现行义务教育投入体制的弊端及改革思考，本文主要内容关键词为：弊端论文,义务教育论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国教育法律规定，义务教育实行“政府投入为主”，其它投入为辅的经费投入体制。这种体制从战略上讲是顺应世界义务教育发展方向的明智之举。但是，在实践中由于它的操作细则缺乏严密性、科学性，脱离我国国情，这种体制已变异为束缚教育发展的障碍。因此，在剖析其缺陷的基础上，有针对性地改革其运作程序，规范政府投入行为，乃当务之急。
一、教育投入责任定位失误
义务教育投入责任划分的关键是建立合理的政府之间的责任分担模式，以及政府与社会之间的责任分担模式。但是，毛病恰恰出在这个关键之处。
1.义务教育投入主体选择不当。政府要发挥“主渠道”作用，从中央到地方各级政府之间，必须有恰当的分工。在确定投入主体，即在选择哪一级政府分担义务教育投入主要责任的问题上，必须谨慎，应该在全国范围内仔细调查这一级政府的财力现状与地方经济的发展趋势，分析其能否支撑教育投入负担，最后方能确定。可是，我们竟然在缺乏严密科学调查研究的情况下，盲目选择了“以乡为主”，后又改为“以县为主”的教育投入体制。事实上，从全国范围讲，即使是县级政府，也不是都能够负担辖区义务教育投入的主要责任的，更不必说乡镇政府了。我国目前的县级财政，很大部分属于“吃饭财政”，甚至不少是“欠债财政”。我国尚有1400多个财政贫困县即属此类，根本不可能起到教育投入“主渠道”作用。特别是中西部一些极端贫困的县，即使集全县纯收入都不足以全额发放教师工资。资料表明，这样的县尚存400多个。农村税费改革后，县级税收减少，教育投入也随之锐减。如果说税费改革前农村义务教育可以靠欠债、向农民收费、降低办学条件和拖欠教师工资得以苟延残喘的话，那么税费改革后，则连这几招也不能奏效了。看来，我们把教育的“重中之重”交给了没有经济承受力的县级政府，使投入责任与投入力量的矛盾越来越尖锐，显然属于决策上的失误。
2.政府间教育投入责任模糊。每一级政府都应该在教育投入中分担责任，单靠哪一级政府是不行的，这已为实践所证明。因此，各级政府的教育投入分扭比例的合理性一直是各国政府探讨的重要课题。世界发达国家对此均有严密而明确的法律规定。例如：德国法律规定，教育投入中，联邦政府应占10%左右，州政府应占65%以上，州以下政府占20%左右；美国实行教育分权制，教育投入中州政府占40%以上，州以下政府占50%以上；日本则规定，中央政府提供51%以上，地方政府提供48%以上的教育经费；英国规定，中央政府提供60%的教育经费，地方政府提供40%的教育经费。相比之下，我国根本没有从政策上，更没有从法律上规定各级政府的投入比例，使政府投入责任模糊，无法可依。从中央到地方的各级政府，谁都可以尽量降低对义务教育的投入，即使完全不投入，也没有任何规则来制约。比如，1994年实行分税制之后，中央财力在国家财政收入中比例大增，而中央对义务教育的拨款，在全国义务教育财政预算内拨款中的比例，整个90年代都没有超过1%。中央所实施的一些单项教育扶贫工程，由于没有建立完善的财政转移支付的相关法规，致使扶贫活动的责任也是模糊的。再如，我国省级财政在国家财政总收入中占有很大比例，其财力优势显然，但是，现有体制对省政府的义务教育投入没有任何分担的比例规定。因此，体制的漏洞使省级财政有“理由”逍遥于“法外”。至于县、乡两级政府，各在教育投入中负担多少比例，也没有明确、具体的规定，义务教育的投入随心所欲，也就是必然的了。
3.教育投入责任转嫁。纵然义务教育投入由于政府间责任分担模糊而减少，但老百姓要子女读书的积极性并未减少。于是，“多渠道筹资”的手段便有了用武之地，结果是家庭和社会（主要是家庭）成了义务教育投入的主要承担者。据教育部资料统计，政府义务教育投入占全国义务教育经费的份额一直在50%左右浮动。一些贫困县的财政投入只占教育经费的30%，巨大的经费缺口都是由家庭来填补的。以经济较发达的广东为例，从1995年至2001年，在义务教育经费中政府投入只占47.44%，而家庭和社会却占52.56%。在过去的10年内，我国政府义务教育投入呈下降趋势。尤其在税改后，情况更加严重，有10多个省的生均年公用教育经费，从不足10元跌到5元以下。“多渠道筹资”成了政府向家庭转嫁负担的借口，许多学校为维持运转，在当地政府默许之下，收取高额“杂费”。举国关注的中小学“乱收费”现象历久不衰，其根本原因就在于此。家庭不堪重负，尤其是许多贫困家庭，连温饱尚难维持，更是无力交纳“杂费”，于是适龄儿童只能缀学，从而沦为教育投入责任转嫁的牺牲品。
二、教育投入操作随意化
制定合理而细化的规则以制约各级政府的教育投入操作过程，是国家必须履行的职责。宏观性政策即使再好，如果没有相应配套的微观性规程作为保障，也无法产生效益。我国义务教育政府投入由于没有相应完善的保障措施，于是呈现混乱状态，所造成的损害不可低估。
1.教育投入依据欠缺。义务教育投入的客观依据是“按需拨款”。所谓“需”，至少是保证最低标准的办学条件，维持学校正常运转所需费用，也就是保证所谓的“生均年义务教育成本”支出。否则，学校只有关门。实践证明，以“生均年义务教育成本”为依据确定政府教育投入的数额，是最具科学性的办法。国外的许多政府都花较大精力调查“生均年义务教育成本”，并写进“法案”，以供政府拨款时作参考之用。
可是，我国各级政府在义务教育投入中，很少甚至基本不考虑“生均年义务教育成本”。政府主管教育投入的官员有不少人对此不屑一顾，随意划拨或尽量少拨是政府教育投入决策者基本的心态。长期以来，教育投入都是凭决策者想当然从财政中切出一块。至于依据是什么，充分不充分，钱够不够用，政府是否尽到了应尽的责任等，一般是不予考虑的。因此，“按需拨款”实际是按“长官意志拨款”，严重脱离教育发展的实际需要。可以不客气地说，整个拨款过程弥散着浓厚的闭门造车的官僚主义气息。
2.教育投入环节混乱。表现为一是层层剥皮。教育经费从政府逐级下拨，最终到达学校，其间中转环节很多，每级政府都想吃“唐僧肉”，于是“层层剥皮”的现象司空见惯。比如在财政转移支付过程中，中央转移至省，省转移至县，县转移至乡，这一笔笔转移支付究竟有多少真正用到了学生身上，谁也弄不清楚。再如县、乡每年都向上级报告辖区教育投入财政预算情况，可是预算归预算，到底是否落实，只有自己知道。许多教育经费就是在混乱无序的投入过程中被挪用、截留和贪污，或者在拨款审批权力的庇护下，人为设置关卡，在钱权交易的勾当中耗费掉了。教育投入环节的混乱，使教育经费运转成本高昂，使本来就缺乏的经费更是未能用到实处。二是人为制造投入等级。教育投入中，决策者常常公平意识与法律意识欠缺，人为地、随意地搞一些“政策倾斜”，使学校之间、地区之间、城乡之间在教育经费占有量上出现巨大差异，导致义务教育资源配置严重失衡。从法律角度讲，儿童每人都有权享受同等的公共教育资源。政府决策者在义务教育投入上随意倾斜，实际上造成了教育的不公平。如果建立了细密的法规体系，这乃是一种违法行为。
三、教育投入缺乏监督制约机制
政府教育投入是一种权力行使，这种权力行使若没有相应的监督制约机制，势必产生腐败，此乃人之共识。虽然，我国对此作出了努力，但是，总是不能对政府教育投入作出有效的监督与制约。其原因在于：
1.教育投入法规细节疏漏。我国《教育法》第71条规定：“违反国家有关规定，不按预算核拨教育经费的，由同级人民政府限期核拨；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。违反国家财政制度、财务制度，挪用、克扣教育经费的，由上级机关责令限期归还被挪用、克扣的经费，并对直接负责的主管人员和其他直接负责人员，依法给予行政处分；构成犯罪的依法追究刑事责任。”这一条款旨在制约政府投入行为，对政府教育投入中的民事责任、行政责任和刑事责任作出了相应规定。这是一系列教育法规中唯一较全面地制约政府投入的条款。但是，它目前还没有相应的解释性或细节性条款作为操作依据，因此它存在着疏漏。一是对民事责任、行政责任和刑事责任都规定得不具体。例如，假若政府教育投入预算过低，违背法规，该如何处置，谁负责任，谁来主管；假若政府有能力保障投入但借故不作为，该如何处理等。如果没有更为明细的法规，则根本无法操作。二是没有规定执法机关。违法事件发生了，谁来管，如果该管而不管，应负什么法律责任；上哪里告，法院根据什么受理或不受理，该受理的不受理怎么办。三是适龄儿童作为享受经费的权利主体，当其利益被无端剥夺，他们可以用什么样的法律手段来维护，怎样维护等，皆难以觅得申告之门。
2.执法不严，违法不究。不严格执行教育投入法规的行为，以及违反教育投入法规而没有追究法律责任的现象，在我国极为普遍。例如《中国教育改革和发展纲要》和《教育法》规定，要逐步提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例。要求在20世纪末达到4%。可是到2001年，经乐观测评，全国平均只有3.1%，这与法律规定的份额相差甚远。许多省、县只有2%多一点，就连经济较发达的广东省，2001年的教育投入也只占省内国民生产总值的2.32%，远未达到4%的要求。再如，我国法律规定，教育拨款要实现“三个增长”。但是，这些年不仅没有增长，反而呈下降态势，表现出“三个过低”：财政总支出中教育经费所占比例太低；财政性教育总经费中，义务教育经费比例太低；义务教育总经费中，财政性义务教育投入太低。还有，教师工资被拖欠、被克扣的现象，近年来虽趋缓和，但仍未得到根本解决；地方政府挪用、延付教育经费的现象普遍存在；政府投入太低导致教育投入负担转嫁给家庭，适龄儿童因家庭贫困而缀学在有的地方十分严重；文盲、半文盲不断增加等，均为违法而不追究的典型事例。
3.投入过程暗箱操作，难以实施监督。政府教育投入活动基本上是在没有监督的情况下进行的。监督作用的真正发挥需要两大要件：一是监督与被监督者双方的信息对称程度。被监督者行为的透明程度与监督者的知情权的大小是重要因素。二是监督者的参与意识与参与能力，以及监督者群体分布的空间广度。应当看到，儿童的监督能力与意识是很低的。政府义务教育投入行为失去监督，乃是这两大要件的缺失所造成的。
我国义务教育经费在政府之间的划拨，是在“保密”状态下进行的，其总额的确定，各单位分配的数额，只有少数决策者和直接负责人知晓。虽然中间也有审批环节，但那不过是政府少数官员的例行公事，不会有更多的人参与。即使是参与的一般官员，也很少了解拨款的细目及其依据。这种行政格局，是不可能产生监督效应的。因为在政府上下之间、官员之间，决不会在不了解或不分管的情况下，贸然进行干预。因此，依靠官员来监督政府拨款行为，事实上存在诸多盲区。最有效的监督，应该来自法律上的受益主体——儿童。这里所言的“儿童”，实际包括儿童的监护人以及因儿童利益而结成的相关社团。宽泛而言，即群众或人民。因为义务教育投入涉及到儿童的根本利益，根本利益的大小及欲望是人们参与监督的动力源泉。如果政府的教育拨款对于儿童是无法知晓的秘密，那就剥夺了受益主体的知情权。当权利成了看不见摸不着，可以大可以小，甚至可有可无的东西时，监督意识也就不复存在了。许多地方官员多年来一直惯用这种暗箱操作方式，造成民众与政府之间的信息不对称，从而为长官意志的施行无碍提供了可能。这也正是义务教育投入中违法行为少有举报甚至无人举报的原因之所在。
综上所述，要使我国义务教育投入的政府行为有序化，关键问题是要寻找有效的投入办法，堵塞弊端产生的条件。笔者认为，合理安排政府投入负担，简化拨款程序，依法治教，是改革投入体制的重点所在。而试行以“儿童义务教育专用帐户制”为中心的教育投入方式，可能是补偏救弊之一法。
所谓“儿童义务教育专用帐户制”，即政府将法律规定的义务教育经费，按适龄儿童人均占有量，直接划拨到为每个适龄儿童特设的银行专用帐户上，以供儿童选择学校、支出学费的经费投入制度。试行这一制度的相关措施如下：
第一，实行省、地、县、乡四级义务教育分担责任制，明确规定各级政府的投入分担比例，并用法律形式确定，以免各级政府之间为自身的利益而推诿扯皮，以及因政府决策人员的人事更替而产生投入波动现象。笔者认为，四级政府投入比例，宜参考国外的经验，以省为单位协调确定，一般宜以县为主。具体比例分配似可为：省级政府投入占20%；地级政府占20%；县级政府占50%；乡级政府占10%。如果确认了四级政府的投入比例，那么，哪一级政府没有按比例拨款，相关责任人便应受到法律制裁。另外，中央还须设置“义务教育扶贫基金”，依照严格报批程序直接划拨给贫困的乡镇，但一定要依法实施。所有义务教育阶段的学校，如果没有法律特许，不应向任何学生收取费用。家庭只有纳税的责任，没有在义务教育中向学校交费的责任。
第二，核算“儿童生均年义务教育成本”。每个适龄儿童在当地经济发展水平和消费水平条件下，每年维持义务教育阶段最基本学习条件所需的平均教育经费，即儿童生均年义务教育成本。它是一定规模的基本办学条件所需经费支出与一定数量的学生人数的比值，是政府投资量确定最重要的参数。每一级政府，都要对辖区儿童义务教育平均成本进行调查核算，以此作为施政的重要内容，应纳入行政议事程序，并报请人大批核，写入相关法案，以便据此给适龄儿童拨款，确保儿童最起码的就读需要。
第三，认定儿童受教育的法律主体地位。既要确保每个适龄儿童都能享受到政府教育投入，又要防止“吃空额”的腐败现象发生，就必须准确认定适龄儿童的受教育的法律主体地位。具体办法是：儿童出生时，应该做到“准生证”、“出生证”、“户籍证”、“义务教育权利证”四证统一。政府要责成计生管理部门、户籍管理部门、儿童出生医院以及监护人，协同核准儿童身份，再由电脑确定儿童身体标识，统一联网注册入档。届时儿童凭四证，并经电脑网络储存的相关标识核对身份，即可得到政府的教育拨款入学就读。
第四，政府职能部门为核实身份后的就读适龄儿童在银行网络上设立“义务教育专用帐户”，并按法律规定届时每年向帐户拨发儿童应得的义务教育经费。这种经费只能专用于接受义务教育，任何人无权挪作它用。如过期不用，经费将被政府收回。儿童受完义务教育，帐号即随之注消。
第五，适龄儿童根据有关法规就读某校，某校即可根据儿童许可，依照法规支取其专用帐户上的经费，学校不再从政府获得拨款。儿童若没有如数得到规定的政府拨款，或者拨款被非法使用，则有权向有关法院起诉相关责任单位或个人，违者即会受到相关惩处。
以上措施，应当以法律的形式加以规定。政府立法机关在调查研究的基础上，制定相关法规，以保证措施的实施。