区域服务贸易自由化发展的GATS+特征分析，本文主要内容关键词为：特征论文,区域论文,贸易论文,GATS论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言及文献综述
目前越来越多的区域服务贸易安排在规则设计和体系构架上对多边服务贸易安排做出了明显改进，学术界将其形象地称作区域服务贸易自由化安排中的“GATS+”（GATS-plus）特征。事实上，关于区域与多边服务贸易规则的相关比较主要基于如下视角：（1）服务贸易自由化承诺模式选择。多边服务贸易承诺采取肯定列表方式，但越来越多的区域自由贸易协定基于否定列表做出承诺（Roy et al，2007）。两类列表孰优孰劣引起了广泛争论，有人认为基于否定列表做出承诺能增强政策透明度和防范贸易自由化水平逆转。Gootiiz等（2009）则认为否定列表会给某些发展中成员国政府带来行政压力，他们会罗列更宽泛的例外措施和要求更长的过渡期从而导致贸易自由化进程的人为延缓。Pasadilla（2008）对两种模式在规则透明度、承诺稳定性和贸易自由化推进效果的区别进行过归纳。（2）服务投资和贸易规则的构架安排。Sauvé等（2004）认为由于将“商业存在”定义为服务提供模式，GATS事实上是将与服务相关的投资规则“整合”到了服务贸易规则之中。Stephenson（2002）指出在区域贸易安排中，服务贸易规则和投资规则出现了“分立”趋势。学者们将“整合”和“分立”安排的差别归纳为两点：一是在采取典型“分立”构架的NAFFA中，“跨境服务贸易”章节和“投资”章节未设定市场准入义务，即服务提供模式3在NAFTA框架下无需受“非歧视性数量限制规则”制约。因此采取“整合”构架的GATS对服务提供模式3的“市场准入”义务制定得更为严格。二是认为与GATS比较而言，NAFTA框架下服务投资除受投资自由化纪律约束外，还可适用有关投资保护规则。为避免对与货物贸易和服务贸易相关的投资待遇出现差别以及避免不同的服务提供模式所承担的义务出现差异，采取“分立”思路的区域贸易安排对GATS以及NAFTA框架下对服务提供模式3设定的规则实现了合并。（3）服务原产地规则。有学者认为服务或投资的原产地规则能够显著地决定区域贸易协定对区外成员的歧视性程度并因此决定贸易和投资的转向程度。有学者对服务原产地的确定标准进行归纳，包括服务提供者的管辖权归属，开展经济活动所在地以及所有权或控制权归属。根据上述标准，将区域贸易协定中适用的服务原产地规则从宽松到严格划分为5类，并将每类服务原产地规则与GATS进行逐一对照，其结论是多数区域贸易安排中的服务原产地规则相对自由。（4）“自然人移动”规则。Mattoo等（2002）指出区域服务贸易协定在制定“自然人移动”规则时会考虑区域成员地理位置是否毗邻、经济发展水平和历史文化渊源是否接近。具体而言，区域服务贸易协定对“自然人移动”的态度可归纳为3种：一是几乎不设定任何特定程序，自然人移动具有高度自由；二是对自然人移动进行一定管制且对自然人在少数成员间的移动设定详细的特别程序；三是实施特定程序旨在现有基础上对自然人移动提供便利但各成员仍保留充分的管制权。区域自然人移动规则的超GATS特征主要包括：在签证方面做出的特别承诺，对特定团队的便利化准入措施，学历和资质的相互承认，为自然人的临时移动设置单独章节等。（5）其他关键纪律。Stephenson等特别指出某些区域贸易协定开始引入“标准待遇条款”，该条款能提供比最惠国待遇和国民待遇更优惠的待遇。多边和区域服务贸易安排中取得最大趋同的关键纪律包括：透明度纪律、国民待遇、支付和转移规则、垄断和专有服务提供规则、一般例外以及国与国的争端解决机制等。
前述分析说明，针对贸易承诺方式、服务原产地规则、最惠国待遇等区域服务贸易安排已经进行了比较充分的研究并已达成共识。但在服务紧急保障机制、服务争端解决机制、透明度义务、政府采购条款以及贸易政策审议机制这5个视角捕捉区域服务贸易自由化机制中所体现的“GATS+”特征的文献还非常缺乏。有鉴于此，笔者尝试从上述5个视角对区域服务贸易自由化机制所具备的“GATS+”特征及其影响展开分析。
一、设立服务贸易紧急保障机制
多边体制下的服务贸易紧急保障机制目前还处于空白状态。但在区域服务贸易安排中，部分国家已尝试设立起服务贸易紧急保障机制，如：建立安第斯共同市场的《卡塔赫那协定》、加勒比共同体的《查瓜拉马斯协定》、《北美自由贸易协定》和《东盟服务贸易框架协定》。在中国参与签订的《中国—东盟自由贸易协定》和《中国—巴基斯坦自由贸易协定》等协定中，双方也尝试引入了服务贸易的紧急保障措施。通过对一系列区域服务紧急保障机制进行对比分析，笔者发现“南北型”和“南南型”区域贸易安排中的服务紧急保障机制存在明显差别，突出体现在：
1.在服务紧急保障机制的构架上，“南北型”安排偏好“部门模式”，“南南型”安排偏好“水平模式”。在南北型安排中，由于发达国家处于主导地位且在服务业上具有明显优势，在推进服务自由化进程中为照顾发展中国家的利益且为防范紧急保障机制被滥用，往往只是在某些关乎经济安全的敏感行业或关键部门（通常也是发展中成员具有开放后顾之忧的部门）上有针对性地设置紧急保障机制。如《北美自由贸易协定》在涉及金融服务的附件中规定了专门适用于金融行业的保障措施（程晶晶，2008）。而“南南型”区域贸易安排通常会采用“水平化”的紧急保障机制，即服务紧急保障条款往往出现在水平适用的服务贸易总协定中。如《中国—东盟自由贸易协定》第9条第1款规定的服务紧急保障条款能普遍适用于服务各部门。“南南型”服务贸易安排之所以设立能在各部门“水平适用”的紧急保障机制，体现了各成员对于服务紧急保障机制必要性的一致认可，因为这些发展国成员一方面希望通过对外开放积极发展本国经济，另一方面又缺乏经验和实力来应对开放带来的风险和冲击，所以设计水平型紧急保障措施条款有其合理性。
2.在服务紧急保障机制的启用条件上，“南北型”安排的规定较“南南型”更细致。“南南型”协定的规定比较宽泛抽象，如《中国—东盟自由贸易协定》仅规定“若实施本协议对一缔约方的某一服务部门造成了实质性的负面影响”，但并未对“实质性负面影响”进行具体界定。由于该规定含混晦涩，其涵盖广泛又抽象，在引用时比较自由，若未来在贸易往来中真的出现一国产业受到严重影响的情况，也可以迅速做出反应，不必受到过多束缚。为防止保障措施条款被滥用，“南北型”协定的相关规定通常较为细致。如《北美自由贸易协定》框架下的银行业紧急保障措施条款就明确规定“只有在外资占墨西哥银行业总资本达到25%以上时墨西哥才有可能使用该条款”。由于该机制涉及面较窄，仅限于墨西哥银行业，在规定消极影响时协议列出了3条具体可行的参考因素。另外，欧盟与东欧各国签订的自由贸易协定中针对紧急保障机制还设定了时间限制，规定紧急保障机制仅在过渡期内有效。这种严格界定的紧急保障条款，事实上是在服务贸易自由化中发展中国家和发达经济体发生争执后作出妥协的结果。
3.在服务紧急保障机制的实施步骤和措施类型上，“南北型”安排的规定较“南南型”更详实。由于在紧急保障机制的适用范围上采用水平模式，“南南型”协定既没有规定保障措施启用的条件也没有规定可采取的具体措施和步骤，基本上采用磋商等外交手段解决。如《中国—东盟自由贸易协定》规定紧急保障机制中采取的解决方法主要是磋商，并在各方同意的情况下实施保障措施，同时要求各方对寻求采取保障措施的缔约方给予“同情”的考虑。对于保障措施的具体类型以及实施保障措施的步骤均未作限定（王俊，2008）。“南北型”协定由于采取部门模式，规定措施类型也较为容易，协定通常包括相对完善的保障措施。如《北美自由贸易协定》规定采取的措施可以为申请磋商或者采取限制外资市场参与度等，协议还规定了如果墨西哥采取的保障措施产生了争议，应如何实施仲裁。
“南北型”和“南南型”安排之所以在服务紧急保障机制的构架和设计上存在显著差异，主要是基于发达成员国和发展中成员国对紧急保障机制的必要性存在分歧。目前发达经济体中的美国、欧盟、日本等认为紧急保障措施机制存在的必要性值得商榷。因为各方根据区域贸易安排所承担的国民待遇和市场准入义务并非普遍义务，成员方在做出具体承诺时有一定的灵活性，贸易安排中出现的“例外条款”在某种程度上能起到类似紧急保障措施的作用。另外，紧急保障机制的存在可能会破坏各成员已作承诺的稳定性。由于许多服务行业缺乏可靠数据，持怀疑态度的成员认为紧急保障机制并不具备可操作性。但发展中经济体普遍认为，紧急保障措施机制可以为成员针对当前无法预计的服务贸易自由化给国内产业带来的潜在风险提供保证，可以使成员国在推进贸易自由化进程时更加积极。另外，关于服务行业的可靠数据可以通过行业协会等机构获得，因此紧急保障机制总体上还是必要的、可行的。目前多边框架下没有成型的保障措施机制，在GATS新一轮谈判中关于ESM的谈判进展也十分缓慢。各成员方不仅在紧急保障机制的必要性和可行性上难以达成一致，在紧急保障机制的构建方式上也存在“部门模式”或“水平模式”的分歧。由于发展中国家推崇的“水平模式”适用范围广泛且以WTO框架下已生效的《保障措施协定》为基础，所以谈判起来相对容易。笔者认为该模式在多边后续谈判中获得通过的可能性相对较大。
二、争端解决机制更具约束力
《关于争端解决规则和程序的谅解》（以下简称《谅解》）是世界贸易组织中关于货物贸易和服务贸易争端解决的一般程序。GATS第22、23条是专门解决服务贸易领域争端的多边法规。当GATS法规无法解决问题时，可援引《谅解》的相关规定。事实上，区域服务贸易安排还通过如下途径对争端解决机制进行强化。
1.在磋商与仲裁相结合的基础上引入“司法”解决模式。目前多边体制下贸易争端解决的基本思路是磋商与仲裁相结合。多数区域贸易安排中的争端解决模式与WTO相似，如东盟自由贸易区、中美洲共同市场、北美自由贸易区等。但部分区域服务贸易安排尝试引入约束力更强的“司法”模式，如欧盟。司法解决模式是指通过达成协议，约定争端解决机构和规则，利用仲裁和司法判决等方式对贸易争端进行协议解释和提供解决方案。该模式倾向于利用法律手段解决争端，法律手段可以保证争端解决的公正性，随意性较小，但该手段缺乏弹性，也会出现效率低下的问题。
2.有针对性地设立服务分部门的争端解决机制。WTO框架下所有争端都由《谅解》下的协议加以规范，而一些区域贸易安排有意识地针对某些专业性较强的特殊服务领域设立了专门的争端解决机制，较为典型的是《北美自由贸易协定》在其第14章的第14、15条设立了金融服务争端解决方法。金融服务争端解决流程与其第20章制定的争端解决程序的普遍流程基本相同，只是在专家组成员任命和解决方案执行方面有一些特殊考虑。根据第14条的规定，缔约方应筛选出一个上限为15人的金融专家名单，在争端解决程序成立专家组时，专家组成员的具体选择一般适用第20章第11条的规定，也可应争议方要求全部选择金融专家名单上的成员，如果缔约方的起诉是基于第14章的例外规定引起的，则专家组组长应符合金融专家的条件。在争端解决方案执行方面，当争端一方拒绝执行专家组的建议时，第20章规定受害方可以通过暂停根据协议给予另一方的利益作为报复，第14章第14条将报复的范围严格地限制在金融服务部门，无论被影响的仅仅是金融服务部门还是更广泛的部门，报复的部门和程度都不得超过其对金融部门影响的范围（温树英，2003）。
3.在特定领域将争端解决机制的适用范围进行扩展。除针对不同领域设计不同的争端解决机制外，某些区域贸易安排中的争端解决机制还在各自领域不断扩展其适用范围。如《北美自由贸易协定》通过“扩展争端解决程序主体”和“对投资进行广义界定”的方式对相关投资争端解决机制进行扩展适用。
4.通过“增设罚款基金制度”来加强争端解决结果的执行力。如《美国—新加坡自由贸易协定》在争端解决执行阶段设立了罚款基金制度。如果在终裁报告出具后双方未能按照报告建议的方式解决争端。遭受损害的一方可以书面申请再次召集仲裁小组对另一方进行评估，仲裁小组应综合考虑被诉方对遭受损害方造成的影响并在90日内确定被诉方应赔偿的金额，赔偿金额每年不应超过1500万美元。当仲裁小组确定了被诉方应赔偿的金额后，被诉方应将赔偿金支付给联合贸易委员会下设的特别基金中。通过这样的设计，如果争端解决双方无法就停止损害达成一致，则可以选择赔偿基金这种替代性的补偿方案，这样的设计给争端解决执行程序增加了灵活性，在一定程度上能够避免争端解决结果无法落实的情况。
总之，区域贸易安排中的争端解决机制是区域内成员国在日益复杂的经贸合作中共同努力的结果。虽然大多数区域贸易安排中的争端解决机制不像欧盟争端解决机制那样完善和成熟，但其为多边体制下争端解决机制发展提供了新思路，对多边争端解决机制的完善有重大的借鉴意义。在中国参与签订的区域贸易协定中，根据协定缔约方数量不同和缔约方综合实力不同，不同协定对于争端解决机制的安排有一定的差异，在机制上并不追求完全的GATS+水平，这是符合我国实际情况的较为务实的选择。
三、引入严格甚至激进的透明度义务
透明度原则是WTO的基本原则之一，是WTO成员必须履行的重要义务。GATS第3条规定，维持透明度原则的手段主要包括公布即将生效的法律法规、通知服务贸易委员会相关法规变动和设立咨询点。大多数区域服务贸易安排关于透明度义务的内容和GATS相类似，如要求公开服务贸易相关措施、设立咨询点等。但也有区域服务贸易安排对透明度义务的规定比GATS的规定严格甚至堪称激进。主要表现在：
1.对披露的信息要求更加细致和全面。如《北美自由贸易协定》要求成员国披露目前国内服务业行业壁垒的清晰完整信息（如与附录中列出的不一致的措施）。提供的信息需包括限制措施的内容、涉及的国内法律的章节和条款、受影响的行业、与自由贸易协定的哪些核心原则相违背等，同时还要包括对该措施的详细描述，这样能使服务提供者对国内市场有清晰的认识，而GATS只要求列出限制性措施所影响的行业，因此区域贸易安排的规定比GATS更进一步。另外，在GATS的要求下，市场准入和国民待遇方面的限制措施可以以上限或下限的方式列出，但该方式还不足以完全刻画实际付诸实施的限制性措施的全貌，因此在商业活动中，服务提供者对成员国内市场准入壁垒仍然无法全面掌握。在NAFTA的规定下，这些情况是不会出现的，因为所有的限制措施不仅需要正面列示出来，还要提供确切定义并与相关的国内法律法规一一对应。
2.规定区内成员享有优先知晓权。在透明度方面，区域贸易安排超越GATS的另一创新是在一些“南北型”自由贸易协议中，一国在计划修改与服务贸易有关的国内法律法规时，区内另一成员有权优先知晓该行政法规的变动并对未实施的新法规进行评价的权利。如《美国—智利自贸协定》第20条第4款规定，为保证影响服务贸易行政手段的连续性和公平性，各方应做到：在新的行政措施（或对已有措施进行修改）最终出台之前，应给予受到新措施影响的另一方机会，对即将实行的措施站在他们的立场上提出相关事实和进行评价与讨论。
3.引入激进的“冻结条款”。南美洲共同市场（MERCOSUR）成员于1997年签订了推动服务贸易自由化的《蒙得维的亚议定书》。协议的目标是在服务贸易领域推进完全的自由化措施，为实现这一目标，成员方通过引入“冻结条款”来保障服务贸易自由化进程不被逆转。根据该项条款，各国需列出他们目前在各服务行业中所实施的国内法律法规，同时要求各国不再在该行业内增加新的法规，并采取措施逐步取消所施加的限制措施。由此可见，“冻结条款”事实上是以一种激进的方式来维护国内法规的透明度。
如前文所述，由于服务贸易特点所致，几乎所有区域贸易安排中都为透明度原则专门设立了章节。NAFTA对于缔约方应公布的国内行政法规做出了比GATS更细致、明确的规定。《美国—智利自贸协定》和《美国—新加坡自贸协定》中提及的优先知情权和优先评价东道国行政措施的机制是对多边体制下透明度原则比较明显的创新，因其给予缔约方的权利较大，只能针对于政治经贸联系都比较紧密的国家，并且目前类似条款只存在于双边FTA中。南美洲共同市场中的冻结条款是比较激进的推进服务贸易自由化的机制，其“进一步深化服务贸易自由化行动”的目标很有前瞻性，但能否在规定时限内将全部进程执行完毕还有待考察。根据冻结条款的规定，缔约方不能对相关行业新增法律法规，因其有可能促使缔约方在其他方面对行业自由化进程设置阻碍。
四、增加服务贸易政府采购条款
政府采购始终是国际贸易中的一个特殊领域。《政府采购协议》在世贸组织体系中属于诸边协议，成员方自愿参加。服务政府采购同样不受GATS约束。GATS第13条第2款也规定，在WTO协定生效之日起两年内，应就服务的政府采购问题进行多边谈判。但由于主客观原因影响，多边体制下服务政府采购谈判成果寥寥。与此形成鲜明对比的是，有相当数量的区域贸易安排涵盖服务政府采购规则，且其中的绝大部分都将政府采购协议单列一章。通过与多边政府采购规则比较而言，笔者认为区域服务政府采购规则在如下方面实现了超越，即具备所谓的“GATS+”特征。
1.将政府“采购主体”界定得更加宽泛。根据诸边《政府采购协议》规定，各国在附件中承诺的政府采购实体可以包括中央政府、地方政府和公共设施等。部分区域贸易安排利用否定列表的方式定义受约束的实体，如《智利—萨尔瓦多自由贸易协定》、《智利—哥斯达黎加自由贸易协定》，这种定义方式延续了否定列表的一贯优势，将采购主体扩展到更广泛的范围（王贺，2006）。有些区域贸易安排并没有在附件中直接列示采购主体名单，而是根据正文中的“范围和定义条款”规定政府采购实体的范围，如《澳大利亚—新西兰自由贸易协定》和《新加坡—新西兰自由贸易协定》。该方式也使得政府采购规则约束的主体范围更加广泛。
2.对规则覆盖的“服务”范围进行扩展。有区域贸易安排（如欧盟—墨西哥、欧盟—智利、欧洲自由贸易区协议等）延续政府采购诸边协议的方式，采取肯定列表方式来罗列涵盖在政府采购规则下的“服务”范围。但有区域贸易安排（如《北美自由贸易协定》、《美国—智利自由贸易协定》、《美国—新加坡自由贸易协定》等）突破性地采取否定列表方式对“服务“范围进行界定。《韩国—智利自由贸易协议》甚至规定在服务行业分类清单中所涉及的所有服务行业都包括在内，这体现了在政府采购领域的更大的开放度。
3.降低甚至取消服务政府采购的“门槛金额”。在门槛金额方面，《政府采购协议》规定中央政府实体门槛金额为13万SDR，地方政府实体门槛金额一般为20万SDR左右。与此相对照，部分区域贸易安排设置的门槛金额相对较低，甚至少数区域贸易安排并未对政府采购设置门槛金额，如智利—哥斯达黎加、智利—萨尔瓦多、澳大利亚—新西兰和澳大利亚—新加坡区域自由贸易协定。
4.强调政府采购规则的透明度。如《日本—新加坡自贸协定》第102条规定应建立关于政府采购的信息交流机制，根据第102条，缔约双方负责政府采购的政府官员应受各方法律法规的约束，并在任意一方有需要的时候安排双方见面，建立关于政府采购协议的信息交流机制（WPGR，2003）。此机制是政府采购领域超越多边规定的透明度原则的应用，有利于两国之间政府采购领域自由化的推进。
目前许多GPA成员国对在GATS框架下政府采购问题的谈判非常积极，如欧盟、新加坡等发达国家。主要原因是这些国家在服务贸易方面具有明显优势，如果GATS框架下的最惠国待遇和国民待遇原则能够规范政府采购领域，将为有较强竞争力的发达国家提供广阔的市场空间。印度、东盟、墨西哥等发展中国家反对将国民待遇和市场准入等原则纳入政府采购领域，大多数国家对开放政府采购市场持谨慎和保留态度。由于政府采购涉及很多关系国计民生的行业，各国不可能贸然开放政府采购市场。预计短时期内WTO成员不可能就是否将政府采购纳入GATS达成一致，政府采购作为GATS的例外领域的情况预计将持续到下一轮多边谈判。
五、强化贸易政策审议机制
GATS框架下并没有另设贸易审议规则，贸易政策审议机制以WTO协议附件《贸易政策审议机制》协议为主要依据。笔者认为区域层面的贸易政策审议机制在如下方面对多边机制进行了强化。
1.贸易政策审议机制的功能更加多元化。根据贸易政策评审机制协议文本，贸易政策评审的目标是“通过提高各成员贸易政策和做法的透明度并使之得到更好的理解，促进所有成员更好地遵守多边贸易协定和适用的诸边贸易协定的规则、纪律和在各协定项下所做的承诺，从而有助于多边贸易体制更加平稳地运行。部分区域贸易安排将贸易政策审议的目标规定为推动服务贸易自由化、消除目前仍然存在的对服务贸易的限制等更加激进的目标，如《欧盟—智利自由贸易协定》、《新西兰—新加坡自由贸易协定》等。《中国—东盟自由贸易协定》认为除了上述目标，贸易政策审议的目的还应包括向受影响的服务提供者提供适当救济。可见区域自贸协定中贸易政策审议的功能更具有多样性，各国提出的目标也更有针对性，更适合缔约方的发展要求。
2.贸易政策审议范围更加广泛。WTO贸易政策审议范围包括贸易政策与实践、与贸易政策有关的背景和贸易与宏观统计资料。区域贸易安排审议对象就更为广泛，比较明显的例子是欧盟参与签订的自由贸易协定如《欧盟—墨西哥自由贸易协定》和《欧盟—智利自由贸易协定》都将政治对话、加强合作等问题列入了审议范围。部分区域贸易安排将谈判结果和补贴待遇问题作为审议的对象，如《中国—东盟自由贸易协定》。总体来看区域贸易安排的贸易政策审议对象范围更广，这也是由其功能的多重性决定的。
3.贸易政策审议周期更加灵活。贸易政策评审机制协议规定贸易政策评审有3种不同的周期。其中，美国、欧盟、日本及加拿大每两年评审一次，后面的16个贸易实体每4年评审一次，剩余的成员方每6年评审一次，但可对最不发达国家成员确定更长的期限。区域贸易安排规定的贸易政策评审周期更加灵活，如《中国—东盟自贸协定》规定可以在2008年7月1日之前适当的时间进行评审，在第一次审议之后的“任何适当的时间召开会议”。《欧盟—智利自由贸易协定》规定每3年全面审议一次服务贸易条款以推进更深入的自由化，每2年一次审议与人员流动有关的条款但不强制推进人员流动方面自由化。《欧盟—墨西哥自由贸易协定》规定可以随时更改审议时间。
标签：贸易自由化论文; 服务贸易论文; 国内宏观论文; 中国模式论文; 政府采购协议论文; 紧急程度论文; 宏观经济论文; 贸易协定论文; 欧盟论文; 政府采购法论文;