【保定与雄安新区协同发展研究】
雄安新区产业转移升级法治保障研究
赵树文，吴 霞，李炫谕
（河北大学 政法学院，河北 保定 071002）
摘 要： 法治是促进产业政策培育与发展的终极保障，雄安新区产业转移升级必须借助于科学法治体系的强力支撑，这不仅有助于推进其产业政策制定的民主性与科学性、推进产业政策实施的权威性与效率性、推进营商环境的现代性与国际性，而且有助于推进京津冀地区产业发展的战略性与协同性。鉴于此，有必要在明晰当前雄安新区产业转移升级法治保障问题的基础上，确立软法与硬法共治的产业发展协同治理思想，推进以高新技术产业发展、低端产业转移以及产业政策评估为核心的主导产业制度建设，同时也要围绕着金融、税收、行政管理、知识产权保护、住房与土地供给以及生态环境保护等相关内容推进产业发展的配套性法律制度建设。
关键词： 雄安新区；产业转移升级；法治保障
雄安新区的设立不仅是推进京津冀协同发展的重要引擎，而且是推进国家创新驱动发展的顶层设计，具有重要的国家发展战略意义，因此科学地推进雄安新区的发展十分必要。实践已经证明，经济模式的选择是一个新型城市发展成败的关键，无论是深圳特区还是上海浦东新区的发展都已经充分证明了这一点。所以，经济发展的科学推进是雄安新区建设的核心与基础，而产业的转移升级则是推进其经济发展的主导路径。无论是绿色生态宜居新城区、创新驱动引领区、协调发展示范区，还是开放发展先行区的历史定位，都与产业转移升级存在着直接或间接的关联，如果产业转移升级无法实现，上述城市发展功能定位必将成为空谈。也正是因此，无论是2017年《中共中央国务院关于设立河北雄安新区的通知》，还是2018年国务院批复的《河北雄安新区规划纲要》，都重点强调了推进雄安新区产业转移升级的重要性。产业转移升级离不开产业政策的支撑，因为产业转移升级推进的实质是产业政策的贯彻与实施，而“产业政策的实施必须按法治化的思路进行”[1]，所以推进雄安新区产业转移升级的法治保障研究，已成为我们当前面对的一项紧迫性课题。
一、雄安新区产业转移升级法治保障的必要性
（一）推进新区产业政策制定的民主性与科学性
雄安新区产业政策的制定离不开民主性的决策程序以及科学性的论证内容作为支撑，“在产业政策制定过程中，应该建立、完善产业合作的咨议机构，做到决策机制的民主化和决策过程的公开、透明”[2]。而法治化过程则是对程序性以及科学性的最好保障，推进雄安新区产业转移升级法治保障也就是践行产业转移升级法治化思想，其“直接表现为政府要依法制定和执行产业政策，要受法律的约束，这突出地体现了法治的民主实质和要求，其意义重大”[1]。民主性则有助于雄安新区产业政策制定过程中的集思广益，克服政府能力的有限性以及信息收集的偏在性，在保证政府内部行政决策程序合理性的前提下，使各个政策利益攸关方加入到政策的制定中来，从而保证产业政策制定的科学性。
（二）推进新区产业政策落实的权威性与效率性
雄安新区产业政策对经济发展的引领功能重在实践，也就是说必须能够得到有效的落实，但是“自从产业政策进入中国公共政策体系以来，有关产业政策的有效性乃至存在必要性的争议就没有停止过”[3]。“产业政策失效是政府干预经济中经常出现的现象”[4]。因此，雄安新区产业政策的制定与实施必须具有足够的权威性与效率性。而“公共政策是一种软法，因为与硬法通常明确规定违法责任并主要诉诸国家强制力来追究违法责任的方式有所不同，软法较少详细规定违法责任，一般不会规定诉诸国家强制力来追究责任”[5]，所以产业政策失效的重要根源就在于当前产业政策的制度位阶过低，相关产业政策大都停留在政府计划、规划当中，缺乏权威的法律制度作保障，其权威性大打折扣，其效率性也必然因此受损。正如有学者指出：我国产业政策的法律化程度不高，其主要“表现为产业政策法效力层次低，缺少综合性产业政策基本法，直接影响产业政策法实施的效果”[6]。因此，雄安新区产业政策的落实必须具有足够的权威性与效率性，其中权威性是基础，只有全力保障权威性才能够获得良好的执行力，才能够确保其效率性。而强化产业政策推进的法治化建设，必然要求提高雄安新区产业制度的法律位阶，从而强化其权威性，在权威性的助力下，其实施效果必然得到提升，进而增强其效率性。
（三）推进新区产业发展营商环境的现代性与国际性
营商环境是现代经济发展的重要助推因素，良好的营商环境必然是推进雄安新区创新驱动发展的必要保障，而要科学地推进雄安新区营商环境的构建，必须走法治化之路。尤其是雄安新区要建设世界级城市群，成为世界科技前沿研究的核心区，探索人类发展的未来之城，其必然强化对外经济贸易交流、吸引国外资本注入，并优化外籍技术人员管理，所以，其营商环境的打造必须关注国际经济发展，其具体构建必然具有现代性与国际性，在投资审批、市场准入以及通关便利等方面必须充分考虑跨国公司的投资要求，建立与国际投资和贸易通行规则衔接的制度体系。因此，必须推进雄安新区营商环境法治化建设，而产业转移升级法治化无疑是推进雄安新区营商环境法治化的重要路径，通过产业政策的法治化，把新区产业发展的领域、行政服务支撑、金融创新扶助以及高效贸易规则等相关软环境因素明确而公开地确定下来，从而充分推进营商环境的现代性与国际性。
（四）推进京津冀地区产业发展的战略性与协同性
“地区竞争和区域合作事实上已经成为推动我国产业发展的关键性力量”[2]，雄安新区的发展不是独立进行的，而是在京津冀协同化发展的大背景下进行的，其重要历史使命就是要承接北京非首都功能的转移，而且“京津冀协同发展是一项巨大的系统工程，不仅涉及北京、天津、河北，还涉及全国各个方面，牵一发而动全身”[7]。因此，雄安新区产业政策的发展与定位必须充分考量北京相关产业的转移以及相关人员的转移，也就是必须考虑区域经济发展的战略性与协同性。京津冀协同发展需要强有力的法律保障，这是世界都市圈发展史上的普遍经验[8]。雄安新区产业转移升级法治化则必然有助于推进京津冀地区产业发展的战略性与协同性，因为通过法治化路径，可以充分架构雄安新区产业发展的信息共享与决策透明机制，充分考量京津冀产业转移协同的现实需要，充分考量京津冀乃至全国范围内专家学者的意见，并通过立法规范加以明确，从而不仅使京津冀协同发展的战略性与协同性得到认可，而且得到立法的权威性保障。
二、当前雄安新区产业转移升级法治保障存在的问题
（一）产业政策立法模式问题
当前无论是国家层面还是地方层面，都未颁布专门性法律或者法规以推进雄安新区产业转移升级，党中央以及河北省关于推进雄安新区发展的两级规划成为了推进雄安新区产业转移升级的主导立法，这是一种典型的“软法之治”，硬法（即一般意义上的“法”）缺失。
（5）在发电机不允许失磁运行时，一旦出现励磁消失故障，应该同时断开自动灭磁开关和发电机断路器开关，增设直接反应发电机失磁时电气参数变化的专用失磁保护，为及时发现故障、解决故障创造了有利的条件。比如保护配置发出信号后，由运行人员及时进行处理、自动减负荷，提升电力系统与发电机的安全性、稳定性。
就国家层面而言，2015年中共中央政治局通过的《京津冀协同发展规划纲要》（简称《纲要》）对当前雄安新区的高新技术产业发展具有重要的指引功能，该《纲要》虽然并非针对雄安新区产业发展而作出的专门文件，但是其从京津冀协同发展的视角对产业转移升级作出了区域性统一部署，强调要“加快产业转型升级，打造立足区域、服务全国、辐射全球的优势产业集聚区”，这与当前国家对雄安新区的发展定位十分契合，必然对雄安新区产业转移升级的推进产生重要影响。2017年《中共中央国务院关于设立河北雄安新区的通知》则是对雄安新区的产业转移升级作出了明确的指引，明确强调雄安新区要“发展高端高新产业，积极吸纳和集聚创新要素资源，培育新动能”，这可看成是当前推进雄安新区产业转移升级的顶层设计文件。
其次，强化高新技术企业认定标准。高新技术产业必然以高新技术企业为依托，但是并不是任何从事高新技术领域经营的企业都能够以高新技术企业身份入驻雄安新区，其自身必须符合相关的资质条件要求。因此，应当通过立法对高新技术企业的认定条件、程序与机构进行规定，虽然科技部、财政部以及国家税务总局于2016年修订了《高新技术企业认定管理办法》，对高新技术企业认定条件、程序与机构进行了相关规定，但是与雄安新区产业发展的高规格定位仍有距离。建议以上述管理办法为基础，进一步强化相关规定：第一，就认定条件而言，应当缩短对高新技术企业注册登记时间的限制，强化对其知识产权与专有技术创新程度及其市场转化前景、企业技术人员比重、预期技术研发投入、高新技术产品收入情况、出口创汇总额以及环境保护情况的评审。第二，就认定程序而言，必须强化第三方独立专家评审意见的重要性，未经第三方独立评审专家审核通过，不得进入政府认定机构认定程序。第三，就认证机构而言，应当强化认证机构组成人员的相关专业资质与专业能力要求，建议由省区两级科技部门相关技术人员以及高校等科研机构相关专业人员组成。
就河北省而言，也尚未出台有关促进雄安新区产业优化发展的专门性法规或者规章，但是一些有关雄安新区发展的专门政策中都强调了产业升级的重要性，此外河北省也颁布了一些针对河北省产业升级的政府意见、通知等相关文件，这些文件虽然并非针对雄安新区作出的专门要求，但是也对雄安新区产业转移升级的发展有着重要影响。在这些相关文件中，河北省政府对产业升级的推动主要集中在产业布局谋划以及分工转移等方面，其中最重要的当属河北省委省政府与国家发展和改革委员会同国家相关部门制定的《河北雄安新区规划纲要》，该文件在2018年4月得到国务院批复，从而正式发挥其地方法规性作用。该文件重点强调了雄安新区高新技术产业的发展，在该文件的第一章总体要求当中，多次强调要推进高端产业的发展，并且在第五章专设一章，强调要推进高端产业发展，可以说该文件是当前推进雄安新区产业发展最为重要的地方法规。2018年12月国务院批准了河北省与国家发展和改革委员会共同呈报的《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》，该文件再次强调了要在雄安新区建设现代产业体系。此外，一些河北省的专门性产业发展文件也对雄安新区的产业转移升级具有重要的指引作用，例如河北省政府在2018年相继发布了《河北省人民政府关于印发河北省科技创新三年行动计划（2018—2020年）的通知》《河北省人民政府关于推动互联网与先进制造业深度融合加快发展工业互联网的实施意见》《河北省人民政府关于积极有效利用外资推动经济高质量发展的实施意见》以及《河北省人民政府办公厅关于印发河北省服装产业转型升级行动方案的通知》等等，这些文件均在雄安新区设立之后发布，虽然并非专门针对雄安新区的发展而实施，但是均对推进雄安新区的产业转移与升级具有重要的保障性作用。
（二）产业政策制定程序问题
“程序制度有利于增强政府公共政策的理性，同时也有利于集思广益，吸收各方面利益相关人士民主决策”[4]。如何保障在雄安新区产业转移升级推进过程中产业政策制定程序的科学性至关重要，通过科学的决策程序不仅可以增进产业政策制定自身的严谨性，防止政策制定过程中的行政部门利益化倾向，而且能够使决策保持必要的公开性，从而吸收社会各界，特别是企业界人士的相关意见或者建议，使产业政策制定吸收更多来自市场力量的信息，更具科学性、可行性。2017年《中共中央国务院关于设立河北雄安新区的通知》作为雄安新区发展的顶层设计文件虽然强调了高端产业发展的设想，但是并未提出相关具体制度设计；由河北省、国家发展和改革委员会会同相关部门制定的《河北雄安新区规划纲要》虽然更加明确说明了建立现代产业体系的重要性，但是也并未对产业政策的具体制定作出规范。
（三）产业政策内容构成问题
1.高新技术产业发展制度亟待推进
在课堂教学中，教师既是信息的传播者，也是信息的接受者，教师奥不断接受来自学生的信息，发现学生的错误之处加以纠正，而学生的学习过程就是学习—错误—理解—纠正的循环过程，这样做才能让学生对所学知识掌握更牢固。例如在讲解“闭合电路欧姆定律”时，可以做如下的实验：将两个一样的灯泡（6V、0。3A）一个并联在6V的蓄电池上，一个并联在6V的干电池上，用电压表检测两个电路的电压，之后让学生思考，两个电路点啊是否相同？两个小灯泡亮度是否一样？引导回答错误的学生找到错误原因，即两个电路电源的内阻不同。学生将信息反馈给教师，教师会就这个问题展开讨论，鼓励学生参与，在讨论中找到正确答案。
产业是雄安新区建设的支撑和载体，雄安新区的产业发展，需要同时考虑承载疏解北京非首都功能与雄安新区产业发展的协调、高端高新产业与传统产业的协调、雄安新区产业与京津冀产业的协调等，需要协调的产业关系远比深圳特区和浦东新区复杂[12]。协调好产业优化调整过程中旧有利益的相关关系的首要任务就是以立法手段明确低端产业转移的推进规则，使低端产业的转移推进工作有法可依、有法必依。
2.低端产业转移制度亟待推进
雄安新区传统低端产业的转移推进工作是一项庞大工程，涉及多方面社会群体的利益，如果处置不力，不仅会对新区建设速度造成影响，更会给新区的后续发展带来隐患，所以必须明确专项指挥与负责机构，以实现低端产业转移工作的有序推进。对此，笔者建议，要建立统一专门性的低端产业转移指挥负责机构，负责产业转移与安置工作的具体执行，其主要职责包括以下几个方面：第一，负责与雄安新区周边以及其他承接低端产业转移的省市县的联系与推介工作。第二，负责相关行业以及企业的转移进程的安排以及转移补偿工作的具体开展。第三，负责对低端产业转移实施情况的监督。
3.产业政策评估制度亟待推进
2.2 超声综合评分法评分结果 超声综合评分法在轻度、中度、重度患者中的诊断符合率分别为76.74%(33/43)、74.15%(38/51)、64.29%(18/28)，差异无统计学意义(χ2=1.442，P=0.486)。二维和三维超声检查图像见图1、图2。二维、三维超声综合评分法结果与病理结果对照见表3。
“在产业政策的制定和实施过程中，建立完善的民主评估机制，通过多元主体对产业政策进行民主测评，对于保障产业政策的科学性和合法性具有重要意义”[9]。雄安新区产业政策的制定与实施必须确立科学的评估制度，但是当前推进雄安新区发展的各种相关规划文件中并未涉及产业政策评估的具体规范。如果要进行评估，只能根据国务院《90年代国家产业政策纲要》第六条的规定进行，但是该规定确立的是一种典型的行政指导性评估，缺乏社会组织、行业代表、技术专家以及社会公众的适度参与，“很难保证评估的独立性、专业性和科学性”[4]。
（四）产业政策配套保障问题
产业转移升级的推进不仅需要专门的产业发展制度做基础，也需要各种产业发展配套制度加以支撑，例如，高新技术企业的融资制度、税收优惠制度、住房与土地供给制度、知识产权保护制度以及良好的生态环境制度等等，雄安新区产业转移升级的发展需要一个系统性法律制度支撑。这种系统性的法律支撑不仅可以为产业转移升级提供直接的制度保障，而且有助于营造良好的营商环境，吸引国内外企业的进驻，吸引国内外高端人才的落户。2005年，国务院下发上海市《关于同意上海浦东新区进行国家综合配套改革试点的批复》，上海市开始对浦东新区的产业开发、先行先试、科技创新、人才战略、政务规范、社会管理服务等方面进行配套支撑制度建设，促进浦东产业发展；2008年，国务院批复了天津市《滨海新区综合配套改革试验方案》，随后，滨海新区也开始在金融、涉外、科技、行政管理体制改革等方面积极开展探索实践，并取得了明显成效。对此，雄安新区作为比肩浦东新区、深圳经济特区的国家级新区，更应加紧完善产业聚集配套性支撑制度，为高新技术产业、金融业、科研机构等高端产业的发展创造良好营商环境，用优越的制度条件促进高端产业聚集。
三、雄安新区产业转移升级法治保障推进的基本指导思想
（一）正视“软法之治”的产业推进功能及其困境
“作为保障产业发展的制度形式，产业政策从本质上看是一种具有‘组织规则特质’的软法规范”[10]。作为一种软法规范，产业政策具有推进产业发展的独特功能，同时也存在着自身的功能困境，对产业政策的软法认识需要理性地把握上述两点特性。
1.“软法之治”的产业推进功能
产业政策是一种软法，是一种“效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”[5]，其对产业发展的推进具有显著的综合性、指导性与灵活性特点，对于国家的经济发展以及特殊区域的经济发展具有重要的推动功能。当前以《中共中央国务院关于设立河北雄安新区的通知》《河北雄安新区规划纲要》以及《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》为核心的相关文件其实质是具有特定组织性质的软法，对于推进雄安新区高新技术产业的发展具有重要的指导与指引功能，不仅确定了雄安新区发展高新技术产业的政策定位，而且明晰了雄安新区产业发展的基本方向，为雄安新区政策具体规范的制定奠定了坚实的基础，对推进雄安新区的产业发展具有不可替代的功能。
用户i对j产生干扰，则有ci=cj，且dij
2.“软法之治”的产业功能困境
但是作为软法，产业政策也具有软法自身的功能困境。第一，软法不具有强制力，其核心价值在于提供政策引导而不是强制要求，虽然其往往借助于行政力量而得以强制推进，但是其效果与正式的立法依然有显著的差距，因此其执行力受限。第二，作为软法的权威性不足，因为产业政策其制定程序的公开性、严谨性以及公众参与性程度都远远低于硬法，因此其权威性必然大打折扣。所以，对于雄安新区产业转移升级的推进，不仅要重视软法，充分发挥软法的功能，而且要理性地审视其功能困境。
（二）注重“硬法之治”对“软法之治”推进的协同功能
“为化解产业发展软法之治的困境，需要对软法之治的制度进行优化，其最终目标是构建软硬兼济的产业发展法治体系”[10]。可以说，硬法与软法的协同治理构成了产业政策发展的一个系统性制度支撑，软法确定了产业发展的基本政策定位及其发展方向，硬法则在软法的引导之下，对产业政策发展的核心内容进行强制性规制，不仅能够细化产业政策的具体规范构成而且能够提升产业政策规范的权威性，并通过严格的法律责任制度对包括政策执行主体在内的相关当事人进行威慑，从而推进产业政策的高效实施。
雄安新区产业政策的发展必须注重软法与硬法的协同治理，当前的《中共中央国务院关于设立河北雄安新区的通知》《河北雄安新区规划纲要》以及《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》中的产业政策架构已经搭建了基本的产业政策发展软法框架，确定了现代产业发展的基本方向。但是上述规划性文件主要起着引导雄安新区高端产业发展的功能，仍需具体、细化，从而更具针对性的加以实施。而硬法就是在具体、细化上述规划内容上发挥规制性作用，可以通过河北省人大制定地方立法或者河北省政府制定规章的形式加以贯彻，特别是对雄安新区高新技术产业的发展推进、低端产业转移制度的推进以及产业评估制度的推进等等核心产业发展政策制度，应当通过硬法的形式加以规范。
根据偏移距及目的层段深度计算入射角范围（2°～47°），将偏移距道集转换为小角度（2°～15°）、中角度（15°～30°）、大角度（30°～47°）三个角度叠加数据体，并沿目的层提取均方根振幅属性。
四、雄安新区产业转移升级法治保障的主导性制度构成建议
（一）推进高新技术产业发展制度
1.构建高新技术产业准入制度
首先，强化高新技术产业领域限制。对雄安新区高新技术产业进入标准的规定应当首先确定高新技术产业的领域范畴，然后才能在确定的相关领域内对相关企业资质情况进行认定，进而从宏观与微观两个层次把握高新技术产业的进入标准。建议通过立法明确界定雄安新区高新技术产业的具体范畴，这些相关产业必须居于当前甚至未来领先中国与世界经济发展的前沿领域，可以将信息技术、新材料技术、生物技术、新能源技术、智能制造技术、移动互联网、大数据、高性能数字芯片、新一代光纤通信器件、北斗导航、传感器、新能源汽车、能源互联网、工业机器人、3D打印、石墨烯以及碳化硅等相关产业纳入其中。
纳入研究的 14篇文献［10‐23］，其总体偏倚风险较低，文献质量较高。12篇（85.71%）文献详细描述了随机的产生方法，主要为电脑产生随机数字；8篇（57.14%）使用了分配隐藏，包括密闭信封和药房控制；13篇（92.86%）使用了双盲设计，其中6篇（42.86%）对评价者亦使用盲法；7.14%的研究选择性报告有高风险，表现为未报告所有预先指定的主要结局指标；所有研究均未发现有选择性报告的风险；7.14%的研究可能存在其他偏倚。见图1、2。
2.推进高新技术成果法律保障制度
首先，建立高新技术成果转化公共平台制度。随着雄安新区建设脚步的加快，目前，北京大学、清华大学以及北京理工大学等一系列科研实力出众的高校与科研院所都已明确了对建设雄安新区的合作与支持。高校与科研院所科技创新能力强大，新区可借此机遇完善产学研机制，促进产业链与科技链的联动，建立高科技成果转化机制。例如，浦东新区在2003年与中国科学院发布《浦东新区高新技术种子资金管理办法》，安排专项资金支持中科院系统科研成果在新区进行成果转化。所以，雄安新区也应积极寻求中央与省政府的政策支持，营造良好外部环境，加紧构建雄安新区高科技成果转化公共平台，并使平台的运行专业化、制度化以及规范化，通过平台进行信息传递，及时向社会发布科技项目实施情况以及科技成果相关信息，提供科技成果信息查询、筛选等公益服务，并构建科技成果转化实施情况跟踪服务制度，通过公共运行平台对相关高科技成果的转化历史数据进行展示，从而增强雄安新区高科技创新成果应用价值的说服力。另外，要建立高科技成果在转化公共平台成功转化的奖励机制，以激励新区高科技成果转化公共平台进一步发展壮大。
其次，健全多渠道、多层次的投融资制度。科技创新型企业在起步初期亟需资金支持，作为以高端高新产业为主要发展方向的雄安新区更是如此，在众多科技创新型企业与高校科研院所机构转移雄安的背景下，单单靠政策上的支持已难以满足新型投融资模式的需要。为此，笔者建议，应当通过立法手段建立健全高端技术型、科技创新型企业的科技研发、成果转化、产品投产多元化、多层次的投融资保障机制。第一，中央层面应当安排专项产业发展基金作为支撑，直接推进科技成果的转化。第二，河北省政府以及雄安新区政府应当适度加大对高科技成果市场转化的财政支持力度。第三，积极引入网络投融资平台，充分吸引民间资本的投入，支持天使投资、创业投资等机构投资初创期科技企业和高投入、高风险、高产出的科技成果转化项目。
再次，实行特殊成果重点扶持制度。对于能够显著推进行业技术进步的成果、能够显著改造落后工艺与设备的成果、能够显著降低空气与水等污染指数的成果、能够显著节约能源与降低能耗的成果以及能够显著改善民生与提高公众健康水平的成果等等，鉴于其高价值性，应对该类成果予以重点扶持，以立法手段建立起与其价值相匹配的扶持制度，对其科研用地、人员安置以及配套设施进行重点扶持。例如，浦东新区人事局曾发布《浦东新区留学人员高新技术产业创业资助专项资金管理暂行办法》（2003年），设专项资金对留学人员高新技术产业创业予以无偿资助[11]。对此，雄安新区可参考浦东新区经验，对特殊科研人员与特殊科研成果在研发初期的税费减免、经费支持，研发后期的成果推销、转化平台优先推广，销售期的政府采购或其他相应的措施予以支持。
最后，优化高新技术成果创新人员奖励制度。十九大明确强调：人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。高新技术人员对社会的价值不仅仅体现在对经济发展的促进上，更体现在人才的吸引聚集、科研氛围的带动上。因此，应当通过立法完善高科技成果完成人的奖励制度以充分激发高科技人才的创新工作积极性，这是推进雄安新区产业优化与科技创新进步的重要举措。具体而言，可以针对不同性质的科技创新成果转化作出不同的规定：第一，对于使用财政性资金进行科研创新的研究机构以及高等院校等单位，其科技转化成果可以完全划归单位，由单位与科技成果直接完成人通过协议的形式约定奖励比例及其形式，如果未作约定，应当规定对直接完成人的奖励不得低于该项转化成果扣除各种相关费用后总收入的一定比例；同时对于完成该科技成果作出重要贡献的担任研究机构或高等院校领导职务的人给予股权等相关激励。第二，对于民营企业的高科技成果完成人，雄安新区可设立专项奖励基金，以鼓励并促进民营企业的科技创新。
（二）明确低端产业转移推进制度
高新技术产业作为产品附加值高、工业污染小、经济带动能力强的高端产业，一直是各地招商引资的重点对象，资金、人才与技术是推进高技术产业发展的必要条件。在高新技术产业发展上，浦东新区2012年颁布了《关于推进浦东新区高新技术产业化的决定》，为浦东新区高新技术产业的发展开辟道路；重庆两江新区2011年颁布了《引进高层次人才若干政策（试行）》和《两江新区重点产业人才发展规划纲要（2011—2020）》，为两江新区搭建了人才战略框架。雄安新区的产业发展路线就是推进以科技创新为核心的全面创新、积极吸纳和集聚京津及国内外创新要素资源，发展高端高新产业，建设我国的创新发展引领区和综合改革试验区。然而雄安新区正处于起步阶段，虽然明确了发展高新技术产业的政策定位，但是缺乏关于高新技术产业进入的标准以及高新技术成果转化保障等相关制度的详细设计，难以有效推进雄安新区对高新技术企业、科技创新型企业发展的需求。所以，雄安新区应积极借鉴浦东新区、两江新区等国家级新区的制度经验，加紧完善高新技术产业的保障与扶持制度，为新区高新技术产业发展搭建良好制度平台。
1.明确指挥负责机构
雄安新区的建设要对新区三县（雄县、容城县、安新县）的现有绝大部分产业进行重新规划与全面改造，由此则必然对旧有产业的相关利益群体造成极大冲击，如何解决好新区旧有低端产业的转移推进工作也是建设雄安新区的一项重要任务。新区目前已经逐步推进了对旧有低端产业的转移与取缔工作，有的产业由于违规生产或排放被直接取缔，有的产业由于不符合新区发展定位而予以转移，但该项工作的开展大多以有关行政性决策为依据，新区目前尚未出台完整的产业转移制度性规定。河北省2017年颁布的《河北省人民政府办公厅关于进一步做好去产能企业职工安置工作的若干意见》虽对产业转移后相关后续工作予以说明，但是面对雄安新区庞大的产业转移推进工作，哪些产业需要转移、产业转移具体规划、具体工作由哪一部门主要负责、相关政府部门在其中扮演何种角色等细节问题，仍需加以明晰。
③溃坝坝型主要为土石坝，为坝型明确案例的75.2%；坝型信息欠缺的约占19.3%，根据破坏信息判断大多也为土石坝；其他坝型主要为堆石坝、拱坝、砌石坝、条石坝等，仅占溃坝总数的5.6%。
2.明确产业负面清单
在雄安新区产业转移与升级过程中哪些产业需要淘汰、哪些产业需要转移、哪些产业需要在原有基础上升级发展，这是新区产业调整所必须要解决的实际问题。雄安新区的产业优化调整并不意味着要淘汰一切旧有产业，应根据总体规划，发挥立法的稳定性与长期性特点，以法制手段建立负面清单制度，通过对雄安新区现有低端产业进行分门别类的梳理，明确必须纳入转移范围的相关行业，实施集中性的目录管理，行业下面针对相关企业进行有效的梳理，例如以企业注册形式进行摸底清查，对公司、合伙企业以及个人独资企业的情况进行有效的统计，对不符合雄安新区产业创新驱动发展定位的高耗能产业和落后低端产能以及工艺设备纳入明确的负面清单管理，建立领域分明、层次清晰的负面治理清单制度，清单中的相关产业或经营模式不仅是当前坚决淘汰的部分，更是在今后新区发展过程中的产业禁止清单。
3.明确转移推进规划方案
从浦东新区配套法律规范体系建构的历程来看，国家级新区制定规范性法律文件应注意全局性问题，尽量避免局部制度建设带来的资源浪费，尤其在新区初建阶段应建立制度建设的局部和整体协调运作机制[9]。产业转移推进规划方案是雄安新区产业优化调整的行动指南，是新区产业优化调整的标准。所以，应当以立法手段明确产业转移规划方案，并予以制度化，对低端产业转移计划、淘汰计划、升级计划等均应在方案中予以明确。要以时间轴为主线，明确各项产业调整的总体时间规划，搭建好对接平台，在统一的负责机构领导下互相协调开展工作，尤其是明确对旧有产业从业者的安置与安抚工作，保证产业转移工作的快速、有序进行。
热害湿害胁迫下，植物的叶绿素含量及生理指标下降，从而影响植株的生长，因此可以通过热害湿害胁迫下植物体内一些生理指标解释植株耐热耐湿性。光合色素是植物进行光合作用的最主要色素，而叶绿素是其中参与光能转化及有机物合成的主要成分之一，Huang等[6]研究表明，在湿害胁迫下，叶绿素含量显著降低。张克清[7]对豆科植株进行淹水试验，结果表明淹水使根系活力及叶绿素含量较对照显著下降。该试验研究表明，不同品种的青菜热害湿害后，叶色变淡，部分叶片老化褪绿变黄。
4.明确政府帮扶措施
例如，“工业4.0遇上工业互联网”论坛吸引了超过8000名与会者参加。汉诺威工业博览会的外贸平台——“全球商业和市场”展区共吸引了220家参展商和超过5000名观众。“初创技术企业”展区是汉诺威工业博览会的创业中心，包含展览、论坛、推介、采销配对活动和研讨会。
产业转移升级涉及到企业转移、企业转型以及职工安置等一系列问题，需要政府的积极组织与推进。因此，应对雄安新区产业优化调整中政府的职责进行明确，把政府在产业转移升级中的责任地位、帮扶措施进行制度化、规范化。以国内城市东莞为例，为适应珠三角一体化建设，东莞市政府也积极谋求经济转型，对东莞的产业结构进行优化调整。在东莞的产业转移与升级过程中，一方面把某些与城市定位不相符的产业转移到周边卫星城，另一方面东莞也相继出台《东莞制造2025》与《倍增计划》，通过政府引导、扶持和推荐的方式助力东莞制造业转型升级，帮助东莞中小企业拓宽融资渠道，培养上市企业[13]。所以，雄安新区也应明确产业转移与升级过程中政府的帮扶措施，对于转移的低端产业，要与承接地政府协调，创造良好发展空间；对于淘汰的负面清单产业，新区也要明确政府对产业职工安置补偿、产业清算处理等方面的职责；对于保留下来的产业，要支持相关企业的技术升级，做好高端优化工作，使之与新区的发展定位相适应。
（三）推进产业政策评估制度
就行政审批制度的具体建设而言，应当推进行政审批方式改革，如果审批方式过于陈旧，效率过低，就会影响高新技术企业的投资热情，难以对其投资形成吸引力。为此，必须推进行政审批制度改革。例如，强化“互联网+政务服务”行政理念，推行网络审批，推进政府行政审批自动化，“政府办公自动化可以让群众直接通过网络完成申报、审批、交费等事务”[17]。
1.建立系统性的产业政策评估制度体系
该制度体系应包括事前的产业政策制定评估制度、事中的产业政策实施评估制度以及事后的产业政策效果评估制度。事前评估应当侧重对产业政策制定的必要性、现代性、科学性、可行性及其预期效果进行评估；事中评估制度则要侧重于对产业政策实施中的制约因素以及实施效果进行初步的跟踪性评估，进一步把握产业政策的发展趋向；事后评估则应侧重对产业政策最终效果的评估，并根据最终效果对产业政策自身制度架构、相关制约因素以及未来进一步修正路径等相关内容进行有效的分析与研究。
为了有效地推进低端产业的有序转移，有必要通过税收优惠政策激励低端企业进行搬迁，能够根据新区管委会规定的时间进行有序搬迁的低端企业，在落户5～10年内可以减免企业所得税，具体减免条件可以考量搬迁企业的营业收入、利润率以及环保共享等相关要素加以制定。
科学产业政策评估路径的建立需要从定性评估与定量评估两个方面进行：就定性评估而言，雄安新区产业政策研究重点应集中在政策绩效的评估标准、制约因素等角度的理论分析；就定量评估而言，应当侧重通过投入产出的成本效益方法进行分析，充分论证产业政策实施的经济效率性，充分分析产业政策的实施对雄安新区经济发展的推动力，并为之建立量化指标体系。
3.建立科学、独立的产业政策评估机构
要科学评判产业政策的实施效果，必须构建科学而独立的产业政策评估机构，不仅应当强化评估机构人员的多层面构成，而且要注重评估机构议事规则的程序严谨性，“特别是要建立在审议会框架内的政府部门、专业评估组织、相关产业代表、消费者代表等多元主体参与的民主评议制度，防止政府部门一方文过饰非，搞一言堂”[4]。
五、雄安新区产业转移升级法治化的配套性制度保障分析
（一）推进绿色金融制度的发展
雄安新区的历史定位决定了其发展模式必须强化绿色金融制度的支撑，这是推进雄安新区作为创新驱动发展示范城市的重要支撑。绿色金融制度的构建应当重点围绕以下两方面进行：
1.拓展绿色金融的业务范围
绿色金融制度的建构必须推进绿色金融业务范围：第一，大力发展绿色信贷业务。要制定制度使信贷资金更多地投向那些无污染、高科技发展企业，特别是围绕着白洋淀周边产业的发展大力推进绿色信贷业务，支持绿色产业的发展。第二，努力推进绿色证券的发展。借助证券市场的融资功能推进雄安新区的发展是解决雄安新区建设资金问题的一个重要路径，所以要在制度上明确，必须优先支持那些无污染、高科技的创新型企业发行股票与债券，上市融资，促进绿色证券的发展。第三，推进绿色保险业务的发展。推进保险制度改革，拓展绿色保险业务的承保对象与范围，将更多符合生态环境需求的高科技企业产品及其财产纳入承保范围。
2.发展多元化的绿色金融服务机构
子宫内膜息肉(EP)是妇女常见的子宫内膜病变，临床表现主要为月经过多、贫血、经期延长、经间期出血、月经淋漓不净或不规则阴道出血，部分患者没有任何临床症状，只在超声检查时发现[1]。中国妇女EP发病率约为24%～25%[2]。由于宫腔镜可在直视下检查宫腔内病变，对可疑病灶定位活检，具有直观、准确的特点，目前被认为是诊断子宫内膜病变的金标准[3]。同时EP也可在宫腔镜下进行治疗。宫腔镜手术治疗EP的有效性已经十分肯定，但仍有一定的复发率[4]。本研究旨在探讨EP的不同的手术治疗方式对月经症状、贫血的改善及术后复发情况。
要推进绿色金融业务的发展，必须拓展多元化的绿色金融服务机构，为此不仅需要制定制度，使各种商业银行、政策性银行以及保险机构积极来雄安落户开展绿色金融服务业务，而且需要构建各种绿色投资基金，促进非银行金融机构对绿色金融业务的助力，例如可以设立雄安新区绿色金融投资发展基金、民间资本绿色产业投资基金等[15]。这样不仅可以依靠传统银行等金融机构的力量推进绿色金融业务，促进高新技术产业发展，而且可以利用政府资金以及社会性资金助力高新技术产业的发展。
（二）推进创新性税收优惠制度的发展
创新性税收优惠制度的构建对于推进雄安新区产业转移升级发挥着不可替代的功能，具体制度构建应当主要围绕以下几个方面展开：
1.构建高科技人才的税收优惠制度
在开花期间，番茄生长温度应该控制在25℃-28℃范围内。通常情况下，温度在15℃以下或是30℃以上均不会影响到开花结果。温度和光照直接影响番茄栽培成效，将反光幕放置在温室后墙，可以有效提升温室的光照强度。需要合理控制植株栽培密度，可以有效改善光照强度，使日光温室保持合理的湿度，提供充足的水分和养分支持[2]。
制定特殊的个人所得税减免或返还政策，可以规定在雄安新区起步发展时间阶段内（例如5～10年），对于高科技人才实施特殊的个人所得税政策，其标准可以根据当前个人所得税的一定比例来加以确定。同时，要特别关注技术股权税收激励制度的构建，加大对技术股份所得税收的优惠力度，使人力资本通过技术获得最大的税后回报，从而激发其创新潜能。
2.构建高科技企业所得税特殊减免制度
对于高新技术企业应延长免税时间与提高减税幅度，加大科研成本扣除比重，激发其在科研领域投入更多资金，促进技术创新。同时，对高新技术企业可再细分等级，对不同等级的研发收入给予不同等级的企业所得税税率优惠。
3.构建低端产业转移企业所得税减免制度
2.建立科学的产业政策评估路径
4.构建绿色金融税收优惠制度
对于那些努力推进绿色金融发展的各类银行、保险机构、证券机构等，可以减免所得税，激励其开展绿色金融服务业务。
（三）推进行政管理制度的发展
要推进高新技术产业建设，行政管理体制必须与之相适用，特别是行政审批制度必须与高新技术产业发展的需要相契合。
1.推进整体行政管理机制改革
充分按照农民的要求建立整治的标准和顺序。建立政府、村集体以及农民等共管和共评的机制。积极引导村民参与到乡村建设中来，从而增强村民的环境意识和参与整治的主动性与积极性。
就整体行政管理机制而言，一方面，要强化省级授权管理制度，这样可以直接由雄安新区行使省级审批权限，优化审批程序，提升高新技术企业进驻效率；另一方面，可以搭建雄安新区与国务院直接沟通的制度平台，因为作为国家级新区，不仅要依靠河北省的力量，而且要依靠国家整体力量进行建设，因此为了推进管理效率，就需要提高沟通效率，有必要“在新区授权行使省管权限领域，可搭建新区管委会与国家的直接沟通渠道，提高授权领域反馈的行政效率”[16]。
2.推进行政审批方式改革
“我国出台了众多产业政策以推动高技术产业发展，但政策执行的效果有待考察，评估产业政策绩效是提高政策的有效性、进一步促进高技术产业发展的关键”[14]。因此，产业政策的有效制定及其实施必须建立科学的产业政策效果评估机制，这种评估机制不仅能够有效地对产业政策的实施效果作出较为客观的分析，发现制约实施效果的相关因素，而且能够对产业政策立法的科学性形成倒逼机制，促进立法水平的提升。所以，雄安新区产业政策的法治化过程中必须重视对产业政策的效果评估机制的科学建构，这对于雄安新区产业政策发展的成败具有重要的保障作用。为此，笔者认为应当从以下几个方面完善产业政策评估制度架构。
（四）推进知识产权保护制度的发展
打造“创新驱动发展引领区”“开放发展先行区”是建设雄安新区的重要任务，意味着新区的高端科技水平、经济发展的开放度和外向度会越来越高，这也对新区的知识产权保护提出了更高的要求。知识产权保护制度的完善，应当重点关注以下两个方面：
1.推进雄安新区知识申请机制的优化
知识产权申请的效率关系到企业发展的成败，因此应当优化申请机制。第一，应当强化对申请程序的集中统一办理，同时适当缩短审批时限，提高审批效率。第二，推进知识产权申请代理机构的发展。放宽知识产权服务业准入标准，降低准入门槛，提升服务竞争力，并培育资信良好、业绩突出、具有一定示范效应的服务机构，进而推进知识产权申请代理服务的专业化发展。
2.强化对知识产权侵权行为的遏制机制
一个刺耳的短信提示音使房间里的气氛变得更加紧张。欧阳锋掏出手机，用拇指摁了下，手机屏上显出一行字：老公，怎么还没回？
第一，借助互联网平台强化对知识产权违法行为的监管。注重网络监管平台的建设及其与各个业务部门之间的信息共享，优化对知识产权违法行为的监管，特别是加强对互联网领域知识产权违法行为的监管，注重对违法行为的网络搜索、网络取证，及时进行案件查处。第二，建立联合的知识产权执法机制。雄安新区应与北京、天津建立联合的知识产权执法联络机制，包括犯罪线索的提供、犯罪人员的侦查、犯罪案件的移送以及京津冀联合执法的开展等等，这样不仅有助于实现对违法犯罪信息的及时共享，而且可以更好地借助北京、天津相对成熟的执法机制及其经验服务于雄安新区的执法建设。第三，应当授权给雄安新区人民法院对知识产权案件的独立审判权。根据我国民事诉讼法的规定，知识产权案件原则上归中级人民法院所享有，所以河北省高级人民法院应当明确授权给雄安新区人民法院，使其有能力直接审理知识产权违法案件，提升司法裁判效率。
（五）推进住房与土地管理制度的发展
住房与土地管理制度对推进雄安新区产业转移升级，特别是高新技术产业发展具有重要的保障作用。如果住房问题解决不好，不能为高新技术产业人员提供安稳的居住环境，势必会影响其来雄安新区工作的热情，进而影响到高新技术产业的发展；如果土地供给问题解决不好，不仅仅影响到住房供给问题，而且也会直接影响到高新技术企业的发展问题，例如工厂的建立等等，都会受到影响。因此，应推进住房与土地管理制度改革。
1.住房制度改革
雄安新区产业升级的推进离不开对高端人才的吸引，而要吸引高端人才离不开住房制度的改革。笔者认为，应当建立租购并举的多层次住房保障制度，为此，雄安新区的住房制度改革可以围绕以下两方面进行：第一，推进租赁住房制度。雄安新区为了避免炒房，应当大规模推进租赁住房制度，这已经达成共识。但是如何推进这一制度需要认真研究，对此，可以建立完善的租赁积分管理制度，根据工作的年限以及工作的性质等相关因素确定其积分的标准，进而确定其租赁住房的大小，并奉行租购同权政策。第二，应当建立必要的私人房产市场。因为要留住高端人才，或者作为对吸引高端人才的重要的路径，确立适当的私有产权住房是必要的，其规模不宜扩大，并建立严格的购买条件，只对那些对于雄安新区建设与发展作出突出贡献的人员提供此类住房，并严格规定其再转让条件，例如政府对其转售的优先购买权等等。
2.土地供给制度改革
对于雄安新区的土地供给制度，笔者赞成从以下几个方面进行构建：第一，建立多元化的土地征收补偿制度。可以提供现金补偿、集中安置再加现金补偿以及异地安置补偿等多种形式，由被征地居民进行自主选择。第二，对工业用地可以实施弹性时间制度以及低效退出制度。可以“根据投资建设期、生产运营期、产业发展周期和土地集约利用水平等因素，分期确定土地使用年期”[18]，同时对于那些低效的土地利用企业，应责令其及时退出土地使用，并征收土地闲置费用。第三，可以探索政府与农民对土地的股权共有模式，传统的房地产开发商则变成房产开发商，由政府与农民共享土地使用权，对于房屋的出租与出售的收益，按比例分享。
（六）推进生态治理制度的发展
1.强化大气污染联防联控机制
良好的空气环境是吸引高新技术企业与人才的重要生态条件，京津冀地区空气污染十分严重，因此要推进高新技术产业的转移升级，就必须实现空气污染的有效治理，保障空气的清洁。为此，有必要强化大气污染联防联控机制。通过构建统一排放标准，建立大气污染信息共享平台和污染事故协同处理机制，统一协调各地环保力量，合理统筹区域环保资源，强化污染协同减排，实现京津冀大气污染协作治理，共同打造蓝绿交织的美好环境。
2.强化白洋淀水域治理制度
白洋淀不仅是雄安新区的主要旅游景点，也是雄安新区的主要饮用水源，但是白洋淀的污染仍需进一步治理，当前“白洋淀水质处于Ⅳ类以下，主要污染物是COD、总磷、氨氮、高锰酸盐”[19]。为此，应当通过建立稳定的生态补水机制、严格落实生态保护红线制度、环境污染综合治理机制以及健全湿地生态修复制度等相关立法建设，强化白洋淀水域治理。
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Research on the Legal Protection of Industrial Transfer and Upgrading in Xiongan New Area
Zhao Shuwen,Wu Xia,Li Xuanyu
(College of Politics and Law,Hebei University,Baoding,Hebei 071002,China)
Abstract: The rule of law is the ultimate guarantee for the promotion and development of industrial policies.The industrial transfer and upgrading of Xiongan New Area must rely on the strong support of the scientific rule of law system，which not only helps to promote the democratic and scientific nature of its industrial policy formulation，but also promotes the implementation of industrial policies.Authoritativeness and efficiency,promoting the modernity and internationality of the business environment，and helping to promote the strategic and synergistic development of the industrial development in the Beijing-Tianjin-Hebei region.In view of this，it is necessary to establish the idea of coordinated development of industrial development between soft law and hard law on the basis of clarifying the current problem of industrial transfer and upgrading of the rule of law in Xiongan New Area，and promote the development of high-tech industries，low-end industries and industrial policies.The evaluation is the core construction of the leading industrial system.At the same time，it also needs to focus on the construction of supporting legal systems for industrial development,such as finance，taxation，administrative management，intellectual property protection，housing and land supply，and ecological environmental protection.
Key words: Xiongan New Area；industrial transfer upgrade；rule of law guarantee
中图分类号： D912.291
文献标志码： A
文章编号： 1674－2494（2019）05－0018－12
DOI： 10.13747/j.cnki.bdxyxb.2019.05.003
收稿日期： 2019－07－20
基金项目： 保定市2018年哲学社会科学规划项目“河北雄安新区产业发展法治化研究”（2018123）（课题组成员：赵树文、李炫谕、吴霞、申书畅、李垚垚）
作者简介： 赵树文（1976-），男，河北滦南人，副教授，硕士生导师，法学博士，主要研究方向为经济法学与公司法学。
（责任编辑 张春生）
标签：雄安新区论文; 产业转移升级论文; 法治保障论文; 河北大学政法学院论文;