分税制、转移支付与地区风险分担，本文主要内容关键词为：分税制论文,转移支付论文,风险论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
本文的主要目的是分析在面临外生的经济冲击时，中国省级地区间的风险分担程度以及中央政府与地方政府之间的分税制-转移支付体系如何影响地区间的风险分担。事实上，由于中国各地区间的资源禀赋极为不同、对外开放的时机和步骤有先有后、地区间财政能力存在较大差异，因此地区间人均居民收入和人均消费都存在显著差异。特别是一些不发达地区，在面临自然灾害、公共事件等外生的特定性冲击时，居民自身的持久性收入和地方政府的财力难以弥补收入的损失，进而造成该地区居民消费的明显下降，降低了居民的总体福利水平。对于这一收入不平衡问题，中央政府在一直努力采取包括财政体系在内的各类制度安排及政策改革来进行校正，以平滑地方居民的收入下降和实现全国经济的均衡发展。因此，本文的核心问题就是检验在过去十年中，以分税制和转移支付制度为主要特征的财政制度在实际上如何影响各地区的收入变动。在理论上，可以用地区间风险分担(Regional Risk Sharing)来反映一个国家内部各地区间居民收入的相关程度。对风险分担的研究首先来自对家庭消费平滑的研究。根据生命周期-持久收入理论，在面对来自就业、健康、教育等方面的外生冲击时，家庭会采用各种方式来对家庭消费进行跨期平滑，以使家庭在不同时期的消费不致出现较大的变化。除此之外，Cochrane和Mace等研究显示，消费者还可以借助各种市场和非市场的机制(例如通过商业保险或家庭间借贷等方式)对当期消费的各个自然状态进行平滑，这是一种风险分担型的消费平滑[1-2]。
目前Atkeson and Bayoumi等大量的研究已经把家庭间的消费风险分担扩展到跨国间以及国家内部各地区间的风险分担[3]。地区间风险分担是把一个国家中的每个地区都看作是单个个人，认为地区间如果存在风险分担机制(例如中央政府对地区的转移支付制度以及完善的全国资本市场)，那么各地区消费和收入的波动应该大致相同。因此分析地区间的风险分担机制实质上就是分析一个国家内部各地区间消费和收入的变动模式。与家庭间的消费研究相比，这类研究一般建立在宏观的地区统计数据上。由于地区一级的生产波动要远大于国家间的生产波动，因此对国家内部各地区间风险分担机制的研究就显得愈发重要。
研究表明，地区间的风险分担存在若干种渠道，其中对于中国而言最重要的渠道可能是分税制和转移支付体系。这是因为中国具有一个强有力的中央政府，对于地方经济的发展具有举足轻重的作用。特别是在1994年分税制改革之后，为达到减除贫困和增加社会福利的目的，中国建立了较为规范的中央-地方税收分享体制，并逐渐建立了各项转移支付制度和收入再分配制度。这种财政体制在很大程度上影响了地区居民收入和消费的变动程度。因此，本研究的重点一方面是检验中国各地区间风险分担水平，另一方面是检验中国财税体系对各地区间风险分担的实际影响。这使得本研究具有强烈的政策含义：假如中国各地区间的消费或可支配收入很少能够被当前的财税体系平滑，那么中国的财政税收体系应该继续调整以实现地区间的协调发展和社会公平。而这正是目前中国提出“和谐社会”的出发点，也体现了“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例”等深化财税改革的发展方向。
二、文献综述
由于本文的重点是检验中国内部各地区间风险分担的程度以及中国财政体制如何影响地区间的风险分担，因此我们将注意力仅仅集中在国家内部地区间风险分担及财政体制对其影响的文献上来。本文感兴趣的一个重要问题是：中国是一个幅员辽阔的国家，不同的地区面临着差异巨大的自然和社会环境，这些外部环境可能给不同的地区带来不同的收入冲击。那么，各地区如何面对其各自未来收入的不确定性？一个可能的答案是建立地区间互助机制，①在全国资本市场进行融资以及中央政府对地方政府的转移支付等，这样可以把单个地区面临的不确定性所带来的损失分散到全国其他地区，以达到消费地区平滑的目标，这就是地区间的风险分担。地区间的完全风险分担是指所有地区面临的所有外生冲击都被平滑掉了，这种情况是我们分析的理论基准，偏离完全风险分担的程度则可以解释经济中未达到帕累托最优的消费和收入配置。
研究表明，地区间存在许多风险分担渠道，如Asdrubali，Sorensen and Yosha的经典文献建立了一个标准的方差分解模型(以下称为ASY模型)，分析了1963-1990年美国各州间消费和收入的风险分担模式[4]。他们利用国民经济核算账户构造了一个数据集，把各州生产总值的波动方差分解为几种收入变量的波动方差，对美国各州之间的风险分担进行量化。结论是各州间收入达到了部分风险分担，其中对生产总值外生冲击的39％可以由资本市场平滑，13％由联邦政府进行平滑，23％由信贷市场进行平滑，剩下的25％不能被平滑。进一步，他们还把联邦政府平滑风险的渠道分解为税收、转移支付和对各州的赠与等。
ASY模型指出了地区间风险分担的几种渠道：第一，地区可以通过发达的资本市场持有其他地区的资产来分担风险；第二，中央政府的转移支付体系可以提供一定的收入平滑；第三，地区可以在信贷市场上调整其资产组合，在市场上借入或贷出等。根据这几种风险分担渠道，学术界出现了大量的对美国各州以及欧盟各成员国间风险分担的研究。例如，Athanasoulis and van Wincoop在增长模型的框架下分析美国州级水平上收入增长的不确定性，发现在1963-1990年由于风险分担美国经济获得了来自金融市场和财政政策的潜在福利利得[5]。Sorensen and Yosha研究了1966-1990年欧盟国家间和OECD国家间的收入平滑和风险分担程度，发现根据频率不同，各国GDP冲击的平滑程度也不同，而平滑原因可能来自于政府的预算赤字、企业储蓄或者政府间借贷[6]。
在许多国家里，中央政府为不同地区的居民收入提供风险分担，主要目的是由财政体系提供地区间收入再分配，而其实现形式通常是税收-转移支付体系。除了ASY模型之外，大量的实证研究也证明了这一具有风险分担功能的财政机制(Fiscal Risk-sharing Mechanism)。例如，Sachs and Sala-i-Martin检验了美国联邦政府通过联邦转移支付和税收为各州间提供的风险分担程度，发现1970-1988年联邦政府的税收和转移支付对州收入冲击的反应很大[7]。平均来看，如果一个州的收入每下降1美元，则该州的税收会减少35美分，而接受联邦政府的转移支付则增长30美分。von Hagen则发现来自联邦政府的风险分担则要小的多，在1981-1986年如果州的收入每下降1美元，那么税收会减少8美分，而转移支付则增长2美分，即总共有10美分的外部冲击被联邦政府的财政体制吸收掉[8]。Bayoumi and Masson指出联邦政府对各地区的税收和转移支付体系可以用来分析长期的财政流动和短期对地区商业周期的反应，因此风险分担的程度取决于国家的制度结构[9]。von Hagen回顾了在美国、加拿大、欧盟和日本内部，财政体系对地区间保险效应的各项实证研究[10]。Grant and Padula则采用美国消费者的微观调查数据检验是否累进的税收体系能否提供保险，他们发现在不同的设定下出现了不同的结果[11]。
在中国，1994年的分税制改革也包括了转移支付制度的建立，即中央政府可以通过分税-转移支付的制度安排在各地区间提供收入再分配的功能，以平滑地区间的收入波动，这种财政体制使得所有地区面对大致相似的宏观经济风险。例如，如果某省的收入遭到一个外生风险的冲击，那么中央政府的财政安排会使得该省少缴纳税款而多获得转移支付。但目前对于中国财政制度如何影响地区风险分担影响的实证研究非常少，除了Tochkov等少数研究之外，大多数研究是分析转移支付、财政分权对区域经济的影响[12]。例如，马栓友和于红霞认为由于转移支付的资金分配存在不公平问题，因此转移支付总体上没有达到缩小地区差距的效果[13]。Zhang and Zou、张晏和龚六堂、殷德生都发现中国的地方财政分权不利于缩小地区差距，并没有有效的促进地区的经济增长[14-16]。
本文分析财政体制对地区风险分担的影响主要是为了考察政府(相对于市场机制)对各地区居民收入和消费平滑的重要性。不同国家的消费平滑模式和风险分担渠道可能不尽相同，这是因为各国的金融市场和财政体制等都存在巨大的差异。中国是一个中央政府具有较大财政支配权的国家，并且金融市场尚待完善，因此对于中国而言最主要分担渠道很可能是以分税制和转移支付为代表的财政分权体系。与大量针对欧盟成员国间、美国各州间风险分担的文献相比，本研究检验1995-2005年中国地区间风险分担程度以及财税体制作为一种分担机制如何影响地区间的收入保险。
三、模型设定
(一)地区风险分担与消费平滑
(二)地区风险分担的财政渠道：分税制与转移支付
本节分析分税制和转移支付等财税制度作为一种渠道如何影响地区的收入风险分担。转移支付可以看作是中央政府给予地方政府的一种收入保险，使地方政府在面临外生经济冲击时能够保证该地区人均居民收入和人均消费变化不大。大多数研究地区间(或国家间)风险分担的渠道是基于ASY模型，即把地区收入的方差分解为几类收入来源的方差，本文也采用了这一方法。
地区i代表性家庭的收入可以写成以下形式：
四、数据和变量
中国的分税制和转移支付体制是从1994年开始施行的，之前采取的是各地区的财政包干制。由于这两个时期中国的财政体制出现了本质性的变化，并且比较难以获得1994年之前的精确数据，因此本文所用数据集的时间范围是1995-2005年。在这个面板数据集中，包括了中国30个省、自治区、直辖市②的地区消费、地区国内生产总值、各地区上缴中央政府的税收、各地区接受中央政府的转移支付额以及其他与各地区特征相关的变量。其中，本文用消费数据和国内生产总值的数据用来刻画各地区收入和消费的变动，用地区的税收和获取的转移支付数据构造体现中国财税体制的变量。本文所用变量和数据具体定义和来源如下：
1.地区收入和消费数据
区域GDP。在地区风险分担模型中，地区的居民消费可能受到地区居民收入的影响，因此地区收入的定义就显得较为重要。一般可以用地区GDP、地区国民收入、地区可支配收入等反映地区收入。由于中国的统计体系中很少有细化到各地区居民各类收入的数据，因此我们用地区GDP作为该地区收入变量，这也是本领域其他研究经常采用的方法。
区域消费。区域消费反映了各地区的消费水平。本文采用了两类地区消费指标，分别是“地区最终消费”和“地区居民消费”，其中地区最终消费变量是常住单位在本地区范围内的全部最终消费支出(包括居民消费、政府消费以及其他消费的总和)，居民消费仅包括常住居民在该地区发生的消费支出。由于本数据集中包括的地区人口也是常住人口，因此由地区消费和地区人口计算出来的人均消费应该较为合理。区域GDP和消费数据主要来自历年《中国统计年鉴》、《新中国五十年统计资料汇编》及分省统计年鉴。
2.地区税收和转移支付等财政数据
区域税收收入。区域税收收入包括中央政府和地方政府分别从该地区收集的中央税和地方税。变量“税务部门中央级税收收入”和“税务部门地方级税收收入”反映了不同行政级别来自该地区的税收收入。此数据来源于历年《中国税务统计年鉴》及《全国税务统计》等税务部门的统计资料。
各地区接受中央政府的转移支付。中国的转移支付制度较为复杂，其基本结构、分配方法和资金使用机制自1994年以来的变化也非常大。大体来看，目前中国的转移支付分为财力性转移支付、专项转移支付和税收返还及体制性补助等三大类。但是由于暂时缺乏各类转移支付项目的具体数据，因此我们仅计算这些合并在一起的对各地区的总转移支付量。我们使用一个指标来计算中央对地方的净转移支付：中央对地方的转移支付减去地方向中央的上解支出作为地区获得的净转移支付额。这些数据来自历年《中国财政年鉴》中各省市的预决算表。
3.地区价格指数及其他变量
地区价格指数。一些研究表明，用名义GDP进行估计可能会存在序列波动的问题，因此需要用当年各地区的价格指数对各地区GDP进行调整。本文主要采用两类价格指数：各地区的CPI指数和各地区GDP平减指数。这两类数据来自中国宏观经济网。
各地区人口。以各地区年底人口数作为地区人口，用来计算人均的GDP和人均消费。数据来自历年《中国统计年鉴》，是地区的常住人口统计。
构造的虚拟变量。为了分析不同类型的地区是否具有不同的风险分担程度，因此本文引入了一个虚拟变量：是否是沿海省份。在回归中控制了这个虚拟变量，可以分析沿海省份是否能够比内陆省份更好的进行风险分担。
五、结果及分析
本文是对1995-2005年中国30个省市自治区间风险分担度量的实证检验。我们先在消费-收入框架下检验地区消费在面临外生的收入冲击时如何变动，然后分析中国的分税制及财政转移支付体系在多大程度上影响了地区的风险分担。
地区最终消费衡量了地区国民经济中所有类型的消费，地区居民消费衡量了地区内所有家庭的消费总值。我们用这两类消费除以当年该地区的总人口数作为该地区的人均消费，然后分别对这两类人均消费用方程(1)进行回归，结果见表1。第1列是最终消费的人均值作为被解释变量，用固定效应的面板模型得到的回归结果。由于截距项不显著，第2列用mle方法进行回归，模型各参数都是显著的。第3列和第4列是把居民消费的人均值作为被解释变量，分别用固定效应的面板模型和mle方法得到的回归结果。每一个回归模型都非常显著。最关键的是全国平均消费的系数，在四个回归模型中分别为0.7270、0.6474、0.8188和0.7294，Hausman Test都显示其显著小于1。这说明从地区的观点来看，中国地区间消费平滑的机制还有很大欠缺，在面临特定风险时各地区没有达到完全风险分担的程度。特别是与一些发达国家相比，我国地区间的风险分担程度尚显不足。例如，Crucini and Hess根据相似的实证模型发现：加拿大各省间消费平滑的回归系数为0.88，日本各县间的系数为0.93，美国各州间的为0.81，基本上都略高于本文得到的实证结果。③
模型1、2的被解释变量是地区人均最终消费，模型3、4的被解释变量是地区人均居民消费；*表示不显著，**表示在1％下显著。N表示观测值，P表示模型的p值，Hausman P表示系数检验的显著性。括号中是标准误，下同。
接着，我们分析中国的财政制度安排如何影响地区间的风险分担。把各地区年度GDP作为该地区当年的收入，然后用收入加上来自中央的净转移支付，再减去中央政府在该地区征收的中央税之后作为该地区当年的居民可支配收入，再把地区的可支配收入除以该地区当年人口作为人均可支配收入。由于国家的财政制度能够调整地区收入，如果这一调整能够平滑地区收入变动，那么就达到了在各地区间风险分担的目标。同样的，仅仅把地区GDP加上净转移支付或者仅仅把地区GDP减去中央税，那么这样估计得到的平滑程度就是由转移支付体系或者中央地方分享税体系带来的地区风险分担。我们在方程(2)中分别估计了这三种情况下财政体制的风险分担程度，结果见表2。结果显示：第一，对考虑到转移支付和分税制之后的财政收支渠道来看，1995-2005年间对各地区收入面临的外生冲击，财政渠道反而扩大了地区差距，风险分担的程度下降了0.50％。第二，仅从中央对地方的转移支付来看，转移支付也扩大了地区差距，风险分担的程度下降了4.48％。第三，仅从中央政府从地区征收中央税的效果来看，地区间风险分担的程度却上升了5.57％，这可能是中央政府在沿海富裕地区征收的中央税比例大于在贫困内陆地区的比例(参见图1)。这说明中国的财政转移支付体系并没有很好的平滑地区间收入，反而恶化了地区间的风险分担程度。一个可能的原因是目前的转移支付包含了税收返还量，对于财力越大的地区返还量越大，这种增量改革④的权益之计，却严重的伤害了财税制度的公平性。当然目前的财政安排已经考虑到了这一因素，所以近年来相对于其他转移支付项目，对各地区的税收返还并没有显著的增加。
模型1是考虑了分税制和转移支付后的总财政渠道对地区风险分担的估计，模型2是仅考虑转移支付后的估计，模型3是仅考虑中央税后的估计。*表示不显著。Smoothed Percents用估计的回归系数(*-1)*100得到(下同)，表示风险分担的百分比。
Tochkov对中国财政体制影响地区风险分担的研究表明，虽然1980-2001年间财政收支渠道、转移支付和分税制分别平滑了若干比例的外生冲击，但1995-2001年间三个结果分别是扩大了5.48％、6.48％的外生冲击，以及平滑3.14％的外生冲击。这与我们的结果较为相似。和我们的研究相比，美国的财政体制则提供了较高的地区收入平滑，例如通过联邦政府直接对个人的转移支付能够平滑掉9.9％的对各州收入的冲击，通过联邦的直接资助项目可以平滑掉2.2％，而税收体系的作用却不大，仅有1.1％。但是，中国的社保体系尚未完善，因此对个人的转移支付目前为止应该很难对地区的风险分担产生影响。
我们还要分析沿海地区和内陆地区分别采取财政渠道进行风险分担的程度，回归结果参见表3。本研究发现：首先，总的财政制度对沿海地区的风险分担是5.06％，而对内陆地区反而扩大了地区差距2.46％。其次，转移支付存在非平滑效应，沿海地区的2.54％也小于内陆地区的5.16％，特别是对于分税制，更是沿海地区的外生冲击被平滑掉了7.99％，而内陆地区仅仅平滑掉了3.10％。这进一步说明中国财税体系不仅仅没有降低地区差距，反而进一步有利于沿海富裕地区的风险分担。很多讨论认为中国地区间的不平等部分原因是中央政府对富裕地区的转移支付绝对额要大于对贫困地区的转移支付绝对额，事实也确实如此。虽然从相对量来说，富裕的沿海地区获得的转移支付占其GDP的比例一直小于相对贫困的内陆地区的比例(图1)，但是由于富裕省份自身具有充分的财力以及地区市场上存在较为充分的收入保险能力，因此具有较强的平滑收入冲击的能力。最后，价格水平会影响到经济变量的核算，采用不同的价格指数计算出的真实GDP和真实消费可能会对本文的结果产生影响。因此我们分别用中国各地区的CPI指数和GDP平减指数对地区GDP、转移支付、税收等数据进行调整后再作回归。
六、结论
我们采用了风险分担模型和ASY模型，这两类模型都是风险分担领域中较为经典的方法。经过检验及计算，我们发现：(1)中国各地区间的风险分担尚显不足，地区在面临特定的外生冲击时，仅把一小部分的收入变动进行了平滑；(2)总的财政渠道使得地区间的风险分担程度有所下降，说明中国目前的财政转移支付体系并没有很好的平滑地区间的收入变动。
中国政府间的财政安排具有强烈的联邦制特点，各级政府间的财政关系通过分税制和转移支付等制度确定。但是，中国各级政府的财政支出及提供的公共服务在地区间存在着较大的差距。这是因为分税制改革以来，税收返还占转移支付的比例一直都相当大，几乎抵消了出于均等化目的而设置的转移支付。另外，目前的转移支付制度也长期缺乏透明性和一贯性，各种实施的项目不仅分散而且效率低下。特别是对于地区风险分担来说，我们的实证结果说明现行财政制度不仅没有对冲掉地区面临的收入冲击，反而降低了风险分担的程度。因此下一步财政改革要做的不仅仅是加大中央政府对不发达地区的转移支付规模，而且要进一步调整中央政府和地方政府财权与事权的划分，以达到平滑地区消费、缩小地区差距、建设和谐社会的目的。这种划分包括给予地方政府更大的财政自主权、更大份额的地方税收入以及建立地区之间的横向转移支付制度等。
注释：
①例如德国实行横向转移支付制度，富裕的州要直接向贫困的州进行财力转移。
②不包括重庆、香港、澳门。由于重庆1997年成为直辖市，因此把重庆和四川合并作为一个地区。
③在他们的研究中，OECD国家间的估计系数为0.40，远小于本文及其他结果，这说明国家间的风险分担程度确实要小于一个国家内部各地区间的风险分担。
④即确保地区财政收入在税制改革后不低于改革前。
感谢The Fourth Annual Conference of the Asia-Pacific Economic Association与会讨论者对本文的宝贵建议。
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