进一步改革国有资产管理体制的若干思考，本文主要内容关键词为：国有资产管理论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十六大已经明确了国有资产管理体制进一步改革的方向，根据十六大的精神，我们拟对尽快构建新的国有资产管理体制提出若干思路。
一、明确产权关系，建立中央和地方分别行使所有权的国有资本管理体系
1.在坚持“国有”的同时，明确中央和地方政府的国有资产所有权。
中国国有企业，数量众多，合理明确中央和地方政府对国有企业的产权关系，是事关国有资产管理体制构架的基本问题。
学术界对这个问题一直有不同看法：有的主张仍然实行“国家所有，分级管理”体制，只要增加“授权经营”的规定，给地方政府更大的权力就可以了；有的认为应改“分级管理”为“分级所有”。十六大政治报告提出的原则表明，新的国有资产管理体制，从实际拥有权能的角度看，在某种意义上，已给地方政府国有资产出资人的所有权；但在给地方政府所有权的问题上仍有所保留或限制，其表现是仍然保留国有企业“国家所有”的说法，明确要通过“制定法律法规”进一步明确有关权限。
对十六大报告的论述，我们的理解如下：“统一所有、分级管理”的体制及原则，其出现有历史合理性，但已不符合现在的实际情况，有必要调整并进而明确中央和地方政府的出资人所有权：（1）我国已承认市场经济体制下应坚持“谁投资谁所有”的基本原则，并建立相应的法律体系；（2）事实上各级政府至少对本级政府投资的企业或者虽是上级政府投资但“下放”历史长的国有企业，已持有事实上的所有权，不承认事实上已经存在的经济和法律关系容易导致短期行为；（3）我国财政体制事实上已是分级财政体制，过去“统一所有”的国有企业应当“名实一致”的被分为国有企业（中央政府所有）、地方公有企业（考虑到历史继承性，亦可以称为地方国有企业）或国家和地方按股份共同所有的企业。
但即使仅从实施层面看，立即实行“分级所有”亦有问题。首先是存在“分级所有”对象不清楚的问题。是否所有地方投资或中央下放的企业都归地方所有？这样做有何依据和条件？过去的下放是“分级管理”前提下的下放，不是“分级所有”前提下的下放。更重要的是过去的国家“统一所有”体制是和国家的整个经济体制，尤其是财政、金融、社保体制相联系的，改变“统一所有”，需要评估由此引起的许多重要相关因素的互动影响，如需要考虑与国民经济密切相关的某些“下放”企业到底归谁所有及各方的相应责任、与重大企业改革政策（如社保、企业债转股等）的关系、分级财政体制和相应税制完善的进程等问题。
为什么十六大政治报告明确了地方政府的出资人所有权，还要保留“国有”前提？我们认为不可能只用物权法或财产权利法原则回答这个问题。问题的关键首先是如前所说调整国有企业“统一所有、分级管理”体制，形式上看是调整物权或财产权关系，实际上还是对超过产权关系的诸多经济利益关系，乃至政治关系的调整，因此进行体制调整，只能综合考虑。保留企业“国有”身份，明确国家要制定有关法律，中央政府要控制必要的战略性企业，有利于中央结合有关经济政治关系调整的进程，稳妥推进国有资产管理体制的改革。其次，现在的说法已从基本面上界定了中央和地方政府在国有资产所有权上的关系，为调动各方面的积极性推动国有企业改革和发展，承担相应的责任和义务，已提供了必要的政治法律条件。
我们认为在明确了新的国有资产管理体制后，要按十六大政治报告的要求首先抓好两件事，尽快制定有关法律（尤其是国有资产法）和具体明确中央、地方政府拥有出资人所有权的企业对象。国有资产法若不能尽快出台，国务院应尽快推出有关国有大型企业产权管理及改制的规则，给省市地方政府更大的权力，同时防止刮风式的不规范的“改革改制”。中央政府必须用产权手段控制的企业，一是应仅限于十六大政治报告明确的“关系国家经济命脉和安全的大型国有企业、基础设施和重要资源”等领域；二是必须是中央政府投资的企业。如果是中央投资已下放的企业，必须结合进行有关的财政、社会保障、税收等关系的调整，才能调整有关的产权关系。
2.建立国有资产管理体制基本构架。
（1）不同类型的国有资产管理体制可有所不同。
国有资产包括以企业资产为主的经营性资产、行政事业资产、自然资源资产。这些资产由于基本功能、来源、使用方法的不同，相应的资产管理管理体制可有所不同。
经营性资产包括营利资产和非营利资产，营利资产主要指国家对国有企业的投资资产，总的看是资本资产，相应的资产管理体制应是按资本管理原则建立的资本管理体制。
行政性事业资产是用于国家行政事业的资产，不同的资产基本功能目标差异很大，与公共行政管理机构业务及有关的预算关系密切，基本的财务、会计制度与企业的财务、会计制度差异很大，一般宜采取由相应的公共行政管理机构管理的体制。
自然资源资产是自然生成的，资产价值及利益，部分与投资有关（如勘探、开发），部分先天而成，且与社区关系密切。在某种情况下，政府的资产管理职能可根据公共利益最大化的原则只限于资源勘探、评价的管理及开发权、使用权等资源财产权的管理，相应的管理体制与一般的资本管理体制亦有所不同。
是否可以建立三类资产都归一个部门管理的体制。我们认为三类资产管理，仅限于清产核资和会计并表管理是可能的，但要根据其功能和特点进行实质性管理，难度很大，甚至不可能，且并无十分必要。
我们认为至少在起步阶段，国有资产管理体制建设的重点应放在国有资本管理体制的建设上。这是因为国有资本管理对象企业的基本功能接近；企业数量庞大，能建立有效的管理体制已非易事。
（2）对企业资产管理实行资本管理体制。
根据“政资分开”、“政企分开”原则，在明确大多数国有企业是一般市场主体的情况下，我们认为对国有企业的管理或者说国有经营性资产的管理，是国有资本资产管理，即对大多数国有企业而言，管资产就是管资本，是按资本管理原则行使所有权管理，其含义是：按“经营权和所有权分离原则”对国有企业只以资本所有者的身份进行管理，即“履行出资人职责”；主要根据资本回报状况确定管理目标、评价结果；按公司法体现的股权管理原则、方式和程序界定所有者权责及管理办法，进行资本管理。
（3）建立“三层次”或“两层次”的国有资本管理体制。
对国有资本管理体制基本构架各方面已有重要共识。一个基本认识是由于政府不可能直接管理众多企业，有必要形成国有资本所有权行使机构、资产管理控股公司、直接经营的企业“三层次”的体系。对有些大型国有企业，国有资本所有权行使机构也可以直接持股，行使所有权管理，即实行“两层次”体系。
我们认为“三层次”体制有以下基本特点：统一管“资产、人、事”的国有资本所有权行使机构，应按资本管理原则行使所有权管理，而不是“政企不分”行政审批式的管理。国有资本所有权机构的设置，中央和地方政府可有所不同，或在不同阶段有所不同。如在中央政府，有必要单设所有权行使机构；在地方，国有企业多的地方可单设国有资本所有权行使机构，国有企业少且是以公益性国有企业为主的地方，国有企业可由相应的公共经济管理部门行使所有权，同时接受资产管理部门的相应监督。
对第二层次的公司应分类定位和管理。第二层次公司承担资产管理责任，可按基本功能及财务状况分类。分类的意义是：国有资本所有权行使机构对不同类型公司控制、监管、考核的内容、方式将有所不同；不同的“二层次”公司与子公司的关系可有所不同，其间关系有些要受特别法律明确规范。
第二层次公司治理结构的基本框架是董事/董事会和监事/监事会承担监控责任、总经理负责战略实施和管理决策，但不同类型公司可有所不同。
二、建立“统一权贵”的国有资本所有权行使机构
1.有必要单设以资本管理为主要职责“统一权责”的国有资本所有权行使机构。
在本文，如非特指，国有资本所有权行使机构只指中央层面的机构。该机构只对中央政府拥有的企业行使所有权管理。
改革开放初期，我国并没有国有资本（产）管理的概念。国家国有资产管理局1988年成立，1998年被撤消，其基本职能总体地看实际上只有资产会计职能，及部分产权监管职责，因此不是有“统一权责”的真正的所有权行使机构。在此阶段，所有权权能分别由行业主管部门、财政部等部门掌握。1998年以来，一般竞争性行业的主管部门被撤消，经营班子人事和监督职责归并到一个部门，但收益分配和国有产权变动、高管人员薪酬、投资等权能仍分由不同部门负责。
这种多机构分割权能的体制弊端很多：各机构不能也不必对国有资本经营效果承担责任；容易所有权“越位”与“缺位”并存，各机构有权又不明确责任，可以抢着“管”企业，又可以在有问题时不“管”企业，“所有权”越位，政企界面不清，缺位，易出现内部人控制；增加机构协调成本和企业负担；最大问题是它与竞争性产业大公司必须及时决策的客观要求有根本性冲突，竞争性产业大公司在作需要所有者机构批准、认可的决议时，由于涉及多个部门，并且是按行政程序而非公司法程序履行手续，决议时间往往不可控，容易造成决策损失。但政府部门并不承担责任。
我们认为应该建立“统一权责”的国有资本所有权行使机构。“统一权责”的含义是将各项所有权权能基本上都集中到一个机构行使，并明确相应责任。这样的体制安排，有利于解决权能分散的弊端；与现代经济学、管理学认可的在“经营和所有分离”情况下，公司所有者机构必须同时有公司剩余分配权和控制权、必须权力和责任一体的原则相一致：与现代大公司制度的基本原则相一致，即各国大公司都是通过一个机构行使所有权；符合国际经验，各国国有资本管理体制有多种模式，但基本上都由一个的具体机构统一行使所有者权能。
统一权责的国有资本所有权行使机构可以单独设立，也可以某个经济管理机构的内设机构方式设立。在国外，两种设立模式都有。我们主张单独设立国有资本所有权行使的机构，其主要理由是：中国的国有企业大多数是一般的竞争性的工商企业，不是与公共行政管理部门及相应的预算关系密切的企业，因此可以单独设立；中国有“政资不分”的传统，让公共行政管理部门行使所有权职能，不利于真正解决“政资不分”问题；中央政府直属的国有企业数量虽大，但是只要合理分工、明确职责、改进管理办法、加快国有企业产权多元化进程、充分利用社会专业机构，单设机构行使所有权管理是可能的。
我们主张按非金融和金融业企业区别国有资本所有权行使机构的管理对象，分别组建工商业国有资本管理机构和金融业国有资本管理机构。分设的主要原因是，两者治理结构在某些方面有所不同；金融企业是非金融企业的主要债权人，两者的所有权行使机构相对独立有利于明晰产权关系，硬化约束；中国金融企业有许多重大问题尚未解决，需要国家特殊安排；此外大型工商企业数量已经很多了，分开设立机构，可以降低管理负担。两个机构若并在一个部门，内部也以相对独立运作为宜。
建立统一权责的国有资本所有权行使机构，是为了国有企业产权关系明晰到位，不意味国有企业与其他的国家机构没有关系。国有企业还必须接受与自己有关的其他国家行政管理机构的职能管理。
2.机构的设置和组织形式。
国有资本所有权行使机构作为国务院机构设置，同时建立向全国人大报告的制度。其理由是，国有企业改革的事必须抓紧，国有企业改革涉及大量国务院机构的工作，机构设置在国务院内较易协调；中国没有在全国人大下另设有行政权的法定机构的传统。
机构的组织形式可有三种选择：虚体委员会、实体委员会、实体行政部局。虚体委员会机构重大决策由委员会决定，委员多为兼职，由有关部门负责官员、独立的专家和社会人士出任，国务院领导人为委员会负责人和委员会会议召集人。委员会下设精干办事机构执行决策和处理日常事务。虚体委员会实际上是辅助作为委员会负责人的国务院领导的议事、沟通机构。实体委员会是常设政府机构，由2人以上的专任及兼任委员作为机构共同决策人，每委员有一票决策权，决策执行人由专任委员兼任。实体行政部局是国务院的一个组成部门，实行行政首长负责制，行政部局也可设立国有资本管理咨询委员会或审议会，并明确重大政策需经咨询委员会讨论通过行政首长方可决议。
国内外经验表明，实体的而不是虚体的机构才能够较好地行使所有者权能和承担清晰的责任。因此我们倾向于设立实体机构。在实体机构中，可能实体委员会形式较好，因为实体委员会有一定的独立性，同时能反映有关方面意见。
也可选择实体的行政管理机构模式，与此同时必须设立专家咨询委员会，为行政首长提供独立的咨询建议，政策咨询审议程序要纳入机构决策程序。国有资本所有权行使机构有行政权，但也可以定义为有行政权的事业单位，采取更灵活的激励政策。
3.机构职责和工作目标。
国有资本所有权行使机构的基本职能，一是代表国家对国有独资公司和国家控股、参股公司的国有股份行使所有者权能；二是根据国务院有关国有企业改革的基本政策和部署，制定批准各国有企业的改革方案。
国有资本所有权行使机构按“管资产、管人、管事”相结合的原则对国有企业进行所有权管理：“管资产”指按资本管理原则行使所有权管理；“管人”一般是指国有资本所有权行使机构有任免公司董事、监事，及对某些企业批准总经理任免职的权力：“管事”主要指国有资本所有权行使机构对企业的收益分配方案、增资和修改章程、股权或资本交易方案及重大决议事项（如重大投资和债务）有股东批准权。
“管资产、管人、管事”行使所有权的事项和程序，对大多数公司而言，本质上就是公司法规定的股东权利事项及行使程序。
中央直属国有企业大多在竞争性行业，因此，所有权管理的基本目标是资本回报目标。仅对少数目标特殊的公司可以根据其它目标，如公益事业目标原则进行管理。对这部分公司的管理可作特殊安排。竞争性领域国有企业若有其它的目标，如要完成有财务损失但为国家战略所需的任务，从体制上要与一般经营的帐分开。
强调一般竞争性领域的国有资本的资本回报，是因为国际经验表明，运行得好的国有企业，国有股东都追求财务目标，都有相应的利润硬约束。这不意味国有企业应置社会目标于不顾，而是说对社会目标的追求应与其他性质的资本一样，要靠政府的一般规制和企业自愿机制实现。事实上国外优秀公司在突出资本回报目标的同时，亦有“企业公民”目标。
三、几个需要明确的问题
1.与党和政府其他部门的关系。
与财政部门的关系。在财政部门承担统一的国家财政和预算管理及财务会计制度管理责任的情况下，国有资本所有权行使机构要按法定要求与财政部门沟通并相互协调，其事项可分为两类：一是只与国有资本所有权行使机构有关的事项，主要是超过授权范围的股权交易、重大债务、国有资本基金专项监管、资本经营盈余解交和使用安排等；二是同时与企业有关的事项，如财务会计制度的实施、对有财政专项支持的公司相关业务的必要监管等。与财政部的关系，主要受包括公共预算和资产预算在内的国家预算体制设计的影响。两机构关系的具体安排，有些应结合国家预算体制的设计调整进程分步调整确定。
与公共管理、规制及审计部门的关系。国家公共管理及规制部门（含计委、经贸委、规划部门、环保部门等）对国有企业不再制定与民营企业有所区别的产业政策和规制政策。所有权行使结构应要求和支持国有企业和其他企业一样独立接受公共管理部门有关的职能管理，接受国家审计部门的独立审计。
与劳动和社会保障部门及国家社保基金的关系。所有权行使机构应要求企业执行劳动社会保障及社保基金等部门制订的劳动工资政策、社会保障政策，但劳动和社会保障部门不审批具体企业的工资总额和高层管理人员的薪酬。
与党的组织部门的关系。根据“党管干部”原则，组织部门可在所有权行使机构设立派出机构行使有关管理。
与国务院和全国人大的关系。所有权行使机构作为国务院的组成机构或直属机构，其负责人任免由国务院决定，或由国务院总理提名全国人大批准。资本经营预算及其与一般预算和社会保障预算之间的关系由国务院根据全国人大的立法或授权决定。全国人大可以就任何认为必要的问题对所有权行使机构进行质询。
2.建立有利于机构提高效率、防止腐败的制度性机制。
有必要立法明确该机构只有类似公司股东会的职责或有限的特定权利，只能按法定程序行使；实行向国务院总理负责并向人大报告的制度；明确该机构与国家其它机构的关系，包括接受审计和相应的监督；实行向国民公开信息的制度；明确工作人员的权责及纪律，合理设计相应的薪酬制度。
国有资本所有权行使机构必需实行信息公开制度，即所有或绝大多数大型国有企业都必须向社会公布基本的经营和财务信息，公布国家给予的支持政策和基本管理制度。这样做符合国有企业及国有资本所有权行使机构必须向企业真正的“股东”——全国纳税人提供信息的原则：有利于所有权行使机构和企业提高效率、防止腐败；有利于各种企业间的公平竞争；是国外国有企业及地方公有企业通行的基本制度。
3.对少数特殊企业的管理可以作特别安排。
对少数公益性很强、需要长期财政支持（包括投资、融资、补贴等方式）的国有企业，如大型机场公司、大型项目公司、大型军工公司，即主要或部分在“市场失效”领域从事业务的企业，在资本管理体制上可有特殊安排。这类公司可暂不纳入“统一权责”的所有权行使机构的管理范围，减轻所有权行使机构缺少专业、行业经验的压力。也可以仍由“统一权责”机构行使所有权管理，但同时做出特殊的制度安排，如规定公司重大投资及融资方案，所有权行使机构在决定是否可以批准时需和有关公共政策管理部门协商沟通，公共政策管理部门甚至可以对公司派董事参与有关的经营决策及建立特别监督制度。
根据基本功能及财务状况可以对国有企业分类。详见下表。
中国国有企业中的大多数是竞争领域的一般企业，少数是特殊企业。在国家所有权管理方面需要特殊安排的企业主要是财务不能独立的特殊企业，这些企业部分可按特殊法规范。过渡性公司，如一些行业主管机构转成的公司，过渡期后，可能归并，亦可能变成战略型或资产管理型公司。
标签：国企论文; 国有资产管理论文; 投资资本论文; 所有权保留论文; 国有资本经营预算论文; 企业资产论文; 国家部门论文; 企业责任论文; 国资委论文; 中央机构论文; 统一企业论文; 投资论文;