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中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1002-6924(2014)8-011-016 民族形成以后，民族问题相伴而生。民族问题是人类社会发展中的一个重要问题。自从20世纪90年代以来，世界范围的民族问题成为国际社会备受关注的全球性重大问题之一。世界范围内的一些极端民族主义、极端宗教思潮和恐怖主义势力利用民族资源制造事端，形成貌似民族问题的社会问题，引发一些地区和国家的动荡。中国是一个统一的多民族国家，民族问题与国家发展一路同行，中国共产党为解决民族问题做出了不懈的努力，并获得巨大成功。中国共产党第十八届三中全会站在新的历史起点上，全面总结35年改革的宝贵经验，深入分析今后一个时期国内外环境和形势的变化，明确提出全面深化改革的总目标，要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”有鉴于总目标的要求，思考民族问题治理体系和治理能力现代化当是民族学的任务。 一、民族问题治理的伟大实践 民族问题治理的道路选择、制度设计，是中国共产党人根据马克思列宁主义基本原理与中国国情结合的产物，凝结了中国共产党人的政治智慧，体现了中国共产党人的雄才大略。中国共产党早期曾提出用联邦制形式解决中国的民族问题，经过长征的洗礼之后，多民族的社会事实使中国共产党加深了对国情的认识。1938年9月至10月，中国共产党召开了扩大的六届六中全会，毛泽东在会上作了《论新阶段》的报告，提出了“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同的原则之下，有自己管理自己事务之权。同时与汉族联合建立统一的国家。”[1]595 1941年《陕甘宁边区施政纲领》等文件规定：“依据民族平等原则，实行蒙、回民的自治区。”[1]678 1947年5月1日正式成立了内蒙古自治政府。1949年9月经中国人民政治协商会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，明确规定了中国共产党解决国内民族问题的原则，确认了民族区域自治制度是解决国内民族问题的一项重要政治制度和基本政策。1952年颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。1954年《中华人民共和国宪法》对民族区域自治做出了比较详尽的规定。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》，不仅保留了1954年宪法关于民族区域自治的规定，而且还增添了一些具有时代精神的新内容。1984年颁布了《中华人民共和国民族区域自治法》。1997年，在中国共产党的十五大报告中，民族区域自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度一同被表述为我国的三项基本政治制度，进一步确立了民族区域自治制度在国家政治体制中的重要地位。从这个意义上说，民族区域自治不仅是建立新中国的基本政治制度，也是改革开放的国家基本法律。这一制度同其他基本制度一样，存在着设计与实现程度之间的差距，这是由中国所处的社会发展阶段所决定的，集中体现了上层建筑与经济基础之间存在的矛盾。说到了，还没有做到，但不是不做，而是要为说到做到创造条件。这是我们认识制度完善和发展应有的态度。全面深化改革就是要使制度设计的优越性，转化为制度实践的可行性。 事实上，正如《少数民族事业“十二五”规划》开宗明义的表述：“少数民族事业，是党和国家坚持与完善民族区域自治制度，加快少数民族和民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的一项综合事业”。民族区域自治制度是国家的基本政治制度之一，是中国特色社会主义制度的组成部分；少数民族和民族地区的发展，是中国现代化发展的组成部分；保障少数民族合法权益，是保障中国公民合法权益的组成部分。这样认识问题，才能巩固和发展社会主义民族关系，才能对“两个共同”形成全社会的共识。 民族工作历来是我们党和国家十分重视的大问题。如何在新的形势下，坚定不移地贯彻党的民族政策，保持民族地区的稳定，使少数民族和民族地区经济尽早走上持续稳定、协调发展的轨道，大力发展教育、科技、文化事业，努力提高少数民族的科学文化素质，是一个具有重要现实意义和历史意义的大问题，关系到我国的长治久安和繁荣富强，必须高度重视。民族工作是立足于统一的多民族国家这一基本国情的重要工作领域，是国家治理体系和治理能力的有机组成部分。民族工作涉及社会各个领域，如何在全面深化改革进程中增强其系统性、体现其整体性、实现其协同性，是完善国家治理体系、增强国家治理能力、提升国家治理水平的重要方面。通常对民族工作的理解，是指以少数民族、少数民族聚居地区为主要工作对象的事务，相应的民族政策也主要体现了“少数民族政策”的指向，从而产生了“少数民族事业”的国家规划。但是，在实践中，对“少数民族事业”及其所体现的党和国家民族政策内涵，往往存在着认识上的误区，即将国家的民族政策体系视为“孤立的”、“单一的”的工作范畴，从而制约了民族政策的社会性教育、各领域贯彻、全方位落实的实现程度。这种群体的、区域的、领域的“局限性”的理解民族工作，也导致了将民族区域自治制度视为中国特色社会主义基本政治制度“例外”的思想倾向，出现了罔顾党和国家始终不渝“坚持和完善民族区域自治制度”的政治宣示，无视“不容置疑、不容动摇、不容削弱”的政治原则的评判、毁诽、甚至出现了“民族问题去政治化”之谬论。 社会主义时期是各民族繁荣发展的时期，社会主义条件下的民族关系基本上是劳动人民之间的关系，但民族问题依然复杂，民族工作的任务依然繁重，各民族在经济、文化发展上的差别依然存在，狭隘的民族主义思想还在一定范围内影响着人们的行为与决策。因此，确立“共同团结奋斗、共同繁荣发展”是我们当前的民族工作主题，是非常必要的。“两个共同”是对马克思主义民族理论创新与发展，是深刻认识世界各国处理民族问题经验教训的科学总结，为新时期民族工作开拓了新视野，也是全面建成小康社会目标的必然要求，是做好新世纪新阶段民族工作的根本指针。 中国共产党第十八届三中全会所作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度”，即“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”。这不仅是中国共产党“三个自信”的政治基础，而且是“不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路”的政治承诺。因此，任何领域的改革都不能偏离这一总目标，国家治理体系和治理能力的构建与提升，也必须服务于这一总目标。民族工作的系统性、整体性和协同性建设也毫无例外地要服务于这一总目标。中国特色社会主义制度的组成部分没有“例外”，现有制度的各组成部分之间是“共生共荣”关系，只有全面深化改革，敢于打破利益固化的藩篱，以更大的决心冲破思想观念的束缚，才可能推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。 民族工作的系统性，即从顶层设计到基层实践形成系统化的“合纵连横”关系；民族工作的整体性，即立足于党和国家的全局、服务于“五位一体”的制度建设，使改革开放的发展成就惠及各民族人民群众；民族工作的协同性，即与党和国家相关部门、各省市自治区形成密切的协同工作机制，使国家各方面的工作、社会各个领域践行“全面正确贯彻落实党的民族政策”的要求。从这个意义上说，“民族工作”并不等同于“民族工作部门的工作”，而是关系党和国家全局的事务。对此，需要“广泛凝聚共识，形成改革合力”。 二、民族问题治理体系和治理能力现代化 1989年，世界银行首次使用“治理危机”(crisis in governance)一词。此后，“治理”一词被广泛运用于政治发展研究中，成为政治发展研究的一种视角。所谓治理，按照全球治理委员会的定义，是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理并不必须由代表权威的政府和国际组织排他性地加以实施，私人公司、公司联合体和非政府组织都可参与其中。[2] 而所谓“善治”(good governance)，则是指民间和政府组织、公共部门和私人部门之间的管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化状态。衡量善治的标准可以概括为合法性、透明性、责任性、回应性、参与性、有效性等六个方面。[3]无疑，这种新的政治治理模式和衡量治理成效的规范性标准符合建设中国特色社会主义制度的需要，可以为分析中国当代政治发展、地方治理提供可资利用的学术资源和理论框架，这种治理模式和标准提供了一个比较性的参照系数。 陶希东认为：具有中国特色的“国家治理体系”，应该包括五大基本内容。治理结构体系：“党、政、企、社、民、媒”六位一体。治理结构解决的是“治理主体是谁”、“治理主体之间是什么关系”两大问题。治理功能体系：动员、组织、监管、服务、配置五大功能。功能体系解决的是“治理体系主要发挥什么作用”的问题。治理制度体系：法制、激励、协作三大基本制度。治理制度体系解决的是“如何保障治理结构有效运转”的问题。治理方法体系：法律、行政、经济、道德、教育、协商六大方法。治理方法体系解决的是“具体靠什么手段进行治理”的问题。治理运行体系：自上而下、自下而上、横向互动三大运行方式。治理运行体系解决的是“治理体系采取何种方式、何种路径运转”的问题。[4] 依据这五个方面的基本内容，民族问题治理体系应有以下这些方面： 1.民族问题治理结构体系 民族问题是在多民族国家中，或者在不同国家之间关系中经常遇到的社会问题，是在民族的活动、交往联系中发生的问题。所以社会问题是指在社会运行过程中，由于存在某些使社会结构和社会环境失调的障碍因素，影响社会全体成员或部分成员的共同生活，对社会正常秩序甚至社会运行安全构成一定的威胁，需要动员社会力量进行干预的社会现象。[5]民族问题产生的因素是非常复杂的，任何社会发展阶段，民族问题的发生、发展都不是某一因素孤立作用的，而是多种因素综合作用的结果。因此，民族问题的治理必然涉及经济、政治、文化、社会、生态等方方面面。这就决定了民族问题治理必须是多元的。 民族问题治理主体应当包括中国共产党(民主党派)、人民代表大会、政治协商会议、国务院及各级政府、企业(国有企业、私有企业、混合企业、跨国企业、本土企业)、各类社会组织(工会、共青团、妇联、科协、各类学会研究会等等)、各民族群众、各类媒体(传统媒体和新型媒体)。在这些主体中，中国共产党是执政党、民主党派是参政党，应加强意识形态工作，组织、动员各民族群众遵守宪法和法律的规定，坚持民族平等、民族团结、民族区域自治、民族发展繁荣的基本政策。全国人民代表大会是国家最高权力机构，应当加强民族政策的顶层设计，不断完善民族区域自治制度，制定与《民族区域自治法》相关的法律规范。各地方人民代表大会应根据本地方的情况，制定符合本地区各民族发展的政策。国务院和各级政府要贯彻落实好《民族区域自治法》，要把宪法和法律规定的原则贯穿到具体的行政事务之中。各种企业要认真落实民族平等政策，努力发展经济，促进民族地区和少数民族的发展。社会组织要根据宪法和法律的规定，组织和动员本组织的成员贯彻落实民族平等政策，绝不允许本组织成员有违背宪法和法律的行为，坚决维护民族平等、民族团结。各民族群众要把构建民族大家庭，实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展作为首要的任务，发扬中华民族的光荣传统，扶贫济困，使各民族充分发展起来，实现中华民族复兴的中国梦。各种媒体应根据宪法和法律的规定，努力营造民族平等、民族团结的氛围，为各民族大团结做好舆论监督、舆论导向的工作。倘若各个治理主体能够各司其职，各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的目标一定会实现。 2.民族问题治理功能体系 首先是社会动员功能。中国共产党(民主党派)在近百年的运行过程中，积累了相当丰富的社会动员的智慧，只要回顾一下上世纪50年代以前中国共产党(民主党派)的社会动员方法，我们就会发现前辈们是多么的睿智。正是这种豁达的智慧动员各族人民共同抗击日本侵略者，取得了抗日战争的胜利；正是各族人民跟着共产党，才有了中华人民共和国的诞生。其次是社会组织功能。就是要把各类组织体系(如党的组织、单位组织、社会组织、民众自治组织等)融入到提高国家与社会的组织化程度，谋求个人利益、集体利益和国家利益的统一。第三是监管功能。国家在帮助实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的同时，必须形成完备的监管手段，保证各民族大团结。第四是服务功能。最大限度地提供规模化、优质化、多样化的服务和社会保障，满足各民族物质和精神的需要。第五是配置功能。因为各民族发展的差别化，所以必须兼顾资源的市场配置和计划配置相结合，这样才能保证各民族发展的需要。 3.民族问题治理制度体系 首先是法制体系。在中国共产党的领导下，适时更新民族法制体系，进一步完善以宪法为龙头，民族区域自治法为基本框架的民族法制体系，把所有的政治活动、经济活动、社会活动、文化活动、生态活动纳入到法律的框架之内，坚决打击民族分裂主义。其次是激励制度。在大力加强民族团结示范作用的同时，要科学地制定相应的激励机制，促进各治理主体释放他们的内在潜能和活力，协同推进各民族对国家的政治认同。第三是协作体系。国家民族事务委员会除了加强宏观调控之外，要大力推进各领域纵横交贯，这样才能化解矛盾，建立良好的社会主义民族关系。 4.民族问题治理方法体系 首先是法律手段。对违反法律的一切行为，必须依法打击和制止。其次是行政手段。作为一个多民族国家，适时采用高效的行政命令、指示、规定等措施，依然具有一定的必要性和重要性。当然这种行政手段必须建立在民族平等、民族团结的基础上。第三是经济手段。要给民族地区和少数民族特定的经济政策，让他们在社会主义市场经济的过程中，增强经济发展的能力，促进经济的发展。第二代民族政策倡导者认为，给少数民族和民族地区特殊的经济政策是对广大汉族地区的不公，少数民族占了汉族的利益。事实上，在中国这个地域上，没有少数民族和民族地区的现代化，中国的现代化是不完整的。第四是道德手段。中华民族向来都有德治的精髓，各民族都自己的道德准则，引导各民族加强道德建设，实现社会的和谐。第五是教育手段。要充分发挥社会、学校、家庭的教育功能，努力提高各民族的素质。第六是协商手段。1954年毛泽东同志在接见西藏国庆观礼团时强调“商量办事，这是共产党和国民党不同的地方”。“做好事也要商量着做”。因此，协商办事是尊重各民族利益的重要体现，也是民主集中制的基本要求。 5.民族问题治理运行体系 首先是做好自上而下的民族工作顶层设计。处理好中央政府与地方自治政府的关系，即保证中央政府的政令贯彻执行，又要发挥自治地方的积极性，克服地方政府的等、靠、要的惰性。其次是自下而上的运行方式。也就是中国共产党的群众路线，从群众中来，到群众中去。第三是横向互动方式。各民族和民族地区之间相互学习借鉴，形成协同创新。 6.民族问题治理能力 其实，上述所言都程度不同地说到了治理能力的问题，所以，接下来我们主要讨论民族问题治理能力的提升。要提高民族问题的治理能力，必须在全社会加强马克思主义民族理论教育。因为我国通过民族识别，形成了56个民族的基本架构，在国家民族事务委员会的主导下，民族政策几十年的贯彻执行，奠定了民族平等、民族团结、民族互助、民族和谐的基础，中华民族意识在现实生活中得到凝练。但是由于经济全球化、信息化进程对我国的影响逐渐增强，加之我国有30多个民族跨境而居，从而对人们思想状况形成新的冲击，可以这样说，世界各种文化对未来中国社会发展的影响是巨大的。所以，江泽民同志在1992年的民族工作会议上，在分析国际、国内的形势之后，提醒全党干部“民族、宗教无小事”。因此，要达成民族事务的善治，必须在全社会加强马克思主义民族理论的教育。从目前情况看，马克思主义民族理论教育只是民族高校或民族地区一些高校、党校的民族干部班的必修课。形成了“民族理论是少数民族干部和群众或者是做民族工作的汉族干部必备的知识，而汉族的干部和群众不需要这样的知识”的教育理念与现实。如果高校和党校不开设马克思主义民族理论课程，全社会加强马克思主义民族理论教育就是一句空话，民族问题治理可能会出现失误和偏差。在美国的一些州，要求竞选议员，必须到大学修人类学的学分。之所以如此，就是基于多种族、多族群的社会事实，只有具备人类学的基本知识，才可能胜任多种族、多族群社会的责任。 三、民族问题治理体系构建和治理能力提高的路径选择 民族问题治理体系构建和治理能力提高涵盖现代化建设五位一体总布局和党的建设，而少数民族和民族地区社会治理是民族问题治理的基础层面。必须立足于维护少数民族和民族地区最广大人民根本利益，最大限度促进各民族的团结进步，增强各民族的社会发展活力，提高少数民族和民族地区社会治理水平，通过建立新型的社会主义民族关系，全面建成小康社会，实现各族人民的“中国梦”。党的十八届三中全会《决定》提出社会治理的主要方式：一是系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；二是依法治理，加强法制保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾；三是综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题；四是源头治理，标本兼治、重在治本，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。 民族问题属于社会问题的范畴，是社会问题的一部分。解决民族问题必须放到社会问题的框架之中去完成，基于十八届三中全会《决定》的精神，民族问题治理体系构建和治理能力提高的路径选择，必须依照社会治理的主要方式来进行。在全面深化改革的进程中，必须立足于经济、政治、文化、社会和生态文明五位一体的建设，按照《决定》中六个“紧紧围绕”进行布局。坚定不移地遵循《决定》关于“全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断”。面对具有长期性、复杂性等特性的民族问题，既不能因“长期性”、“复杂性”而无所作为或束之高阁，更不能脱离社会主义初级阶段这个最大的实际而急于求成或简化处理。《决定》要求在全面深化改革中“坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新”，都要立足于中国的国情实际，必须服务于“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度”这一根本要求。 民族区域自治是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，各层级民族自治地方是在党的领导下，通过各民族人民代表共同组成的权力机构监督和保障人民政府依法行使自治权，坚持和完善这一制度就是《决定》要求的“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”。根本立足点是“维护宪法法律权威”。习近平总书记指出：包括民族区域自治制度在内的“这些宪法确立的制度和原则，我们必须长期坚持、全面贯彻、不断发展”，“我们要根据宪法确立的体制和原则，正确处理中央和地方关系，正确处理民族关系，正确处理各方面利益关系，调动一切积极因素，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面”。[6]其中，依法制定自治区一级的自治条例是提升国家民族工作治理能力的基本要求，这是一项涉及中央与地方关系、民族关系的建设性任务，是国家治理体系现代化“绕不开”、“躲不过”的重大课题，也是民族工作在全面深化改革中实现系统性、整体性、协同性的制度和法律依据。 全面深化改革涉及一系列重大问题，在经济、政治、文化、社会、生态文明体制改革方面，虽然涉及民族问题的内容有所不同，但是就广领域、宽口径的民族工作而言，改革的任务十分繁重。在有关完善转移支付、地方事权、城乡一体化、赋予农民承包土地权能、生态源头保护、资源有偿使用制度和生态补偿制、改革社会治理方式等诸多方面，都需要从西部地区、少数民族及其聚居地区的实际出发，因地制宜地推进改革。农民有农民的问题，牧民有牧民的问题，日益增多的少数民族流动人口在内地和东部地区也面对着很多具体问题，诸如有的少数民族姓名比较长，以致在银行、邮政等服务行业的工作系统中无法录入。这都属于社会治理能力是否适应统一多民族国家的国情问题，也就是广义的民族工作在全社会的深入问题。同时，包括安检、住宿方面一直存在的针对某个地区、某个族别“特别待遇”的问题，且不论这种现象造成的民族政策“打折”产生的负面影响，就社会治理而言的确存在着领域之间、部门之间的政策效应相互抵消作用。 党的十八大提出了2020年全面建成小康社会的宏伟目标，十八届三中全会做出的全面深化改革的《决定》为实现这一目标确立了“军令状”，要求2020年“在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。民族区域自治制度就是这一制度体系的有机组成部分，基于国家治理体系和治理能力现代化建设的民族工作顶层设计，愿景是实现各民族的真正平等，目标是中华民族伟大复兴，路径是民族区域自治。这一顶层设计理想的实践，则突出地体现在民族自治地方、国家相关部门共同依法制定贯彻落实民族区域自治法的条例、规章、办法和措施。在贯彻落实《决定》的进程中解决这一难题，是维护宪法权威、依法治国、依法规范自治权的必由之路。 四、结语 中国共产党十八大报告对民族领域政治改革的规定动作和预期目标是：“全面正确贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，深入开展民族团结进步教育，加快民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结、互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。”唯有加强民族问题治理体系和治理能力建设，充分调动社会各方面的力量，形成良好的民族团结氛围，中华民族的伟大复兴方指日可待。标签：民族问题论文; 国家治理体系和治理能力现代化论文; 民族区域自治制度论文; 治理理论论文; 政治论文; 国家治理现代化论文; 社会问题论文; 社会改革论文; 日本宪法论文; 中华人民共和国宪法论文; 中国共产党论文; 时政论文; 法律论文;