十五大前后有关我国政府职能转变与机构改革问题述评，本文主要内容关键词为：述评论文,五大论文,机构改革论文,我国论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十五大以来，我国政府的职能转变与机构改革取得了较大的进展，其标志是1998年6月19日召开的国务院第二次会议。在这次会议上， 朱镕基总理指出，各部门的“三定”方案已全部经国务院批准，机构改革进入实施“三定”的攻坚阶段。这标志着国务院机构改革迈出了成功的重要一步。十五大前后至今年6月之间， 全国各地报刊就我国政府的职能转变与机构改革问题发表了许多重要文章，现述评如下：
一、关于机构编制法定化，减轻人民负担
鲍静同志在采访全国第九届人大代表的报道中指出，代表们要求机构编制问题必须从立法上加以制约。吴振汉、张剑等代表认为，要用立法来推进机构改革，巩固改革成果，防止旧体制复归。机构设置要规范化、法律化。过去几次机构改革之所以精简了又膨胀，关键是机构的设置没有法律规定，随意性很大。哪些机构该设，哪些机构不该设，职能是什么，编制应定多少，有了法律规定，就可避免某个领导个人说了算。特别是今后省、地（市）、县级政府机构改革；务必有法律规定。讲依法治国也要讲依法治理机构。孙炎彪代表说，机关的组织、职能、编制、工作程序要法定化，光靠编委讨论不行。应松年代表说，为确保国家对政府机构和编制的总量控制，建议制定专门的法律限定编制总量，并建立逐年核减的制度，使机构改革及改革成果法制化。伍精华、段维义、黄永兴、朱天开代表说，政府机构改革是关系国家行政和经济发展的大事，不要随意性太强，切不可象以往那样分了又合，合了又分，应通过法律程序，用法律来明确机构设置、人员编制及其工作职能，做到依法管理。〔1〕全国人民代表的要求，当然代表了广大人民的意愿。因此，政府的职能转变与机构改革问题，不允许再拖延下去，不允许再一次“走过场”。这就需要立法方面对机构编制问题加以法定化。
十五大报告论述机构改革与以往不同的是，特别强调“法定化”，明确指出要“深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化”。这与十五大确定的政治体制改革的目标是一致的。国家行政机构组织、职能的法定化，在行政法中都属于行政机关组织法。行政机关组织法是规定行政机关性质、地位、任务、职责权限、活动原则、副职设置、内部机构设置、人员配备以及行政机关成立、变更和撤销程序的法律规范的总和，是行政机关得以成立并据以活动的法律依据。我国现行有效的组织法有国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法。最近由国务院发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》也属于组织法范畴。因此，国家行政机构的法定化已有一定基础。但这些组织法，有些内容尚需充实，有些过于粗疏，需要细化，有些本应制定组织法的而尚未制定。例如，地方各级人民政府组织法就过粗，应该形成各层次人民政府组织法；中央各部、委、局至今尚无组织法，都需要在政府转变职能、机构改革的基础上加快立法。还有一个问题是实现国家机构编制法定化的问题。邓小平同志曾经指出，编制就是法。编制一旦确定，就具有法律性质，不得随意更动，否则应承担法律责任。显然我们还远未做到这一点。为了保证编制确实能成为法，就需要制定行政机关编制法。编制法是程序法与实体法的统一。为保证编制的稳定性和法律性，就需要有一套管理编制的程序。任何编制的扩充增加，都必须经过法定程序。违反编制管理的要追究法律责任。
目前，全国行政事业费开支占整个财政收入的40%以上，使财政基本上变成了“吃饭财政”。机构臃肿、人员过多，不仅造成财政负担过重，还使真正要办的事办不了，直接影响办事效率。有时一个问题的解决要经过十几个、几十个甚至上百个机构讨论、签字、盖章，形成互相推诿、互相扯皮，谁说了都算，谁说了都不算的局面。
党的十一届三中全会后，政府机构在1982年、1988年和1993年先后进行了改革，尽管在指导思想上强调“精简、效率”的原则，当时也取得过一些成效，但始终没有摆脱“精简—膨胀”的不良循环。1981年国务院所属机构约100个，1982年机构改革减为61 个， 1988 年又增加到105个，1993年再次改革，之后各类机构约171个。职责划分不清，要求上下对口，地方各级政府机构也随之增加。行政人员增长更为迅速。由于行政机构膨胀，不仅背离了市场化改革方向，而且违背了现代社会化生产力发展的趋势。
行政机构臃肿，人浮于事，已经成为国家财政难以承受的沉重负担。国家预算中用于行政管理费（不包括事业单位和国防）的支出，1978年为52.9亿元，占预算支出总额的4.7%；1995年为996.54亿元， 占支出总额的14.6%。行政管理费在财政支出中的比重上升近10个百分点，支出额增长18.8倍。这还不包括预算外收入的各种摊派。究其原因是：
1.政府机构改革没有突破原有的与计划经济相适应的框架。只有给政府重新定位，把机构改革纳入构造与社会主义市场经济性质相适应的新体制总体框架内，才能达到精简、统一、效能的目的。
2.机构设置缺乏科学根据，且无法可依，具有主观随意性，“长官意志”在相当程度上起支配作用。
3.财政约束软化。政府既收钱，又花钱。对政府来说，作为收钱者，则多多益善，越多越好；作为花钱者，不受约束，除了财政收入之外，可以凭借权力“创收”，这就为机构膨胀、人员扩编提供了财力支持。
4.机构臃肿，人浮于事，加重了企业和农民的税外负担，扰乱了分配关系。这是改革以来“三乱”屡禁不止，农民和企业重负不堪承受的主要原因之一。由于政府机构膨胀，财政负担吃紧，便从乱摊派、乱收费、乱罚款中寻求生路。有的地方政府官员甚至挪用国家专项扶贫款。与此同时，国有企业不合理不合法的负担十分沉重。为了适应社会主义市场经济条件下宏观经济管理的要求，为了有利于国家政府精兵精政、提高效率，我们必须从转变职能入手，下大决心精简机构、裁减人员。当然，另一方面在机构的精简中还要做好人员的分流和安置工作，这一问题解决不好，机构也难于精简。
要解决财政和人民负担过重问题还必须研究解决政府规模与行政资源供给能力的关系问题。这是解决政府财政负担过重的一个重要思想。在前些年的机构改革中，很少考虑政府规模与行政资源供给能力之间的关系。这里所说的行政资源供给能力，是指政府行政中支出的总和，一般主要指政府的行政事业费支出。过去在确定一个政府的具体规模时，除了考虑这个政府所承担的社会职责、管辖的地域、人口等因素外，对该地区的财政供给能力与政府的行政事业费支出之间很少加以考虑，尤其是对于行政管理费支出在财政收入中的比例，也缺少具体规定，使许多地方的财政实际上变成了“吃饭财政”，甚至连党政机关、事业单位的工资也不能及时兑现。解决政府规模与行政资源供给力的关系问题的理由：一是政府的各种行政支出，只能从财政收入中支付，在一般情况下，政府的规模不能超越财政供给能力；如果在一个财政供给能力很低的地区，仍然保留着庞大的政府规模，其结果只能阻碍这个地区的社会经济发展与进步。二是我国幅员辽阔，地区间经济社会发展极不平衡。因此，全面制定包括与财政供给能力等多项社会经济指标在内的分类标准，使其与政府规模之间建立某种制约关系并使之法定化，对保证机构改革的成功有重要的指导意义。三是对那些相对落后的地区，在政府规模的确定上，可以制定一些特殊的弹性政策，鼓励其加快发展的步伐，提高行政资源的供给能力，例如，允许一些经济欠发达的地方，随着财政供给能力的提高，保留政府规模适度扩大的自主权等。四是对于经济社会较发达的地区，也不能因其有较强的行政资源供给能力，就任由政府规模扩张，而是要制定最高限额予以遏制。
二、关于政府经济管理职能转变的理论与实践
传统体制下政府职能包罗万象，什么都管，社会主义市场经济体制需要政府在自身的职能范围内活动，做到不该管的退出来，该管的则管好。如果市场配置资源成为经济生活的主导方面而传统经济体制条件下的政府机构并没有发生相应的变化，各级政府仍兼有社会管理和经济管理职能，同时又以国有资产所有者的身份去管理企业，这样就会造成政府部门分兵把口行使企业董事会职能的状况，诸如计划部门掌握着投资决策权，技术改造由经贸委审批，企业经营者由政府部门任命、经营业绩由政府部门考核，其结果是“厂长负盈、企业负亏、银行负债、政府负责”，使企业自主经营权成为一句空话，严重影响了国有企业的竞争能力。政府机构改革的关键在于转变政府职能，转变政府职能的实质在于所有制关系的转变，真正实行政企分开。
（一）对政府经济管理职能的科学界定问题
政府经济管理职能的转变，首先碰到的是对政府经济管理职能的科学界定问题。学术界对政府经济管理职能的界定分别有“两职能”说、“四职能”说、“五职能”说、“八职能”说等等。
倪星同志认为，我国政府经济管理职能分为性质截然不同的两个方面：一是指政府作为社会公共权力行使者与全体社会企业的关系；二是指政府作为国有资产所有者代表与国有企业的关系。第一种关系就是政府的一般社会经济管理职能，它主要体现为政府对宏观经济的调控行为：（1）提高效率行为，如反垄断，提供公共物品；（2）稳定经济行为，主要通过反通货膨胀和反失业政策来减少经济周期性波动；（3 ）维护公平行为，如收入分配，社会保障；（4）促进发展行为， 即制定发展战略和产业政策；（5）培育市场行为， 目的是促进市场体系的发展；（6）经济法治行为，即制定经济运行规则，加强市场管理等。 第二种关系就是政府的国有资产管理职能。主要职能是制定保障国有资产保值、增值的法规和制度，监督和检查国有资产的运营效益，指派国有资产的代表等等。〔2〕
李兆熙同志认为，在市场经济条件下政府所要管的是调节与企业经营和消费者相关的市场机制，这包括四个方面：（1 ）限制垄断和促进竞争。制定反垄断法，依靠法制影响市场结构和竞争关系。政府不断地监督企业经营状况，但不涉及企业内部的经营方式。（2 ）制定经济规制和社会规制。经济规制又称行业规制，是针对某些自然垄断行业的规制。自然垄断行业具有强烈的规模经济效应，并需投入大量“沉淀资本”才能开业，而且大多是公用事业和公共产业，应由政府精干的行业主管部门负责。社会规制适用于社会上所有的厂商和消费者，包括保护消费者权益，保护工业安全和工人劳动安全，保护环境和控制污染等。（3）政府直接管理公用事业和公共产业。（4）培育新兴产业和先进技术。〔3〕
刘杉同志认为，在市场经济条件下，我国政府经济管理职能既要吸取国外先进经验，又要结合中国社会主义初级阶段的实际，表现为五个方面：即（1）指导（领导）职能。这是政府经济管理的中心环节， 就是政府通过决策、指挥、监督、协调等手段，依法行使其权力与影响，以完成行政目标的活动过程。（2）控制职能。 控制的目标主要有五：一是全面贯彻落实党的社会主义建设的基本路线和“三步走”的战略方针；二是目标收支平衡；三是经济持续、稳定、协调发展；四是保持物价稳定；五是充分就业。控制重点是保持总需求总供给的动态平衡。（3）协调职能。国家经济发展规划、战略通常由许多地区、许多部门、 许多单位来共同落实完成，需要协调，包括对价格管理、经济结构、生产计划、纵横关系、内外关系和劳资关系等各方面的协调。（4 ）服务职能。包括提供基础设施服务、人才服务、信息服务、法律服务等。（5）管理职能。这是政府经济管理的基础，主要包括两方面：第一， 管市场管不了且无法管的事情，克服市场缺陷。第二，基础性、公益性产业必须由政府直接管理。〔4〕
陈振明同志认为，计划经济向市场经济转轨的过渡时期，我国政府的八种职能：（1）加强市场经济法制建设， 创立平等竞争的市场秩序与环境；（2）深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体；（3）培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系；（4 ）依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长；（5 ）参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者；（6）制定并实施分配与再分配政策， 形成收入与财政公平分配机制；（7）扩大对外开放，加强国际合作；（8）转变职能和精简机构，实现政府自身的革命。这种观点还认为，在经济转轨时期，国家的经济职能是广泛的，多方面的，力度也是比较大的，所应采取的是“国家指导型”或“政府主导型”的干预模式，而不是“（市场）秩序指导型”或“自由市场型”模式。〔5〕
综上所述，政府的职能从理论上说就是解决政府与市场、政府与社会的关系。就目前我国的实际而言，其基本职能可以概括为六项，一是制定发展规划，二是实行经济的宏观调控，三是培育监督市场，四是组织基础设施的建设，五是国有资产的管理，六是建立社会保障制度。
（二）政企关系与政企角色错位问题
政府经济管理职能的转变，还涉及到政府与企业之间角色错位以及政企分开的两大难题。对此，理论界与实际工作者从不同角度提出了许多见解。
李成勋同志认为，我国的改革是政府主导型的，但是在国企改革上，地方政府动力不大。它宁愿现在这种体制，觉的还方便，例如可能收有一些开支可以转移到企业中去，用企业的东西，或是让企业出点钱，然后摊到企业成本中去。这种传统的体制，对地方政府的一些不规范行为很合适，真正改为严格的、规范的股份制后，反而受约束了。股东大会说了算，你的不规范行为在它那里会受到抵制。国有企业改革已经到了攻坚过关的阶段，政企分开是无法回避的突破口。只有把政府作为社会经济管理者的职能与作为国有资本出资人的职能区分开，政企分开才能真正实现。只有实现了政企分开，企业作为微观市场主体。政府从直接管理经济转向间接管理经济，这是经济体制改革的重要内容，但是它涉及到了政府职能和行为方式的转变，同样是政治体制改革的重要内容。为了促进政府职能和行为方式的转变，就必须进行一场重大的机构改革。〔6〕
中共中央党校培训部中青班学员、江苏省镇江市副市长刘永忠总结多年分管全市工业经济的实践经验提出，转移政府职能的过程，也是纠正计划经济体制下形成的种种错位行为，适应市场经济需要重新定位政府行为，使之到位的过程。刘永忠同志认为，政府行为的错位决定了企业行为的错位，而企业行为错位是政府行为错位的产物。他指出了政企关系在四个方面的错位现象。
首先是观念上的错位。一是长期以来把国有企业当作是政府机构的附属物。政府说什么，企业就听什么，政府叫做什么，企业就干什么，企业很少有作为一个独立经济实体的自由度。二是认为现在是以经济建设为中心，政府直接抓企业、直接管企业就是突出经济建设这个中心，就是抓社会生产力的发展。而且政府办企业、上项目是重要的政绩标志。三是认为国有企业资产是国家的，政府代表国家管理资产，当然要去直接管理企业，不然国有资产流失怎么办。其次是职能上的错位。地方政府和企业处在一个系统的不同层次，应该各有自己的侧重点，职能上也应“各行其道”。但实际上是政府和企业工作重点互移，往往都是抓了对方的重点，而丢掉了自己的重点，结果大家都顾此失彼。现在普遍存在“政府办企业、企业办社会”的状况就是在职能上互相错位的典型写照。其次是市场主体上的错位。按照市场经济的基本要求，企业是市场的主体，全面地享受和承担市场的利益与风险。但由于长期的政企不分，产权不明，权责不清，政府直接办企业上项目，直接干预企业的重要生产经营决策活动，直接操作企业的投资行为，变成了市场的主体，而企业只是配角而已。这种市场主体错位的状况，一方面使失去主体地位的企业受到种种束缚，缺乏应有的活力，另一方面又使不应成为主体的政府身陷重围，承担着对企业的无限责任。再次是角色上的错位。在市场经济条件下，整个经济生活尤如一个足球场，企业应是运动员。政府扮演的角色应是裁判，制定好规则，确保市场公平竞争和保证社会的稳定。但实际上现在政府是既当裁判又直接上场踢球，这种角色的错位，必然使经济生活难以保持有序的状态。〔7〕
政企之间的错位现象反映了部分地方政府的思维方式与行为方式，已经落后于社会主义市场经济的客观要求。还习惯于把企业当作附属物而发号施令，一旦企业要求摆脱这种地位，成为真正的市场主体时，就产生失落感，就觉得无法容忍；现在不少地方继续用行政手段直接管理经济，重大经济决策个人说了算，上不上项目仍然由领导点头，这在长时间内似乎都已顺理成章。但搞市场经济必须用经济、法律等间接手段进行宏观管理，对此，总感到是在感情上格格不入，习惯于权力垄断，总想把所有的经济活动大权都掌握在政府部门手里。建立市场经济新体制，就必须打破这种权力垄断。但是落后的思想观念和旧的习惯势力，形成了不可低估的消极因素，这些又都存在于具体的政府部门和一些成员身上，也就必然要通过各种形式表现出来。
政企之间的错位现象还反映了政府机构的组织结构不合理性和不适应性，作为上层建筑的政府各部门，对经济基础的反作用应该集中体现在为经济基础服务，促进社会生产力的发展上。实际上现在相当一部分政府部门经过反复膨胀，普遍人浮于事、效率低下，而且多想介入对企业的直接控制，千方百计到企业捞好处、为小团体谋利益为中心，这种情况，绝非个别。这些政府机构的存在只能是阻碍生产力的发展。旧体制下形成的政府机构组织框架一直没有得到实质性的改革与触动，这是政府行为错位的重要源头。一些不合理的机构只要存在，它就要顽强地表现自己，表现得越“出色”，对经济生活的消极影响就越大。
政企之间的错位现象的存在还说明政府要领导好经济工作，就必须遵循市场经济的客观规律，坚持按经济规律办事，才能作出科学决策，实现预期效果。反之，则产生失误，造成经济建设的损失。目前整个国有企业的产品结构严重不合理，企业债务负担沉重，不良资产惊人，停产企业增多。这些问题，也并不都是企业自身造成的，实际上与一些地方政府没有从实际出发、树立科学的发展观，急于求成有很大关系。许多地方政府单纯追求数量扩张，对投资重点、产业结构、发展战略缺乏科学论证，不顾企业承受能力，强行超度投入，盲目上项目，铺摊子，造成许多低水平重复和资源浪费，结果是企业伤元气，银行被拖累。
针对政企错位情况，王五洲同志认为，目前要切实转变政府职能，关键在于将政府原有的两种职能即社会监督管理职能和对国有资产的所有权职能分开。所谓社会监督管理职能，是指政府对整个国民经济运行的“规划、协调、服务、监督”，要点是进行宏观调控，而且这种宏观调控是覆盖全社会的。加强政府对社会经济的宏观调控不是原体制的复归，它包含以下几个方面的转变：从直接控制为主转向间接控制为主，即从政府直接管理企业转向直接调节市场；从对宏观经济和微观经济的全面管理转向以宏观经济管理为主；政府的宏观管理要从实物管理转向价值管理；政府宏观管理的手段要从以行政手段为主转向以经济手段为主，辅之以必要的行政手段和法律手段。政府原来对国有资产的所有权职能应由专门的国有资产管理部门来执行，其作用对象不是整个市场，而只限于国有资产本身。无论国有资产管理部门采取何种形式实现国有资产的所有权职能，但总目标是在政府所提供的市场环境中实现国有资产的增殖以扩大国有资产的总量。政府在履行社会监督管理职能时不能具体地干预国有资产的营运，而国有资产的管理者也没有履行社会监督管理的职责。将政府原有的两种职能分开，才有可能解决政府职能的“双重错位”，才有可能真正解决政企不分问题，才能可能加强政府对宏观经济的调控。〔8〕
综上所述，我国政府经济管理职能的转变，应该注意到以下几点：
1.按照政企分开的原则，转变政府职能。政府的经济管理管理要真正转变到为社会经济的长期发展提供公共政策，调节和引导经济发展，创造良好的经济环境，把不应由政府行使的职能逐步转移给企业、市场和社会中介组织，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体，这是搞好搞活国有企业的基础和关键。目前在政府职能定位时，要防止“无所作为”和“依旧管理”两个倾向。我们建立社会主义市场经济体制，既不能认为政府无为，市场有为，也不能坚持计划经济的那套思想和做法，认为加强宏观管理就要对市场经济进行过多的干预。
2.政府要按照建立现代企业制度的要求，重点建立权责明确的国有资产管理、监督和运营体系，实现“政资分开”，也就是国民经济管理职能与国有经济管理职能的双重经济职能分离，真正解决好国有资产保值增值问题。
3.根据政府经济管理的主要职能以及政府机构改革的要求，今后我国政府的经济管理的组织体系可分为几个系统。第一，综合经济部门。要逐渐调整和建设成职能统一，具有权威的宏观调控部门，完善宏观调控体制的重点是，建立计划、金融、财政之间的相互配合和制约，能够综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制。第二，检查监督部门。这些部门制定各种经济法规和条例、制度，把方针政策具体化、规范化，为企业提供一个良好的社会经济环境，督促企业贯彻党和国家的方针政策，依法经营，保护各类企业的合法权利和正当的经济利益。第三，改革后的专业经济管理部门，即企业主管部门。这是政府机构改革的重点之一，部分专业经济管理部门改造为资产运营机构或组建企业集团，多数专业经济管理部门转变为行业管理部门，将原来政府承担的一部分职能转移过来。
4.发展社会中介组织，为政府分担部分管理工作。在政府与社会之间的中介组织主要有：证券交易所、房地产交易所、会计师事务所、设计师事务所、律师事务所、审计事务所、职业介绍所、资产评估公司以及消费者协会、商会、行业协会等。这些社会中介组织不隶属于政府部门，不需政府开支，但是通过其业务的开展，可以对企业和消费者的经济、社会活动起到一定的协调、监督和促进的作用，因而既可充当政府与企业、政府与社会之间相互联系的桥梁和纽带，又可为政府承担一部分管理任务和管理工作。发展社会中介组织还可以为政府分流人员提供新的工作岗位和发挥专业特长的机会，因而也有利于政府机构的改革。但这也不是所有分流人员都可向社会中介组织“转业”。一方面是由于社会中介组织毕竟是独立于政府的自愿组织的企业性机构，政府不能强行派遣；另一方面有些社会中介组织专业性很强，对成员的业务素质有较高的要求，不是所有的分流人员都能胜任。当然社会中介组织是靠自己的信誉和业务专长而发挥作用，因此各类社会中间组织一经成立就应依法办事、秉公办事，否则就失去了自身存在的价值。
标签：政府职能转变论文; 企业经济论文; 社会管理论文; 市场管理论文; 法律制定论文; 市场经济论文; 地方组织法论文; 社会改革论文; 国有资产管理论文; 行政编制论文; 财政制度论文; 国家部门论文; 企业编制论文; 中共十五大论文; 经济学论文; 法律论文; 财政学论文;