农业保护：现状、依据和政策建议，本文主要内容关键词为：现状论文,建议论文,农业论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文认为，鉴于农业在国民经济中的基础地位和其自身所具有的特殊性，当今世界上的许多国家不是靠市场来指导它的农产品生产和分配的，各国都有一套详细的政策与计划来管理和指导农产品的生产与分配，以在保护农业生产者和兼顾粮食消费者的利益的同时，确保国民经济的健康发展和社会的稳定。据此，作者以翔实的资料，在深入分析、借鉴国外农业保护的成功经验的基础上，结合中国的国情，阐述了我国实施农业保护的急迫性、特殊性和理论依据，并提出了一系列可行性的政策建议。
农业保护是一种政策行为，是旨在促使农业经济健康发展或增进农业部门福利而制定和执行的一整套政策体系。鉴于农业在国民经济中的基础地位和其自身所具有的特殊性，当今世界没有一个发达国家、也很少有欠发达国家是仅靠市场来指导它的农产品生产和分配供应的，各国都有一套详细的政策与计划来管理和指导农产品的生产和分配，以在保护农业生产者和兼顾粮食消费者的利益的同时，确保国民经济的健康发展和社会的稳定。本文先就目前国外和国内对农业保护的基本状况作些介绍，然后提出我国实施农业保护政策的基本理论依据，据此提出我们的政策建议。
一、国外农业保护的基本做法和经验
世界各国大都采取财政扶持、信贷支持、价格保护和农业保险等政策与措施来保护农业，促进农业的发展。其中，针对农产品实施的保护政策具有突出的作用，因而各国对农产品的保护水平成为比较各国农业保护水平的主要依据。
（一）价格保护和价格补贴
各国对农产品实施保护最通行的做法是价格保护。在美国，政府主要采取两种措施直接支持农产品的价格：（1 ）政府通过无追索权的信贷机制来支持可贮存的农产品的价格。即政府比照支持价格的水平，按产品向农场主提供无追索权贷款。假如市场价格降到支持价格水平以下，农场主可以保留贷款并将其担保品交给政府；如果市场价格高于支持价格，农场主可在自由市场上出售农产品并归还政府的贷款。（2 ）政府进入市场并收购足够的农产品，使市场价格上升到规定的支持价格水平。此外，政府还采取多种政策措施扩大对农产品的需求，借以支持或提高农产品的价格水平，并对农场主支付农产品市场价格和规定的合理价格之间的差价（补差费）。在欧共体，绝大部分农产品由共同市场统一管理。在那里，每年都要通过各国协商确定农产品的目标价格（最高限价）和干预价格（最低限价）；为免受世界农产品贸易的冲击，还在本地区规定了门槛价格并实行出口补贴。在日本，政府通过《农业基本法》和“稳定招标价格制度”、“差额补贴制度”、“稳定基金制度”等形成了一套完整的直接控制和间接调节相结合的价格保护制度。发展中国家对农产品价格也非常重视，大都制定价格政策以保护本国农业发展。如在印度，农产品价格有支持价格、收购价格和发售价格之分；在泰国，农产品价格有保障价格和合同价格之分；如此等等。
对农产品价格实施保护的直接后果，是流通领域中的补贴比重越来越大。各国通行的做法是：根据不同农产品的生产成本、供需状况及前几年的价格水平分别规定其保护性价格，当市场价格低于该价格时，政府按保护价收购或提供补贴。日本的粮食保护价高出国际市场价格6-8倍；美国2/3左右、欧共体70%的农产品享受保护价。此外， 发达国家对农产品还普遍实行了国际贸易价格补贴制度，如欧共体通过采取价格补贴的形式扩大农产品出口；美国等农产品过剩国家往往压低农产品出口价格，压低部分由政府补贴，以此来扩大国际市场占有率。在大多数发达国家，由于农产品经常过剩，农产品市场价格经济低于保护价格，因而生产者得到的补贴较多。相反的情形如日本、韩国等国家，则常以保护价购入，以低于保护价的价格销售给消费者，差价部分由财政补贴。
（二）农产品保护的结构和水平
从1986年日本、欧共体、加拿大、美国、澳大利亚、新西兰、韩国等国家各种农产品保护水平的资料来看，该年保护水平最高的是大米，平均生产值补贴值PSE（名义保护率）达91%；其次依次是：奶制品（ 77%）、食粮（73%）、小麦（59%）、除大豆以外的油料（59%）、粗粮（55%）；所受保护程度相对低一些的是：牛肉（17%）、大豆（17%）、家禽（15%）、猪肉（13%）、羊毛和鸡蛋（9%）。
农产品名义保护率（PSE ）是通过促进或制约农业发展的各项因素打分而计算出的。各国农业供给剩余结束期〔1 〕的“保护率”值接近于零，负值越大表示农业为工业提供剩余越高，正值越大表示工业反哺农业的量度越大。现将1955-1980年日本、韩国及欧共体的PSE 值列表如下：
表1 日本、韩国及欧共体的农业名义保护率（%）
农产品 国家或地区 1955年 1960年 1965年 1970年 1975年 1980年
24 48 97 135124 196
谷 物欧共体*
33 29 33 47 6 23
日 本 -8 22 26 24 38 40
畜产品 欧共体 34 37 48 52 40 42
日 本 18 41 69 74 76 85
所有农产品 韩 国-46-15 -4 29 30117
欧共体 35 37 45 52 29 38
资料来源：Honma and Hayami,1986。
* 欧共体列出了谷物和所有农产品两种保护数字。
（三）财政支持
足够的资金扶持对促进和保护农业的发展同样具有非常重要的作用。在发达国家，各种类型的资金投入中国财政的投入一般占有较大的比重：美国60年代以来为3%左右；法国1984年达到了13%；日本1979 年占国民经济总投资的7.3%。 财政支农资金除了用于前面所讲的国内农产品价格补贴和出口农产品价格补贴以外，还用于农业基础设施建设、灾害以及土地休闲的补贴。财政支农的重点因不同的国情和不同的发展阶段而有所差别。在美国，本世纪二三十年代以前，因农业尚不发达，财政投入重点支持农业生产，包括与农业发展密切相关的交通、水利、教育、科研和技术推广等方面；本世纪二三十年代以后，农产品大量过剩迫使政府把财政投入的重点由生产领域转移到流通领域。法国财政支持农业发展的重点是促进农业规模化经营，同时也十分重视山区和落后地区农村经济的发展。日本财政支农的长期变化趋势则在很大程度上反映了国家工业化过程中农业财政政策的一般规律，即由以前掠夺农业逐步转变到现在的支持和保护农业。该国财政一方面给农产品价格以必要的保护，另一方面又特别注意不断改善农业生产经营条件，对农业科技推广、基础设施建设以及机械化给予补助金和低息贷款，有力促进了国内农业的发展。
国外在财政支农政策的组织实施和筹措社会资金增加农业投入方面，也有不少成熟的经验值得借鉴。以美国为例，在财政政策的组织实施方面，其特点是创办政策性公司，并通过对政策性公司的财政资助和公司本身业务的开展，对农业生产、农产品市场和农业资金市场实现有效干预。政策性公司除接受政府资助和遵守有关政策法规外，其余均按市场经济法则运作，融政府意图与市场经济于一体，对农业的宏观调控起到了重要作用。在广筹资金增加农业投入方面，美国也有不少行之有效的做法：（1）联邦政府直接出资支持农业基础设施建设、农业教育、 科研、技术推广和补贴等；（2 ）联邦政府引导各州和地方政府支持农业发展，如国会通过有关农业科技推广的法令，联邦政府对接受法令条文规定的各州提供资金，建立农业科技推广组织；（3 ）财政政策与金融政策协调运用，发挥政策金融的作用，以少量的财政资金用作政策银行的资本金和经营费用等，都使政策性银行吸收并运用了大量的社会资金支持农业；（4）注意广泛地吸引私人投资；（5）运用资金市场筹集支农资金，如发行债券和股票、合理收费以及公有土地出售等，对农业资金筹措都起到了积极作用。
许多发展中国家也非常重视增加国家对农业的投资。如印度，70年代以来一改国家投资偏重工业的政策，对农业投入大幅度增加，“六五”（1978-1983年）期间规定农村建设和农业投资占计划总支出的43.1%，超过了对工业投资的比例。
（四）信贷扶持和农业保险
国外大都把国家银行对发展农业的信贷扶持当作国家农业保护政策的重要组成部分，并将其作为对农业实施宏观调控的一个有力手段。在这一点上，财政政策同金融政策的密切配合尤为重要。各国财政都对银行给予补偿，银行则对农业提供低利或贴息贷款。银行贷款的形式要比国家财政直接拨款的方式灵活有效，可以根据不同的需要以不同的方式支持农业。如美国商品（农产品）信贷公司（C.C.C ）通过无追索权贷款的方式，用农户多余的农产品作抵押提供贷款来解决农民过剩农产品的销售问题，便是这方面突出的例子。除美国以外，法国银行受国家财政的资助，向农民提供大量的优惠贷款，对法国农业的现代化起了重要的作用；日本的农林渔业金融公库，通过农协信用部对农户发放低息贷款，用以解决农产品资金困难；印度的农业和农村发展银行也统一承担了整个农村信贷的职能。
农业保险是各国实施农业保护的又一重要手段。发达国家的农业保险有以下几个重要特点：（1）开办较早， 积累了丰富的运作经验和技巧。如法国在18世纪就开办了农作物冰雹保险；美国开办农作物保险的历史也有近百年。（2）有健全的法律和运作规模。特别是日本和美国，在加强农业保护、建立农业保险制度的发展过程中，自始至终都注重运用立法的方式去规范、完善农业保险制度。（3 ）建有专门的保险机构。从原始的互保协会发展成专业性保险公司，而且具有相当的规模，集中全部力量于农业保险。（4）政府提供扶持。 各国着眼于国计民生，既支持保险公司能取得平均利润，又不至于加重生产者的负担，因而农作物保险费用一般都由农民和政府共同负担。（5）开展综合保险。 从开始的单一保险过渡到农作物综合保险，承保农作物的种类也越来越多。（6）保险具有非盈利性。
二、中国农业保护的基本做法与评析
像许多发展中国家一样，中国的农业经历了很长一段时间的为实现工业化支付费用的阶段，这一阶段的农业被发展经济学家形象地归纳为“纳贡”模式。但问题是相比之下中国的农业时至今日尚未改变其“纳贡”地位，虽然中国较早地从前苏联的经验中汲取了教训，努力利用一切可利用的资源来促进农业发展，并注意在推动农业改革的同时努力提高生产水平。
（一）价格政策的演变和财政补贴
从50年代到80年代，中国对农产品实行了30多年的统购统销政策。几乎可以这样说，那时的农产品只有国家收购价和国家销售价两种价格，购销皆由国家定价，二者之差由国家财政补贴。鉴于这种国家定价制度是在解放以前工农业比价关系极不合理的基础上建立起来的，因而国家曾对工农产品比价进行过多次调整。从1952-1985年，我国农副产品收购价格上升了198.4%，同期农村工业品零售价格仅上升了11.3%。 农民从这种调整中所得到的好处是显而易见的。但农产品价格偏低的现象依然相当严重，往往先是农产品收购价格的提高增加了农民的收入，增强了农民的种粮积极性；接着就会出现农村消费品和农业生产资料价格的迅速上升，多次形成轮番涨价，造成“比价复归”，最终使农产品价格调整效应逐年减小。迨至1985年，国家的粮食定购合同制取代了粮食统购制，在粮食销售方面增加了集体、个体的流通渠道，向粮食商品化迈出了具有重要意义的一步。但由于购销价格仍然偏低，一方面压抑了农民的生产积极性，另一方面又刺激了市民粮食消费的非适度增长，同时也加重了各级财政的负担。为了从根本上解决农产品价格不合理的问题，国家以粮食价格为突破口，在90年代初基本实现了购销同价之后，于1993年接连出台了一系列对农业和农民的保护政策，包括合同定购粮棉实行价外加价、对农业生产资料实行最高限价、建立粮食收购保护价制度、以及明令取消多项涉农负担等等。在此前后还相继建立了农业风险基金和专项粮食储备制度，粮食销售市场全面放开，1992年全国粮食合同定购额已不足全年粮食总产量的1/8。1994年， 国家又把粮食收购保护价统一改为支持性价格，同时放开了化肥等农业生产资料价格。这一切都极大地调动了农民的生产积极性，同时也标志着中国对农产品的保护体系开始建立并逐步成熟起来。
农产品价格政策的改革对国家的财政补贴也产生了重要的影响。建国以来，由于我国农产品购销价格长期偏低，财政对价格的补贴一直就有。如此形成的价格补贴对农业来说是一种负补贴，而且这种购销倒挂的补贴会随农产品收购额的增长而增加。1981年已达当年财政收入总额的1/3以上，成为财政的巨大负担。农产品价格政策调整后， 由于逐步走向购销同价，农产品购销差价补贴也逐步减少，1985年占财政收入的比重下降至16%；1993年仅平价粮油价格补贴就比1992年减少109亿元，财政负担大为减轻。总之，对农产品价格政策的调整意味着农产品价格水平的提高和负补贴水平的降低，但由负补贴到正补贴看来还有相当大的距离，从这一点上也可以看到中国同国外对农产品保护水平的差距。
（二）农产品保护的结构和水平
1.农产品保护的结构
中国对各种农产品保护程度不同。PSE值低于-40的， 由低到高依次是：鲜菜、蚕茧、水产品、山羊绒、生漆、柑桔；PSE值小于零、 大于-40的，由低到高依次是：茶叶、黄豆、猪肉、山羊毛、谷子、苹果、小麦、皮棉、大麻、牛肉、蜂蜜、山羊板皮、羊皮、粮食、黄红麻、鲜蛋；PSE值大于零、受保护程度较高的是绿豆、绵羊皮、食用植物油等。这种保护结构很不合理，特别是在主要出口农产品中存在严重负保护现象，虽可减轻国家财政压力，但却极不利于提高我国农产品的国际竞争力。
各种农产品保护程度的高低主要取决于以下因素：（1 ）产品的数量及其在国计民生中的作用；（2）生产的经济效益；（3）在进出口特别是在出口中的重要程度；（4 ）生产的资源约束程度及其国内外价格和供求状况；（5）居民的收入和消费水平。一般来说， 某种农产品生产的经济效益差、但在国计民生中具有重要作用、国内市场价比国外市场价高、供不应求、又是大宗出口产品、国内生产资源约束性强，会实行较高保护。反之，则实行较低保护或不保护。因此，就我国而言，目前农产品保护顺序由高向低应是：谷物—→经济作物—→畜产品—→林果产品—→水产品。当然，低度保护不等于不保护，如水产品1990年在农产品出口的金额中曾位居第一，适当提高对水产品的保护同样是必要的。
2.农产品保护的水平
从PSE值来看，我国政府对农业一直是负保护，即通过价格、税收、农村储蓄存款流失等经济手段迫使农业为工业发展做贡献。1986年以前，PSE负值逐渐增大，表明农业对工业的贡献不断增加；1986年以后，PSE负值有所减少，说明农业对工业的贡献逐步减少，特别是由于主要农产品收购价格的不断提高和价格的放开，国家通过工农产品价格剪刀差对农业的剥夺减少了，但农业至今仍处“纳贡”者的地位，这是不可否认的事实（见表2所示）。
表2. 中国农业PSE（%）
年 份 198219841986198819901992
PSE百分比
-12.27 -25.91 -38.4
-21.4
-26.1
-18.5
资料来源：程国强《农业保护与经济发展》（《经济研究》1992年第5期）。1992年的计算结果系笔者所加。
世界经济发展实践表明，在工业化初期农业为工业提供包括资金、劳动力在内的要素积累，是一个必然现象。当工业化进入到一定阶段时，农业提供剩余结束，并很快转入工业反哺农业阶段，对农业保护的力度随之逐渐加大，美国至1890年农业供给剩余结束，当时农业份额占工农业总产值的40.6%，农业劳动力份额占37.5%。日本1910年农业供给剩余结束时，农业份额占工农业总产值的42%，劳动力占53.6%；到1955年，该国农业名义保护率为18，1980年达到85。欧共体1955年对谷物的名义保护率为24，1988年达到196。相反我们来看看中国，1957年， 农业份额占工农业总产值的43.3%，劳动力占90%；1978年农业份额占工农业的27.8%，劳动力占80%；1985年农业份额占40%，劳动力占75%；1992 年农业份额占33%，劳动力占73%。如表2所示，1986 年中国农产品PSE负值高达38.4，1992年仍有18.5的负值。显然，农业份额的减少并没有相应带来农业保护率的提高。
（三）资源和生态条件
我国正处在由传统农业向现代化农业过渡的阶段。在这个阶段，劳动力和耕地在农业生产的要素构成中仍居突出地位，当然资金和科技在要素构成中的地位也日见重要、并同制度的变化一起直接推动着传统农业的转型。这里我们将重点讨论劳动者和土地这两大资源的保护问题。资金问题我们放在下一节讨论（科技则主要取决于资金的投入和劳动者的素质）。水利资源和其他生态环境同样也是农业的命脉所在，我们在这里一并加以讨论。
1.人口和劳动力资源
对劳动力资源可以从数量和质量两方面分别加以讨论。
先从数量上看，我国是世界上第一人口大国，而且人口的绝大部分在农村。尽管政府推动的计划生育政策在农村同样获得巨大成功，从而使人口增长过快的势头基本得到控制；但由于城乡人口的比例和劳动力就业结构的变化严重滞后于工农业产值比例的变化，至今乡村人口和农业劳动力仍占70%以上，而且受人口总量和年龄结构的影响，农村人口特别是农业劳动力相对总量仍在不断增长。农村人口过多和农业劳动力比重过大，一方面使农业劳动生产率和农产品人均占有量长期得不到明显的提高，甚至有所降低，另一方面使农村劳动者的资源人均占有率不断下降。特别是随着人地关系的恶化，农业生产规模越变越小，经营者得不到规模效益，也孳生了数量庞大的潜在的农业剩余劳动力。这是中国推进农业现代化最主要的难题所在。
再从质量上看，自新中国成立以来，由于农村居民生活水平的提高、医疗条件的改善和群众性体育活动的广泛开展，包括农业劳动者在内的乡村人口身体素质明显提高，平均预期寿命显著增长。同时，由于义务教育的普及和各项文化事业的开展，农村人口文化素质有所提高；政府积极推动科技兴农和科技扶贫，增强了劳动者的科技素养。但是从总体上看，农业劳动者受教育程度仍偏低，文化构成较差；生产技术单一，缺少相关领域的技术培训。因而长期以来，农村工农业总产值的增长很大程度上是靠投入资金和劳动积累实现的，科技贡献额不大。劳动力素质低下，既不利于剩余劳动力向非农产业转移，也不适应农村产业结构的变动和生产方式的变革。特别值得指出的一点是，由于城乡差别这一客观现实的存在，我国就业结构变动的严重滞后，无论对农业劳动者的数量还是质量都有不可低估的影响。
2.耕地资源
人多地少，耕地后备资源不足，是中国的一个基本国情。改革开放以来，国家对非农建设占用耕地进行过全面的清理，从法规上到组织上都加强了建设用地的管理。国家还在全国范围内着手建立基本农田保护制度，农村土地使用制度的改革也正在探索之中。但不容回避的是，政府对耕地资源保护的力度还远远不够，近年由于破坏和占用严重，耕地面积仍在持续减少。1991-1993年全国共减少耕地2661.9万亩，1994年又减少1071.1万亩。目前全国已有1/3的省市人均耕地不足1亩，广东、浙江等省人均耕地已经到了0.6亩以下。 本来我国由于人口迅速增长已使人均占有耕地量降到了世界平均水平的1/4，因而不得不在不到全球7%的耕地上养活占世界22%的人口，要是人口增长和耕地减少仍维持目前的速度，到本世纪末耕地所能提供的产出量将达到承载人口生存的极限。
3.水利资源
中国的地形地貌以及气候和降水状况，决定了农业对以水利为重点的人工工程依赖性很强。因而自古以来历代政府都十分重视农业的水利建设。新中国成立以来，国家更是加强了水资源管理、水利建设及防汛抗旱中的政府行为，增加了对水利的投入，制定了一系列的政策扶持农村的水利建设，并注意通过法律和法规对水利资源加以保护。但目前水利基础设施数量仍显不足，标准偏低。特别是江河的防洪标准普遍偏低，农田水利灌排设施失修老化现象严重，农业抗御自然灾害的能力很弱。建国以来，全国平均每年水旱灾害的受灾面积都在5亿亩左右， 影响粮食产量大体每年在150-200亿公斤左右。特别是近年来，水旱灾害愈加频繁，更是向人们敲响了警钟。
4.生态环境
随着人们对生态环境问题的认识不断深入，中国政府为改善农业生态环境也付出了很大的努力，特别是在林业建设方面取得了举世瞩目的成绩。但从总体上看，中国农业生态环境恶化的趋势没有得到根本的扭转：（1）作为农业生态屏障的林业， 虽然已经实现林木生长量大于采伐量的目标，但森林覆盖率只有14%，远远低于世界平均26%的水平，人均森林面积和蓄积量分别只相当于世界平均水平的12%和13%。同时，如此宝贵的林木资源还经常受到这样那样的侵蚀。据统计，近年来，每年因盗砍、滥伐等损失林地700多万亩，因病虫害损失林木资源达 1000万立方米。（2）水土流失状况严重。由于地势高，重力梯度大， 森林覆盖率低，植被稀少，再加上破坏严重，使本来就容易产生的水土流失更加严重。据统计，全国共有水土流失面积367万平方公里，40 多年来，才治理水土流失面积60万平方公里。（3）沙漠化趋势正在发展。 由于没有强有力的生物和工程措施，每年耕地沙漠化达300多万亩， 还有相当数量的草原也同样面临着严重的沙漠化趋势，沙进人退的局面还在发展。
（四）资金的流出和流入
建国初期，为了迅速摆脱经济落后的局面，我国采取了重工业超前发展的战略，从而导致农业积累大量流向工业，国民收入分配格局由农业向工业、由农村向城市倾斜。这种倾斜主要是通过隐蔽的形式（即价格分配形式）体现的。据有关部门测算，从1954年到1978年，国家通过对农业不等价交换方式取得的资金达5100亿元。农业部门的大量收入通过间接分配形式转出后，农业总产值和农业国民收入的份额也相应缩小，生产经营成果出现了一定的假象。在这一阶段，国家的直接分配形式（即财政分配）对农业发展较为有利，国家对农业的直接投入大于农业直接向财政提供的收入。1979年以前的29年，农业部门累计为国家提供的税收收入为 978亿元；同期，财政支农支出（中口径）累计为1577亿元。从国家对农业直接、间接两种分配形式分析，这一阶段农业国民收入的分配表现为净流出，农业部门为国家工业化提供的资金约为4500亿元（价格分配5100亿元+税收分配978元－支农支出1577亿元）， 平均每年为155 亿元。这种向工业倾斜的政策，从全局和整体看是必要的、有效的。问题是延续时间过长，使本来就落后的农业因长期价值补偿不足而失去自身发展的活力，使农业生产的物质、技术条件得不到应有的改善。这是我国农业生产力发展缓慢的一个重要制约因素。
从1979年开始，我国农业经济体制实行重大改革，同时国家的资金分配政策也实行了重大调整，国民收入分配格局中不利于农业的局面有所改观，使农业发展资金来源的基础条件大为改善，这为我国农业资金运行提供了新的、比较宽松的环境。但是，必须看到，改革17年来，国家的宏观分配政策和改革措施仍然不够完善，城乡关系、工农关系、中央和地方的关系并没有完全理顺，特别是在农户的收入增多、经营主体地位加强以后，并未建立起有利于农业发展的投入机制和积累机制。因此，农业资金投入问题仍然严重。原来的制约因素克服了，又出现了新的制约因素，这就使农业资金的运行在新的条件下呈现出新的特征。如前所述，农产品价格的部分放开或全部放开，实质上是提高了价格水平。据统计，与1978年相比，1986年的农产品收购价格总指数提高了77.5%，平均每年递增7.4%，其平均增幅为1950-1978年平均增幅的2.6 倍；1979-1986年，财政对农业的税收减免为58.19亿元， 对农业生产资料的价格补贴为261.8亿元，以上三项相加，农民在这8年中通过国家政策调整，共受益3545亿元。分配政策的调整，给农业生产注入了活力，对农业生产的促进作用是明显的。国家分配政策调整的另一方面，却是减少了财政支农支出的比例。其中，预算内的农业基建投资不仅相对额下降了，而且绝对额也减少了。1993年与1979年相比，财政支农支出虽由174.19亿元增加到486.74亿元，但占财政总支出的比重却由13.7%降为7%，而到1993 年农林水气基本建设投资占全民所有制基建投资份额只有2.82%，降到历史最低点。财政支农支出和农业基建投资的锐减，直接表明国家对农业长期投入的减少。在国家农业基建投资减少的同时，农村合作经济组织和农户的长期投入也同步减少。这样，国家、集体、农户三个主渠道，都减少了对农业的长期投入，由此导致了农业抗灾能力减弱，地力下降，生态环境恶化，粮、棉、油的生产后劲不足。这是自1984年以来农业资金运行过程中一直存在并越来越突出的问题。与此同时，农村金融投入也相应减少，1988-1992年农副产品收购资金不足，给农民打了大量的“白条”。近两年来，农副产品收购资金增加了，反而又调减了乡镇企业的贷款，1993年中央安排65亿元中西部乡镇企业贷款，很难落实下去。特别突出的是农村信用社的资金大量流失，使农民的储蓄不能用于农业。据统计，从1979-1994年的16年间，农村信用社的准备金累计上交618.14亿元，一般转存款上划601.96亿元。这些资金农民不能自主运用，反而利率倒挂，每年造成经营亏损，严重地影响了农民奔小康的速度。这样，为了支援其他部门的建设，国家以隐蔽的形式（剪刀差）从农业抽走了大量资金。据统计，从1979-1994年农民付出了大约1.5万亿元的资金。
三、中国实施农业保护的理论依据和重要意义
目前，加强中国的农业保护已经提到议事日程，但是，深刻理解中国实施农业保护的重要意义，仍是贯彻落实各项具体政策和措施的重要前提。
（一）实施农业保护的基本出发点
农业是百业之母，也是国民经济的基础所在。发展经济学理论表明，在工业化过程中，农业对一国经济发展的贡献有食物贡献、要素贡献、市场贡献和外汇贡献四个方面。这不仅从衣食之源说明了农业的基础性，而且从经济发展的角度说明了农业的基础支撑作用，并且这种基础作用已为大多数国家的经济发展历程所证明。
农业是一个自然再生产和经济再生产交织的过程。首先，农业生产的对象是动植物有生命的物质。人类通过对动植物生长规律的掌握和资源要素的利用，为社会提供有形产品和无形产品。但是，由于其生长性、周期性、季节性特点，决定了农业生产要受到动植物生长发育规律和自然环境的制约。农业生产活动一方面要依赖于人力、资金、技术等要素的投入，另一方面直接受到自然条件的影响，这使得农业必然、而且始终承担着自然风险。其次，农业生产是人类经济活动的一个组成部分。农业生产自然要素的有限性、地理位置的固定性，使得农业生产要素的流动和配置受到极大的限制。在商品经济和市场经济条件下，由于农业本身的特点，农业与其他产业相比存在很多的不利因素：
——农产品需求弹性小，可替代性低。而且，农产品价值实现的难度大，农产品市场供求波动所造成的危害远远超过其他商品。如果农产品供给不能满足需求，价格的上涨就会损害消费者的利益和国民经济的整体发展；如果农产品供给超过需求，就会“谷贱伤农”，影响农民的生产积极性。
——农业生产需用的固定资产多，利用率低，生产周期长，资金周转慢，技术进步滞后，因而投资于农业往往得不到平均利润。在市场经济条件下，农业比较利益低的问题更加突出，这将自发驱动资金、土地、物资、技术以及高素质劳动力向效益高的第二三产业转移，导致农业在市场和产业竞争中乏力，农业资源要素的外流最终将导致农业的萎缩。
——农产品量大值低易腐烂，相对运费高，储存损耗大，集中经营极易形成垄断，分散经营又难以与其他各业的经营者抗衡，从而农业在交换中往往处于极为不利的地位。因此，从产品到商品这一惊险的一跃，在农业上表现的尤为充分，搞不好摔坏的不仅仅是农业生产者，而且极有可能是农业和整个国民经济。
进而言之，民以食为天，农业作为基础产业，一旦发生问题，极有可能形成一系列联锁反应，引发各种社会问题，导致社会政治生活的波动，因此，从某种意义上讲，农业也承受着巨大的社会政治风险。
正是鉴于农业的基础地位和农业所承受的风险，世界大多数国家都对农业给予应有的支持和保护。虽然各国的具体情况不同，保护的程度、保护的重点、保护的具体政策措施和手段不同，但对农业实施必要的保护是一个比较普遍的做法，很多经验值得中国借鉴。
（二）强化农业保护在中国迫在眉睫
农业为工业化提供的巨额积累，使中国在十分贫困的基础上形成了比较完整的工业体系和国民经济体系。但农业自身的积累发展能力已非常脆弱，为农业创造一个自我积累自我发展的条件是当前中国农业发展的最低要求。进而言之，本世纪末，即“九五”期末全国实现小康目标，是党的十二大和十四届五中全会确定的战略部署。实现这一目标重点在农村，难点在农村，希望也在农村。近些年许多研究表明，实现小康目标对农产品供给和农民收入有数量上的最低要求，从大的方面讲：一是粮食总产必须达到1万亿斤以上， 同时保证棉油肉和水产品等的较快增长；二是农民人均纯收入达到1200元（1990年不变价格，下同）。如果这两项指标不能同时达到，农村小康乃至全国小康就无从谈起，甚至国民经济持续、快速、健康发展和社会稳定也难以长期保持。从现阶段中国农业发展的状况看，所面临的形势是十分严峻的。
1.面对市场经济的快速生成，农业资源要素竞争能力明显不足
建立社会主义市场经济体制是中国经济体制改革的既定目标，1994年各项改革措施的配套推进，表明了构建市场经济体制大厦已经全面启动，这无疑是划时代的革命。引进市场机制，彻底打破了传统的资源要素配置格局，必将极大地提高资源要素的使用效率，加快包括农业在内的整个国民经济的现代化步伐。但是，我国农林水气资源有限；大量剩余劳动力滞留农村和土地的社会保障性，使得农村土地要素的流动缓慢，难以形成有效的规模经营；农业产业结构调整的滞后，放大了农产品需求弹性小的效应；农业技术进步水平低，劳动生产率提高缓慢。这一切都使得我国农业受到资源和需求的较强制约，扩张空间小，投资效益差，产业比较利益低，从而在资源要素特别是资金要素的竞争中，缺乏足够的实力和吸引力。
同时还需要看到，中国市场经济体制正在形成发育中。市场机制本身和宏观调控体系的不完善，法规制度建设跟不上，农村社会化服务体系和其他市场中介组织的不健全，农民缺乏联合互助、无力抗衡非正当竞争，使得短时期内农产品市场和要素市场仍将处于无序失衡的状态，这将会增强农业产业比较利益低的效应，扭曲资源要素的市场配置机制，加剧农业本已不利的竞争地位。
2.工农业增长速度差距拉大，农业支撑国民经济持续、快速、健康发展的力量不足
工农业的协调发展，是国民经济持续、 快速发展的关键。 然而，1985年以后，伴随着经济发展，中国工农业的增长速度发生了极大变化，进入90年代以后，工农业增长速度之比一直在4∶1 左右，1994 年达到4.97∶1，远远超过中国现阶段工农业协调发展所需要的正常比例。
由于工农业发展失调，不但农业和农村经济实现小康目标面临很大的困难，而且也难以支撑目前整个国民经济的迅速增长。
——从农业生产的角度看，粮食总产要在今后5年里，由1994 年的8890亿斤增加到10000亿斤，每年必须增加185亿斤，即每年增长2 %。而从近10年我国粮食生产发展的情况看，这一任务非常艰巨。从1984-1994年，我国粮食总产由8146亿斤增至8890亿斤，每年仅增加70多亿斤，年均增长0.9%。
——从农民收入的角度看，1994年农民人均纯收入按当年价格计算为1220元，若按1990年价格计算仅为811元。如要达到本世纪末1200 元的指标，今后5年平均增长速度必须保持在6.7%（指实际增长速度，下同）以上。但从这几年农民实际收入的情况看，如期达标的难度较大。1990-1994年，农民人均纯收入年均增长仅4.3%。
——农产品有效供给不足，一方面牵动物价上涨，加大通货膨胀的压力，1994年零售物价上涨指数中，食品类涨价因素占60%；另一方面，导致作为工业原料的农产品短缺，制约了加工业的发展。近年来，由于棉花生产和供给的减少，相当数量的棉纺企业处于停产或开工不足状态；由于粮食有效供给不足，玉米价格持续上扬，加大了饲料加工业的生产成本。
——农民收入增长缓慢，城乡收入差距拉大，不仅制约农民奔小康的进程，而且制约着农村市场容量的扩大。1985年，县以下消费品零售额占社会消费品零售额的33.5%，1994年下降到25.4%。农村购买力水平的降低，缩小了工业品的需求和农村的市场容量，长期下去，工业经济的持续增长将失去有力的支撑。从政治意义上讲，也势必影响工农联盟的巩固和社会主义现代化的进程。
总之，“九五”期间，是我国农业转型的关键时期，农业发展的困难和机遇并存，不可稍有松懈。要抓住机遇，进一步加强对农业的支持和保护，努力渡过难关，方能确保小康目标的顺利实现。
四、在中国实施农业保护的政策建议
中国有自己的国情，中国的农业保护须走自己的道路，不能照搬外国的经验。
（一）目标设计
1.总体目标。中国是一个发展中的人口大国，工农业之间、城乡之间和地区之间的不合理的资源要素分配关系是长期积累的产物，调整这种关系，结束农业的剩余供给，加大农业保护力度，不可能毕其功于一役，需要有一个渐进的过程，因而具有阶段性、适度性、科学性。已有研究表明，日本、韩国开始工业化时期“农业保护率”近于零，在这种情况下工业化进程较快。而目前我国的负值过大，显然，工业对农业剥夺过多，有碍于我国农业的发展和工业化的顺利实现，再加上我国人多地少，人均农业资源少，对农业的保护应适当高于发达国家工业化初期的“农业保护率”值。因此，我们认为：在近期内，我们应尽可能将我国的“农业保护率”由负转为接近于零。为此，必须未雨绸缪，进行一系列的改革，通过价格（缩小剪刀差）、税收、扩大资金投入渠道、加大对农业转移支付力度、防止农村储蓄存款流失等经济手段和政策措施，逐步减少“农业保护率”的负值。以后的趋势是随着农业供给剩余的结束和工业化的高速发展，使农业保护水平逐步提高。但是，就我国而言，我们不可能走发达国家过高农业保护的路子，以免给国家财政背上沉重的负担。世界各国经验证明，“农业保护率”稳定在30%左右，就可以保证每个农业劳动力收入不低于其他行业劳动力收入的80%，同时也能够保证农产品的稳定供给。我国“农业保护率”逐步达到并长期稳定在30%为合适值，对工业和农业的发展均有利。
2.分阶段量化目标。为实现上述总体目标，“九五”期间的主要任务是：农村经济的发展要围绕保证有效供给、增加农民收入、促进农村剩余劳动力合理转移为中心，使农村一二三次产业全面发展；农业经济的发展要努力完成国务院公布的《九十年代中国农业发展纲要》中所规定的各项任务，以粮食产量增加1000亿斤为主要目标，为经济发展和人民生活达到小康水平提供较丰富的农副产品，促进农业综合生产能力的提高；农村改革重在建立和完善适应社会主义市场经济新体制要求的农村经济经营体制、运行机制和宏观调控保护体系。具体说来：（1 ）按照稳定增加第一产业、大力发展第二产业、积极发展第三产业的要求，“九五”时期农业保持年均增长4%左右的速度， 乡镇企业总产值需达到年均增长20%，农村二三产业占农村社会总产值的比重要逐步提高。（2）按照改善食物结构、提高营养水平的要求， 本世纪末全国平均每人每日主要营养素供给量要达到世界平均水平。（3 ）转移农村剩余劳动力，发展小城镇，进一步缩小城乡差别、地区差别；实施“八五”扶贫攻坚计划，解决8000万贫困人口的温饱问题。（4）到2000年， 粮食产量要达到5亿吨以上，棉花产量要达到525万吨，油料、糖料、肉类、水产品产量分别达到2100万吨、9000万吨、5200万吨和2850万吨。（5 ）2000年农民人均纯收入达到小康生活水平低限要求的1200元（1990年不变价格）。（6）全国森林覆盖率到2000年要达到15.9%， 治理水土流失面积30万平方公里，基本控制农田污染面积的扩大。
下个世纪的前10年，即2000-2010年，是为实现我国现代化第三步目标打基础的关键时期，也是农业和农村经济的发展进入现代化农业和城乡一体化的时期。其主要目标包括：（1）农业继续保持年均增长4%左右，乡镇企业总产值保持年均增长速度在18.5%以上；（2 ）粮食产量达到5.3亿吨以上，棉花产量达到600万吨左右，油料、糖料、肉类和水产品产量分别达到2500万吨、11000万吨、7000万吨和3700万吨；（3）全国平均每人每日主要营养素供给量达到中等发达国家水平；（4 ）农民人均纯收入达到1800元（1990年不变价格），全国农村全面实现小康生活水平；（5）全国森林覆盖率达到16.7%，扩大治理水土流失面积，农田环境逐步得到保护。
（二）政策框架
农业保护的对象涉及农业生产、交换、分配、消费等各个领域，择其要者，不外乎农产品保护、农业资源和基础设施保护、农业生态环境保护这三个方面。
1.农产品保护。农产品保护主要包括对主要农产品生产的保护和农产品价格的保护两项内容。在对主要农产品生产的保护方面，一是要加强对粮棉油等主要农产品的保护，二是要加强对糖料、蚕茧、橡胶、羊毛等主要工业原料的保护。前者关系到国计民生，后者关系到国内工业的稳定和传统产品的国内外市场份额。可以说，几乎所有涉及农业的保护政策和措施，都直接或间接关系到农产品的生产。稳定增加农产品的有效供给，需要政府同生产者一起在建立和健全完善的土地使用制度与社会化服务体系、加大农业投入、优化要素组合、推进科技进步、增加劳动者的收入等方面多下功夫。在农产品价格保护方面，建议设农产品市场风险基金，试行农产品最低保护价制度，稳定农业生产资料的价格。
2.农业资源和基础设施保护。农业资源和基础设施保护主要包括人力资源开发、耕地和水资源保护以及水利、电力、交通、通讯、邮电和气象探测等农业基础设施保护的多项内容。在人力资源开发和保护方面，一是要坚持把农村作为计划生育工作的重点来抓，提倡一对夫妇只生一个孩子、晚婚晚育和优生优育，逐步建立农村养老保障体系，确立以国家政策为主导、与市场经济相适应的人口控制机制。二是要普及营养知识，加强环境保护，改善医疗条件，不断提高农村居民的身体素质。三是要增加教育投资，有效提高农村劳动者的文化科技素质。四是要大力促进农村工业和第三产业特别是中西部地区乡镇企业的发展，改善农村经济结构，加快城镇化建设步伐，允许承包土地的合理流动，健全劳务市场，指导农村劳动力在地区间合理流动，为农村剩余劳动力创造更多的就业机会。在土地资源的保护方面，建议深化土地使用制度改革，完善和加强政府对土地供应的调控，建立并完善基本农田保护区制度，完善配套法规并加强执法监督检查，建立耕地保护专项资金，尽快成立国家土地银行。在水资源的保护方面，建议与《水法》相配套尽快出台水资源管理基本制度，加强水资源的统一管理，保护农业生产用水和灌溉设施，推广多途径的农业节水措施。在农业基础设施的保护方面，建议以国家财政支持和信贷扶持为主，通过多种渠道大幅度增加资金投入，努力加快各项基础设施的建设步伐；同时分门别类出台各项基础设施的基本管理制度，切实改善各项基础设施的保护和管理；并在税收和收费方面实行优惠政策，努力促成基础设施建设资金的良性循环。
3.农业生态环境保护。当前，农业生态环境保护的重点是林业保护。在这方面，国家要增加财政和信贷投入，实行轻税制和补贴制度，建立林业生态效益补偿机制并减轻其社会负担。除林业外，国家还要采取有效措施防治环境污染和环境破坏（特别是在乡镇企业比较集中的地区），对因风、沙、盐、碱和水土流失等各种自然灾害造成的土地退化进行监测和整治。
（三）支持和保护农业的资金来源
支持和保护农业的目的在于努力提高农业的综合生产能力，其核心是加大对农业的投入特别是资金投入。据初步测算，“九五”时期对农业的支持和保护投资需求总规模为10000多亿元。根据实际可能， 需安排中央农业基建投资2300多亿元（包括国家基本建设基金、银行贷款、利用外资等），其中，预算内基建投资为960多亿元（动态测算）。 各级财政部门要坚决执行《中华人民共和国农业基本法》，现有渠道的农业投资要长期稳定，并逐年增加力度。同时，需要多方开辟、增加农业资金渠道，实行全民办农业。具体说来：一要继续保留“七五”和“八五”以来国家对大农业实施的优惠政策和各项支农专项（包括贴息贷款、以工贷赈、各种支农的专项贷款等），并随着今后转移支付的加大，还要适度增加一些专项。二要切实加大国家对农业的投入力度，主要包括较大幅度地增加国家财政对农业的投入、提高农业基本建设投资占国家基本建设投资的比重、增加对农业科技进步的资金投入、增加对扶贫项目的资金的投入等等。三要改革和完善农村金融体制，增加信贷资金对农业的投入。国家在信贷资金的投入、资金安排和计划管理等方面对农业发展要采取适当的倾斜政策；要调整农业信贷结构，增加农业中、长期贷款的比重；要在充分发挥中国农业政策和商业银行支农作用的同时，放开搞活农村信用社，让农民的资金尽量用于农业。四要积极鼓励、引导农村集体和农民增加农业投入。五要加快农业、水利利用外资的步伐。此外，鉴于我国农业形势严峻，建设需资巨大，建议从全社会固定资产投资中、从国有土地使用权出让费中、从耕地占用税（变一次性征收为逐年征收）中、从直接受益生态效益的集体和个人中、从粮食销售环节、从非农建设占用农业灌溉水源和工程中、以及从国外优惠贷款和赠款中多渠道筹集一定数量的资金，用来设立国家农业保护基金。这样加上原已设立的农业发展基金和农村事业费，分别运用于农业的简单再生产、扩大再生产和服务单位的业务补助，农业投入机制就可望有效建立并完善起来，使农业得到合理的支持和保护。农业市场风险主要通过国家财力和动员全社会来解决，农业自然风险最有效的办法是通过动员农民参加合作保险来解决。
（四）保护的重点
稳定而繁荣的农业需要有自觉而有效的行动来支持，这一点在世界各国已形成共识。但不同的国家根据不同的国情，对农业保护的领域会有不同的侧重，因而各国所制定和执行的具体政策也会有显著的差别。例如，加拿大的政策和计划最为关心的是开拓和保护出口市场，而日本的政策和计划所关心的则是国内生产补贴和廉价而有保证的外国供应场所，以获得国内充足的粮食供应。另外，一个国家在农业发展的不同阶段所采取的农业经济政策也会有不同的侧重点。例如，19世纪美国的农业经济政策主要是以努力增加农产品的有效供给为出发点的；到了20世纪，美国的农业经济政策则是以克服以农产品过剩为特征的农业危机为出发点的。政策干预的结果使农业步入了健康发展的轨道，随之美国的农业经济政策将重点放在了科学研究、技术发展以及农场的技术进步等方面。总体上看，当前大多数发达国家实施农业保护是在农产品过剩的条件下进行的，主要通过对农产品市场的干预，平衡农产品供求，稳定提高农业生产者的收入，促进农村经济发展。与这些发达国家的情况不同，中国在今后很长一段时间内，农产品有效供给不足仍是面临的一个主要矛盾。因此，现阶段以至今后相当长的时期内，中国农业保护还必须围绕提高农业综合生产能力、增加农产品的有效供给来进行，进而实现平衡农产品供求、提高农民收入、加快农村经济发展的目的。所以，中国农业的保护，不同于发达国家重点放在市场和流通领域，而是重点要放在生产领域，放在加强农业基础设施建设，以及减灾、防灾、抗灾和农业科技进步方面。
* 本文由中共中央政策研究室、国务院发展研究中心《农业投入体制、机制、效益》总课题组提供，执笔人有：张忠法、张从明、褚利明、李文、张岩松、蒋协新等。
注释：
〔1 〕农业供给剩余系指农业以牺牲自身的扩大再生产为代价向工业或其他经济部门提供积累。这种提供基本结束或臻于完成的时期即可称为农业供给剩余结束期。
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