社会组织参与社会治理：理论、问题与政策选择，本文主要内容关键词为：社会论文,理论论文,组织论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G916 [文献标识码]A [文章编号]1002-0209(2015)06-0005-08 现代社会治理是一个多元参与、理性协商的过程。社会组织参与社会治理，既是社会治理的题中之义，也是政社合作的内在要求。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“创新社会治理体制”，“激发社会组织活力”，在社会治理过程中要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次明确提出“加强社会组织立法”，明确提出积极发挥社会组织在立法协商、普法和守法、推进法治社会建设等方面的作用。这些表述为社会组织参与社会治理指明了方向。 随着党和国家的政策指向愈加明朗，学界对社会组织参与社会治理的研究也迅速增长，尤其是在2014年和2015年最为突出。现有文献主要从两个方面来探讨社会组织与社会治理之间的关系：一是从政社关系的层面，强调应当打破原有政府“垄断”公共服务的局面，应当以多元参与的视角进入，动员更多的主体参与到社会治理之中①，真正做到政府将“治理社会”的思路转到“社会治理”的思路上来②；二是从社会组织参与社会治理的层面，重点探讨参与实践过程中所面临的困难和挑战，比如社会组织能力不足、信誉较低、影响力不高③、规范性与自主性缺失④、社会共治理念缺失⑤、资金短缺、人才匮乏⑥等。现有文献在推进社会组织参与社会治理研究方面发挥了积极作用，但仍存不足：一是大多数文献缺乏对社会组织参与社会治理的理论梳理，更多是直接针对实践的问题归纳总结，即便是涉及到理论探讨的少量文献，也主要专注于“多元参与”的理论视角，忽略了现代社会治理中诸如“理性协商”和“建设性参与”的视角，而这些对当前中国社会治理也至关重要。二是在探讨社会组织参与社会治理实践所面临的问题和挑战中，主要关注社会组织自身的问题，而对政策层面、社会组织与政府、企业以及社会组织之间的合作所面临的问题缺乏系统的深度探讨。基于已有文献，本文立足现有理论基础、着眼当前实践现实，从政府、社会组织以及多元合作机制三个层面系统描述并探讨当前我国社会组织参与社会治理实践的问题和政策选择。 一、社会组织参与社会治理的理论基础 (一)社会组织参与社会治理的必要性和重要性 在经济全球化和政治民主化大背景下，传统的国家管理方式发生变化，社会治理概念被日益广泛提及。与依靠政府权威、垂直运作的统治不同，治理是在确立共同目标的前提下，政治国家与市民社会、政府与民间组织(非政府组织、私人机构)通过合作、协商和伙伴关系构成的联手行为，以引导、规范公民的各种活动，最大限度地增进公共利益⑦。社会治理是一个多元参与、理性协商的过程，是一个不断建构和积累友好、尊重、欣赏等积极元素的过程，而在此过程中社会组织的参与十分重要。 现代社会治理既需要自上而下的纵向纽带，也需要横向纽带。纵向纽带保证党委领导、政府负责，从刚性制度层面保证经济社会的稳定有序，但往往也易因行政命令方式而遭致社会反感，或削弱社会整体的参与性和自主性，进而对政府产生过度依赖。而且，单纯依靠行政的纵向系统，也难以为不断发展的社会提供个性化、人性化和多元化的公共产品与服务。横向纽带的功能刚好和纵向纽带互补：它通过横向拓展，将社会成员编织到一个个网络当中，能有效地动员社会资源⑧，创造性地增加公共服务供给的人力和物力；它没有行政等级制下的命令，而是将友好、尊重、和善、包容、信任等价值元素作为行为准则，有利于传播和营造给予人本身的文化氛围和价值理念；此外，社会组织具有数量多、类型广、灵活度高、人性化强等优点，能够像毛细血管一样为社会成员——尤其是弱势群体提供个性、多元和人性化的服务⑨。因此，将纵向和横向两类制度纽带有机结合，能让社会治理既有秩序也有活力，既有共性也有个性，既有理性也不乏人情。但是，在当前我国社会治理的现实中，纵向纽带十分发达，而横向纽带却十分薄弱。 (二)社会组织参与社会治理的三个理论视角 1.多元参与 随着现代社会的发展，社会分工专业化进一步深化，社会结构更加复杂。社会系统的复杂网络结构特征说明，社会治理需要向以社会组织和公众为主体、社会自主管理为核心的自组织、协同治理模式转型⑩，于是社会的多元化正在成为时代的新特征，由政府单一主体肩负社会治理职责的时代正渐行渐远，社会组织以及其他社会自治力量正在迅速成长起来，并开始在社会治理中扮演越来越重要的角色。在这种情况下，社会治理中的行动者就是一个由政府、社会组织和其他社会自治力量构成的行动者系统(11)。 2.理性协商 在社会治理理论中，理性协商是治理成功进行的必要条件。通过协商的方式，对不同层次的对象，以不同的途径，使精英的意见、第三部门和社会运动的声音、普通民众的诉求，都纳入到政治决策程序之中(12)。理性可以为保证协商的秩序提供价值基础(13)，而一系列协商制度的建立又为理性的嵌入行动提供了保障。比如，只有建立健全包括利益引导机制、利益约束机制、利益调节机制和利益补偿机制等在内的社会利益协调机制，才能够引导公众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，妥善处理不同利益主体之间的利益关系(14)。 3.建设性参与 社会治理强调多元参与、理性协商，主要的目的是为了有效地解决社会问题、化解社会矛盾、降低社会风险。在此过程中，社会力量参与或协商的行为是建设性的，具体表现为：积极而非消极、主动而非被动、建构而非破坏性。建设性是社会组织参与社会治理过程的重要原则之一，这在欧洲社会党关于福利国家的改革中表现得十分明显(15)。福利国家一直是欧洲国家引以为豪的社会制度，但当全球化背景下社会福利成为巨大财政负担，而民众已形成福利依赖时，社会风险随即出现。对此，政府开始并愈加重视社会福利的市场化和社会化，不断尝试动员社会组织以建设者的姿态，通过社会企业、公益创投等方式参与社会建设，取得了十分显著的成效(16)。 二、我国社会组织参与社会治理现状 (一)我国社会组织发展及其主要特点 伴随全国各地社会治理创新实践，社会组织日益成为社会治理日益重要的主体力量。以“2014年深改元年”(17)为标志，我国社会组织从起步阶段走入一个稳步发展的新阶段。根据国家民政部统计数据，截至2014年12月底，我国在民政部门登记注册的社会组织达60.6万个(18)。 现阶段我国社会组织发展呈现新的特点：一是数量持续增长，组织生态逐渐优化；二是资源总量增加，资源渠道增多，资源结构日趋合理；三是政府购买服务普遍化，正逐渐走向制度化；四是组织发展呈网络化与国际化趋势，信息技术与新媒体应用更加广泛；五是媒体与公众问责等社会监督推动社会组织改革创新；六是微公益、众筹、社会企业、影响力投资、社会责任投资等社会创新形式迅速发展；七是社会组织管理人才缺乏，相关教育培训体系暂时无法满足社会组织发展需求(19)。 (二)社会组织参与社会治理的政策促进 1.支持政策 多项政策培育扶持社会组织发展，推动社会组织多领域参与社会治理。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次明确提出“加强社会组织立法”，要求积极发挥社会组织在立法协商、普法和守法、推进法治社会建设等方面的作用。2014年新修订的《环境保护法》，以法律形式确立社会组织在环境公益诉讼中的主体资格和认定标准，有关部门进一步做出实操性规定。《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》、《关于促进助残社会组织发展的指导意见》等明确慈善组织是现代慈善业的运作主体，要求推动慈善组织助残社会组织发展发挥其作用。财政部、民政部和国家工商总局印发《政府购买服务管理办法(暂行)》，支持和规范社会组织更好地承接政府购买服务。北上广等20余省市出台政府购买服务的实施意见、办法或指导目录。中央财政2014年1.96亿元(撬动配套资金1.65亿元)支持社会组织参与社会治理。北上广等10余省市2014年购买服务资金规模超过4亿元。探索建立分层分级的社会组织税收优惠制度、放开公募权、发展公益信托、倡导社区公益等政策推动了社会组织参与社会治理的实践与平台建设。(20) 2.监督管理政策 完善监管政策，优化监管方式，推进行业协会商会诚信自律并与行政机关脱钩。持续完善年检、抽查审计等监管手段，引入第三方评估、审计机制，社会问责引入第三方机构。建立全国统一基金会年检系统平台，建立涵盖公安、外交、安全、税务、工商等十多个成员单位的社会组织联合执法机制。启动全国社会组织法人库，建设部省两级社会组织数据中心和登记管理系统，推动监督管理的规范化、精细化与信息化。继2014年10月八部委联合发布《关于推进行业协会商会诚信自律建设的意见》，2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，国务院办公厅成立行业协会商会与行政机关脱钩联合工作组，重点推进行业协会商会的去行政化。 (三)社会组织参与社会治理的主要功能 1.动员社会资源 社会组织是动员社会资源的重要主体。基金会是社会组织中极具特色的一类，在社会治理体系中占据着重要地位，它们是社会治理的资金提供者、观念倡导者、改革模式的支持者、风险承担者和经验分享促进者(21)。截至2014年底，我国基金会数量达4117家，资产总规模超过1000亿元，接收社会各界捐赠374.3亿元(22)。随着互联网和现代通讯产品(如微信)的发展，社会组织动员社会资源的能力将进一步加强。 2.提供社会服务 社会组织是满足多元化需求的社会服务提供者。截至2014年底，我国在民政部门登记注册的社会组织达60.6万个，如纳入未登记的草根组织，估计早已超过400万(23)。这些社会组织中，绝大部分都是从事一线的社会服务工作，涉及扶贫、教育、医疗、环保、文化、助残等多个领域。当前我国大力发展专业社工机构、培养社工人才，社会组织参与社会服务的数量和质量将进一步提升。 3.参与社会事务管理 社会治理是在确立共同目标的前提下，国家与市民社会、政府与民间组织(非政府组织、私人机构)通过合作、协商和伙伴关系构成的联手行为，以引导、规范公民的各种活动，最大限度地增进公共利益(24)。因此，除了动员资源、提供服务外，社会组织在管理社会事务上也能发挥积极作用，如化解社会矛盾、促进社区自治等。比如，北京社区参与行动服务中心应用“开放空间”等技术在南锣鼓巷有效调节居民、商铺和街道的关系；成都爱有戏社区文化发展中心创办“友邻学院”和“社区论坛”激发居民参与社区自洽。 三、我国社会组织参与社会治理存在的问题 (一)政府层面 1.政府职能转变远未到位 社会组织参与社会治理，基本前提是政府职能转移，政府权力向社会回归。全国各地目前在简政放权等方面已取得一定成效，但从整体来看，政府职能转变刚刚开始，任重而道远。此外，在职能转变过程中，各级政府很多时候将社会组织当成自己的伙计，尚没有真正将社会组织当成自己的伙伴。 2.社会组织发展支持系统还不成熟 政府购买服务是政府支持社会组织发展的重要举措。但是，大多数省市在支持社会组织发展方面缺乏制度的整体设计，难以持续提升社会组织专业能力，实现社会组织稳步成长，形成良好的社会组织生态。如许多地方政府误认为购买服务只是为了找社会组织帮政府花钱，忽略了更有效地提供公共产品与服务，实现公共资金效用最大化的政策本质。同时，部分政府部门及其工作人员依然对社会组织持防范态度，对社会组织参与社会治理的重要性认识不足，进而导致支持性政策滞后，社会组织发展缺乏良好的外部环境。 3.社会组织监管体系尚不健全 第一，直接登记实施后配套制度与管理机构建设不足。首先，虽然从中央到地方，均开展社会组织直接登记，但三大条例的修订依然是“千呼万唤不出来”，不利于社会组织登记改革的更广更深推进，很多社会组织依然登记难；其次，直接登记体制下的社会组织如何监管，目前没有明确规定，各地实践各不相同。再次，直接登记后，社会组织申请登记数量上升，社会组织登记、规范管理和执法监察工作量随之增加，社会组织登记管理机构在人员数量、专业性、信息化、能力建设等方面均存在不足。 第二，对新型社会组织的监管制度还不完善。在信息化高度发达的今天，许多新型的社会组织不断产生，比如网络社团、微信社团、离岸社团等，但是政府对它们的监管缺失或存在漏洞，尤其缺乏相应的法律法规予以规范。 第三，推进社会组织信息公开的平台与法律法规不完善。全国社会组织法人库已于2014年启动建设，但目前我国没有统一的社会组织信息公开平台，相关法律法规与制度有限，对与信息公开有关的程序等实际操作涉及少，也缺乏相应的惩戒措施(25)。 (二)社会组织层面 1.专业化、职业化程度低，公信力不足 社会组织专业化、职业化程度低，缺乏公信力是巨大挑战。根据笔者对BJ市某区社会组织调查问卷统计，其中1/3无专职工作人员，1/3专职工作人员5人以内；社会组织平均拥有兼职工作人员5.5人，但实际差距很大，其中社团兼职工作人员比较多；有的社区社会组织联合会没有一个专职工作人员，全部由社区服务中心人员兼任。同时，离退休领导干部担任负责人比例较高，达26％；专业社工比例偏低，仅为3％；财务管理制度不健全，信息披露不及时，运转不透明、不公开现象大量存在，公众缺乏对社会组织文化以及发展理念的认同。 2.自治性弱，政府依赖性强 许多社会组织在人力资源、资金资源、办公空间等基本资源方面，对政府部门、业务主管单位等形成依赖。据对BJ市某区社会组织调查问卷统计，社会组织大多由政府发起或在政府支持下成立，自下而上发起成立的社会组织只占26％；关于资金来源，约有58％社会组织使用政府资金，50％以上社会组织政府资金占总资金比例44％，28％的社会组织政府资金占总资金80％以上；关于对政府依赖性自评，55％的社会组织对政府较强依赖，仅14.7％对政府依赖性弱(图1)。行业协会商会脱钩之路举步维艰。多数社会组织没有真正建立法人制度，内部治理结构不完善。
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