、城市公交、污水处理、垃圾处理等，都要调整价格和收费，逐步形成投资、经营、回收的良性循环机制。
3.调整城乡土地政策，缓解城市发展与用地的矛盾
要妥善解决城镇建设用地。发展城镇要统一规划，集中用地，做到集约用地和保护耕地。通过挖潜，改造旧市镇区，积极开展扩容，小城镇可迁村并点，推动集体土地逐步形成规范的非农用地市场，通过土地整理，开发利用荒地和废弃地。对重点城镇的建设用地指标，优先安排，除法律规定可以划拨的以外，一律实行进入市场有偿使用。规范城镇土地批租，推行公开招标出让，提高城镇土地开发利用的市场化比率。建立和完善城镇土地出让金用途分解机制，确保主要用于城市基础设施建设。积极推行BOT（建设－经营－转让）方式和TOT（转让－经营－转让）方式等特许权经营，动员民间资金和吸引外资参与城市基础设施建设。经批准，城市政府可发行城市建设债券。
4.改革劳动就业与户籍制度。加大户籍制度改革力度，从“十五”开始，凡在中等城市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。当务之急是把一部分在城镇工作一定年限的农民，尽快转为市民，真正享受与城镇居民同等的待遇，清理和修订原有的某些歧视性的政策，包括一些城市自行制定的限制使用农民工的规定。在沿海经济发达地区及部分具备条件的中西部地区，选择一些中小城市或县城，进行城乡开放统筹就业的试点，取得经验，建立农村劳动力向城镇合理流动、迁移就业的新机制。对进小城镇落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。
5.促进合理的社会保障制度的建立和发展。根据近年农民进城的实际情况，这些农民都有一定的生存、就业、创业技能和一定的收入来源，有较强的自立性和自我保障能力，可以适应城镇建立社会保障体系对他们的要求，不会在社会保障上给城镇带来过多负担。各城镇应根据自己的承受能力，充分评估农民对经济发展的积极作用，有计划地开放农民进城，积极搞好社会保障制度的建立。
（五）实行有利于劳动力开发就业、创业的发展政策
1.要将就业纳入政府宏观经济决策重要目标。要进一步提高就业在政府工作中的地位，强化政府责任。各级政府要从宏观经济决策角度考虑，把农民就业纳入国民经济和社会发展的总战略加以部署，要把农民的转移就业率作为政府工作业绩的考核指标，促进农民就业的调整政策应优先于反通货膨胀政策。
2.下决心加大对农村劳动力素质的培训。当前的现实是，留在农村的劳动力与走出去的和城市的居民素质相差甚远，影响了劳动力向国内外的转移。今后要千方百计改变农村劳动力文化素质低的现状，通过各种渠道和现有的各种教育设施，大力提倡并积极推行学历文凭和职业培训资格证书并重的劳动用工制度，结合推动职业资格证书制度，制定岗位培训标准，加强职业证书考试的管理，使各类岗位培训制度化、规范化、科学化。
3.鼓励挖掘农业就业空间。国家在实行扩大内需的财政、信贷政策中，应当给农业开发和产业化经营、农田水利、交通运输、农村电网等基础设施建设、生态环境建设以支持。
4.实行鼓励创业，发展中小企业、劳动密集型企业，促进较充分就业的发展政策，并改进或创造面向城乡中小企业的金融体系和制度，增大对有效率和活力的城乡非国有经济信贷投入力度。这样，既可多就业，也可促进经济增长，还可以此作为不同地区群众分享发展、缩小收入差异和保持社会稳定的动力。
5.以改善市场流通，发展第二、三产业的重点，搞好中小城镇建设，加快中小城镇建设步伐。中小城镇是连接农村和中心大城市的纽带，是工与农、城与乡的交汇点，加速中小城镇建设有利于发展繁荣城乡生活，增加就业。尤其在当前市场比较低迷的情况下，有计划地加速中小城镇建设，采取国家、集体、个体加大投资的做法，将大大促进开发农业，发展乡镇企业，改善交通条件，方便人民生活，加速城乡交流，改善投资效益，扩大农民就业并为农民进城务工经商提供便利。
6.以乡镇企业改制为动力，提高经营效率，推进发展和就业。就业依靠企业载体发展。今后，银行要调整贷款结构和贷款年限，全力支持科技型的乡镇企业发展。一些集体乡镇企业，政企不分、产权不明，影响了经营效率，妨碍了发展，导致就业不能扩大，甚至农村劳动力转移出现回流。当前要推动改革，一方面，分类搞好企业改制，除宜于拍卖、租赁的外，切实以股份制或股份合作制等形式，明晰产权，为建立新的经营机制和管理制度奠定基础。另一方面，搞好政企分开，解决那种干预过多，盲目决策，又不承担后果，造成投资、经营失误的问题。
对建设乡镇企业应认真总结经验，不能再搞盲目建设，重复建设，分散建设，粗放经营，工艺落后，污染严重。应在交通方便的主要集镇利用有利资源，搞小而专、小而精的产品，重视产品质量，加强人才培养，与大企业配套，与市场结合。因地制宜地充分发挥各地自己的优势。
7.继续支持劳动力市场发展，构造政府和社会多方为农村人口提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护的服务网。城市和农村改革的深入，势必要有劳动力市场的深化发展来适应。要采取措施，增加投入，加强城乡沟通的劳动力市场硬件、软件建设，加大农村人口接受技能培训的覆盖面，以保护劳动者和企业合法权益为重点，规范管理，创造有利于农村劳动力就业和城乡就业协调的机制和环境。
（六）努力搞好国际劳动力转移
在我国，劳动力供大于求和就业压力是长期存在的问题。除了开拓国内市场以及通过输出劳动密集型产品创造就业机会外，直接向海外输出劳务也是缓解就业压力的重要方式。
根据对国际劳务市场总体情况的分析来看，国际市场依旧有条件吸纳新的劳动力，无论是老龄化趋势的增强，还是区域一体化的发展，都为我国扩大劳动力输出提供了新的机遇。目前，关键的问题在于如何将现有的就业压力和劳动力输出的潜力转化为国际竞争力。
未来我国劳务输出的工作重点应该是：在进一步深化体制改革和加快结构调整的同时，积极开拓国际市场，争取在新的市场竞争中取得优势。
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