人大监督现状及前景——“监督法与人大监督的未来走向”研讨会综述，本文主要内容关键词为：人大论文,研讨会论文,现状及论文,前景论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《各级人民代表大会常务委员会监督法》于2007年1月正式实施。在监督法生效前夕，2006年12月17日，复旦大学“选举与人大制度”研究中心成立并举行首次学术研讨会，该中心的校内研究人员与部分顾问、特约研究员以及其他专家学者、地方人大工作者共30多人，就“监督法与人大监督的未来走向”问题开展了深入探讨，发表了一系列颇有见地的观点。
一、监督法形成的政治制度环境和监督法潜在的制度运行效度
监督法从1986年开始酝酿到2006年最终出台，历时20年，真可谓“二十年磨一剑”。这20年的政治发展，为监督法的出台提供了一个整体的制度环境。中心顾问、全国人大常委会办公厅研究室前主任程湘清从我国政治发展的大格局出发，指出：对于人大监督重要性的认识要和建设和谐社会相契合，其立法意图旨在实现社会公正，解决现实制度难题。他认为，社会主义初级阶段理论、社会主义市场经济理论以及党的十六届六中全会所提出的和谐社会理论，体现出我国近20年政治理论发展的渐进理性。要构建和谐社会，实现公平正义的政治诉求，制度是保障。人大监督是具有法律效力的最高层次的监督，人大监督制度的作用主要体现在以下三个方面：一是保障科学执政，防止政策和决策失误；二是促进依法行政和公正司法，促进社会公平正义；三是制约权力运作，防止腐败行为。复旦大学政治学教授陈明明认为，人大监督制度源于我国的国家制度基础和日益宽松的政治理论环境，坚持正确的理论指导，对于监督制度轮廓的成型与完善大有助益。人大监督有赖于更大范围的制度框架及其功能发挥。人大的监督工作实际上也是一种具有政治发展特性的前瞻性民主政治训练，它为我国政治文明成果的建设、发展和完善提供了一个制度平台和制度空间。认真实施监督法，规范监督行为，就会逐步建立制度情感，最终达成制度共识。通过监督实践，克服制度和技术的双重障碍，实现法治国家的政治诉求，是人心之所向，应然之所为。
关于监督法潜在的制度效度，程湘清认为，其优点和特点主要体现在以下三个方面：一是规定了有效的监督反馈制度，即各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况必须向社会公开。这种公开也是接受社会监督的一种方式，监督不力必然会受到来自社会力量的质疑，这就为构建阳光政府和透明政治奠定了基础。二是规定了对于预算监督进行重点审查的制度，这种规定落实了常委会的自由裁量权，为人大抓住“钱袋子”奠定了基础。重点审查制度突出了预算收支平衡、重点支出审查和重点预算审查等方面的要求，为规范政府预决算行为建立了制度基础。三是常委会对“两高”的司法解释有权予以监督和审查，并建立了备案审查制度。这种制度安排保障了代表民意的国家权力机关对其下位机关更具有上位优势，为最终保障人民权利奠定了基础。
一项法律制度能否发挥应有的功效，关键在于实施。程湘清指出，法律虚置有百害而无一利，所以认真贯彻实施监督法是关键。在实施的过程中，还要注意避免追求过度理想化的价值诉求，应当以法律为依据，重在法律和制度的落实。监督法对于民主政治建设是个推进，各级人大尤其是地方人大要勇于探索，大胆实践，保障各项监督权力配合行使，发挥示范效应。在实践中成熟的经验要予以推广，不成熟的可以进行交流探讨，等条件成熟以后再按照规定配合行使。监督要有力度，要逐步推进，有序提高，不能停止，更不能后退。中心顾问、复旦大学国际关系与公共事务学院教授、常务副院长林尚立指出，在制度的完善过程中，应然的民主理想应当逐步发展到实然的制度完善和建构。人大监督制度的完善可以推进我国根本政治制度的完善。人大制度的完善，关键是获得制度的自主性，提高制度效益，开拓行动空间。监督制度完善的路径有赖于整个法律体系的保障、依法运行体制的建构和依法发展的制度前景。就监督制度来说，有三个方面的基本需求：制度需求、权力需求和权利需求。目前的情况只是倚重了制度需求，对于后两个方面的需求还有待突破。监督的突破口，一是对于职能部门的监督，二是对人的监督。目前最可靠的行为方式是先在法律框架内运行监督制度，以后再逐步过渡到在民主的框架内运行这一制度。
二、财政监督是落实监督法的关键
议会制度发挥功效的关键在于代议机构能否有效掌控公共财政。中心特约研究员、中国政法大学教授蔡定剑认为，监督法对于公共财政方面的审查和监督权的落实迈出了坚实的一步。有待提高的是需要进一步研究如何完善财政监督技术与规范。监督法对过去人大财政监督的经验有一定程度的吸纳，但是在新的制度框架之下，必须进行新的研究。中心特约研究员、浙江省杭州市人大常委会法工委副主任路江通则强调，监督法赋予人大常委会的预算监督权在整体工作上还有待进一步落实。目前对于公共财政的监督面临三个方面的难题：一是在具体操作上由于路径依赖所产生的惯性张力，人大财政监督权力需要进一步到位，人大的预算制定决定权还难以有效落实。二是监督人员整体配备还有待进一步加强和提高。目前人大财政监督机构还比较缺乏具有专业素质的人员，财经委员会和财经工委的工作面比较宽，工作任务比较繁重，因此对预决算的监督工作一时还难以列入其工作重心，要想完善公共财政监督，还需要工作机构的自主性和工作任务的进一步清理。三是信息不对称。目前人大对于公共预算的了解程度有待进一步提高，因为牵扯到公共预算的一些细目和种类以及许多公共预算建立的缘由一时还难以搞懂。
路江通说，目前对于公共财政的监督工作，需要在以下几个方面做出努力。一是依法保障对公共财政进行及时监督。监督法对于决算的审查和批准，国民经济和社会发展规划的审议，预算执行情况和审计工作报告的审议都有明确的时间规定。二是常委会行使财政监督权力的运行方式有待改善，要做到重点突出，技术过硬，公开透明。三是增强责任意识，完善权责同构逻辑。为此，监督人员应当不断提高自身素质，拓宽监督的信息渠道，突出关系国计民生的重点财政监督，改进监督工作方法，逐步积累经验，实现技术改进。中心顾问、复旦大学政治学教授曹沛霖指出，在人大财政监督方面，预算的准确率问题非常重要。公共财政的流程和财政监督的运行程序还有待进一步明晰。在审计与拨款等方面，都需要财政预算审查专家。财政监督最富有时效性，公共财政监督体系的构建还应当吸收社会方面的智慧和经验，因此，对于公共预算和对于预算的监督都应当向社会公开，接受社会监督、舆论监督和新闻监督等。政府不能自己管钱自己用钱，是否能够真正接受监督和审查是落实公共财政的关键。
我国香港和台湾地区议会对公共财政的监督方式可资我们借鉴。据中心研究人员、复旦大学公共行政学副教授周帆介绍，香港立法会对特区政府财政实行了有效监督。立法会三个常设委员会有两个和财政有关，即预算委员会和账目委员会。立法会可以就任何有关公共利益的问题进行辩论，立法会对政府的预算监督也采取公开辩论、媒体实况转播的方式。加之香港还具有咨询民意的民主传统，借助辩论，既可以吸纳民意和社会经验，又可以向民众透露政府意图。政府公职人员每个职位的具体开支都非常详细，立法会和民众以及新闻媒体都可以通过一定途径与程序，对公共财政进行专项和单项分细目审查。这样，立法会的审查也就渗入了民意成分。对政府账目和开支的认真审查，有效地限制了政府行为，为构建法治政府和有效政府作出了贡献。正在复旦大学国际关系与公共事务学院进行学术访问的台湾学者潘兆民，介绍了我国台湾地方议会对政府公共开支进行监督的经验，那就是将预算细化和公开化，借助社会力量来审议。台湾议会各委员会和政府配套设置，预算委员会的组成人员都是专家。进行预算审查时还举办听证会，这样既可以引起社会专业人士和媒体的关注，又可以接受社会专业人士的监督。公开透明的预算审议过程就能够保障在政府权力行使和政策运行的过程之中，充分体现民意和构建法治政府。
三、监督法与人大制度的发展空间
一项法律和整体政治制度的成型依赖于深厚的文化基础和价值关怀。制度的形成和发展空间离不开制度的价值诉求与制度的构建目标。人大制度和人大监督权力的行使以民主政治建设为目标，是中国共产党进行国家制度建设的长期任务。民主政治、政治发展和政治文明的实现，固然非一日之功，然而，无论步伐多么艰难，都需要借助法律权威，关键是按照法律和制度框架进行扎实推进，厘清目标与步骤，方能达至政治发展的战略意图，推动政治文明建设。当前我国的法律和制度体系在文本制度和实际执行之间经常出现相互脱节的现象。因而，不断强化制度的硬度和权威就是民主政治构建的现实选择。制度是用来制约权力运行的有效机制。制度构建的核心是使权力意志发挥作用的逻辑让位于制度发挥作用的运行逻辑。
与会的多位学者认为，就监督法来说，其法制体系发挥作用的根本途径在于坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三个方面的有机统一。当前落实监督法的制度设置，实现依法监督的制度目标，有以下几个方面需要认真研究：一是建立权责同构逻辑，依法加强人大常委会权力体制的建构，创建监督激励机制和压力机制，明确常委会的监督责任。二是注重监督制度的公开性建设，实现透明监督，依法保障监督工作的针对性。三是注重制度创新，面对现实，认真研究解决实际问题。四是运用法律赋予的自由裁量权，充分接合民意，主动选择监督主题，掌握监督的主动权，祛除监督活动滞后的现象。五是和党委政府主动沟通，争取党政部门和人民群众的双向支持，构建和谐监督体系。六是整合监督资源，创建监督网络，使人大监督和党组织的纪检监督、政府的行政监督、检察机关的法律监督、政协的民主监督以及社会监督和新闻舆论监督等几方面密切配合。
监督法要发挥综合功效，还需要和我国的根本政治制度——人民代表大会制度的发展和完善相互配合。近年来人民代表大会制度的许多环节都有所创新和完善，比如代表述职评议制度、听证制度、代表工作室和代表智库的创建以及在选举过程中出现的许多程序民主方面的尝试，都为人民代表大会制度的整体完善和发展做出了有益的探索，也为监督法的实施和监督制度的进一步创新提供了一定的启发。另外，我国整体民主政治建设的要求还有赖于现代国家制度、政党制度、代议制度等几个基本政治制度之间的不断发展与密切配合。
四、监督法实施过程中的潜在问题与对策
几位富有实践经验的人大工作者对于监督法实施过程中可能会出现的一些问题提出了他们的看法。
中心特约研究员、上海市人大常委会培训工委办公室调研员周梅燕认为，完善人大监督体系的构建，关键在于使监督法所规定的监督行为系统化、规范化、科学化。监督法为各级人大常委会提供了一个依法履职的平台，这个平台具有一定的高度，但是其局限性依然存在。监督法只是人大监督的一部分内容，人大监督和监督法不同，人民代表大会的监督，在法理逻辑上是整个人大监督体系的母体，监督法只规定了各级人大常委会对“一府两院”的监督，如何落实人民代表大会的监督权目前还没有具体的法律条文。如果只注重目前的监督法的行使，就可能会拉大常委会与人大的距离，常委会是选民权利的二次或多次委托机构，再委托的权力机构的一部分职权落实了，人大本身应当具有的监督权力也不应该虚置。因此，还需要探讨常委会本身如何接受人大监督等方面的问题。从另一个方面来讲，目前还没有一部关于人大监督的专门法律，恰恰就是为以后探讨整个人大监督体系发展机制提供了制度空间。比如，一般代表的监督权如何落实，乡镇人大对于政府的监督还存在着相当程度的探索与创造的机会，这也有利于草根民主的成长。而监督法对于撤职案的规定也有可能替代或者补充宪法、代表法和选举法等规定的罢免案，因此探讨在新的法律体系内对于公职人员的监督、撤职和罢免的方式也就成为必须。
中心特约研究员、浙江省温州市人大常委会研究室主任胡经琨结合当地人大工作谈到了监督法的制度效能。他认为，监督法对于履行监督职能的有些规定还十分原则、十分抽象，因此要落实这些监督原则，还需要做出不少努力。法律规定人大常委会监督情况应当向社会公开，但对于“公开”的载体却没有明确规定。因此，通过什么载体公开以及如何公开，是在制度运行过程中需要认真研究的问题。监督法第八条、第十条和第二十条的时间规定，在落实过程中还有可以预见的难度。第二十六条规定的执法监督，在实践中也还需要不断创新和探索具体方式。第二十九条对于撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决定、决议的规定，其撤销对象有待进一步明确。而所有的监督都需要进一步梳理具体的监督措施，对于垂直部门的监督还有可能会给人大常委会带来交错压力。对于许多实权部门进行监督的难度更可以想见。至于调查和审议，都还需要进一步拓宽知情权。审议最好采用公开辩论的方式，这样便于接受选民和社会监督，审议时间要延长，次数要增加。总之，要完善整个人大监督体系，还需要不断探索，逐步提高。
中心特约研究员、上海市金山区人大常委会研究室主任孙忠坤认为，监督法为落实人大常委会的监督确定了新的发展标准，提供了新的发展空间。这是我国50多年来民主制度发展和完善的结果。当前各级人大常委会如何适应监督工作，规范人大监督的程序非常重要。在实践过程中，要不断摸索，成熟一个，出台一个，不断获得进步，逐步发展和完善监督体系。目前，欲使监督法获得生命力至少需要解决以下五个方面的问题：一是思想认识问题，这牵涉人大、党委和“一府两院”等几个方面对于落实监督法的认知和协调程度。二是制度问题，监督法实施的现实困难在于其配套工作起步较晚，目前各省市还普遍缺少具体的实施细则。三是人员问题，目前人大常委会各职能委员会的人员配备还相对缺少，尤其是精通政务工作的专家少，既有的常委会组成人员还面临工作方式转型的挑战。四是具体监督项目的选择还需要在实践中摸索，如何实现监督资源的最优化配置还面临人大管理体制的革新和应对。五是习惯做法和新的监督法之间，还有政治体制方面的难题需要克服。目前的常委会主任大都是从党委或政府转岗过来的，其工作方式往往沿袭党委讨论、政府执行、人大监督的模式，可能一时难以把握监督与支持的界限。
总括以上四个方面的探索，研究中心主任、复旦大学国际关系与公共事务学院教授浦兴祖说，一谈到监督法的问题，总使我想起延安的“窑洞对”。当时，黄炎培向毛泽东提出了中国历史上朝代兴衰更替的周期律问题。其意思是：共产党在全国胜利以后，会不会也陷入这个周期律？毛泽东回答说，我们能够跳出历史周期律。因为我们找到了“民主”这条新路，让人民起来监督政府，政府才不敢懈怠。可见，“监督”关涉到“跳出历史周期律”！但是，在一个走向法治的国度里，人民起来监督政府，离不开法律与制度。监督法就是为人民通过人大常委会监督“一府两院”，提供了重要的法律与制度支持。我个人认为，对监督法的探讨可以归结为以下三“点”：一是亮点。如，常委会对于“一府两院”的监督情况要向社会公布。人大常委会应当抓住监督法的这些亮点，并创造条件用足亮点。二是难点。例如，监督法关于监督程序中有些时间节点作了非常严格的规定，我担心在实际运行中会有难度。为此，人大常委会要在监督实践中知难而上，不断摸索、试验和改进，进行方式创造和路径探索。三是“缺”点。就是说，监督法中还缺少了点什么。例如，宪法监督并没有凸现出来。当然，这种“缺失之点”不一定就是立法者和法律自身的缺点，因为相关的理论问题还没有研究清楚，或者相关的社会条件还不够成熟，那就难以在法律中作出明确规定。这需要我们不断加强理论研究，不断促进某些社会条件的成熟。到一定时候，便可以修订、完善这部监督法。（文中所引各发言内容，系根据录音整理，未经本人审阅）
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