财税制度国际竞争力问题研究，本文主要内容关键词为：财税论文,国际竞争力论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财税制度国际竞争力的含义
我们认为，可以从广义和狭义两个层面来理解财税制度竞争力的含义。
从广义上讲，政府运用财税手段参与国际竞争的根本目的是发展本国经济，改善国民福利，提升本国的整体竞争力。因此，财税制度竞争力可以定义为：在开放的经济环境下，与其他国家(地区)相比，一国(地区)政府运用财税政策促进本国(地区)经济持续有效快速发展和提高国民福利水平的能力，财税制度竞争力可以从以下几个方面加以重点考察。
1.财税制度吸引生产要素(经济资源)的能力，包括吸引外资、吸引人才、吸引企业总部或地区部门等等的能力。
2.财税制度促进本国经济活动的附加值提高的能力，包括促进国内产业升级和科技发展的能力；在国际分工和产业分布的利益链条中，促进产品和劳务的出口和对外投资，提升外贸和投资的盈利水平的能力。
3.财税制度的国际协调能力，包括协调机制的建立与完善，参与国际协议的程度等等。
4.财税制度的宏观调控能力，包括财政收支规模和运用财税政策调控经济目标如促进产业结构优化、促进就业、促进区域平衡发展等的能力。
5.财税制度的可持续发展能力，包括促进节能环保；应对人口老龄化；提高国民素质与科技创新水平等方面的能力。
6.防范和应对风险的能力，包括财政平衡能力；促进贸易平衡，促进资本市场完善(包括监管)等的能力。
7.财税制度的管理能力，包括财税管理的成本控制与效率提高的能力。
从狭义角度讲，财税制度竞争力主要是指一国(地区)政府运用财税政策吸引国际经济资源和促进本国企业和产品参与国际竞争的能力，即主要包括上述七个方面中的前两个问题，而从长期趋势看，国际协调能力也应是狭义的财税制度竞争力的重要内容。
二、国际财税竞争的主要表现
(一)国际财政竞争的主要表现。
1.提高科技创新能力。在经济全球化发展日益迅速的今天，各国政府更加重视本国科技创新能力的培育与提高。各国采取的财政政策主要体现在两个方面：一是直接加大财政的科研经费支出，如欧盟在2002年巴塞罗那《关于使研发经费占GDP3％的行动计划》中，明确要求各成员国到2010年将研发投入增至占GDP的3％。二是通过不同形式的财政补贴和税收优惠政策引导和鼓励企业增加科研投入。如欧盟允许成员国在规定的政策框架内实施各种财政援助计划，但以不损害欧盟内部的贸易为前提。
2.扶持中小企业发展。在政策选择上，除运用税收优惠政策鼓励中小企业发展外，不少国家都直接运用各种财政支出手段扶持中小企业。例如，欧盟在多种财政援助项目中，也包括中小企业援助项目。欧盟规定成员国政府可以对小企业的有形或无形投资、接受咨询服务、参加展销会和从事研发活动提供财税鼓励政策。政策工具为拨款、软贷款、担保和税收减免。
3.鼓励吸引外资。吸引外资最常见的鼓励措施是税收优惠政策。但财政政策通过加大基础设施的投入，降低和规范政府收费行为等方式改善投资环境，特别是通过开辟经济开发区等特定区域，重点改善投资环境和实施鼓励政策，以吸引外资。吸引外资不仅是经济发展中国家最常见、最重要的参与国际分工，提升国际竞争力的方式之一，也是经济发达国家的重要政策目标之一。如爱尔兰为吸引外资，早在1959年就设立香侬开发区，除采取了一系列税收优惠政策以外，对到香侬开发区投资的企业还实行两项财政援助政策：一是资本资助，用以补贴购买土地、房屋、新工厂与设备的资本支出费用。二是研发项目援助。
4.促进出口。货物和劳务的出口水平，不仅是出口产品在国际市场竞争力的直接反映，也是一国参与国际分工的重要途径。因此，各国政府都很重视促进本国货物和劳务的出口。在政策运用上，在世界贸易组织的贸易规则框架内，除国际通行的出口退税政策以外，财政政策也是各国政府鼓励本国产品出口的重要手段。以欧盟为例，其不论在整体上还是各成员国自身，都十分重视运用财政政策促进本国或本地区的对外出口。
5.鼓励对外投资。经济发达国家不仅重视吸引外资，而且重视鼓励本国企业对外投资。以法国为例，法国政府为增强本国企业国外投资竞争能力，采取了多项扶持措施：(1)建立国外工业发展基金，由国家信贷银行管理，向对外投资企业提供专门贷款。(2)提供长期贷款。由法国对外贸易银行及其他一些主要银行共同创建扩张联合公司，用国库担保的长期债券募集的资金向从事对外直接投资的企业提供长期贷款，主要是用于购买土地和建筑物、购买设备及营运资产等。(3)提供参股贷款。国家提供的参股贷款有两个部分：一是设立专项基金，由其提供贷款，该基金由国库局局长担任负责人。二是由部级发展投资与支持就业委员会专门为对外直接投资企业提供为期5年的经济与社会发展基金参股贷款。(4)政府保险。国家涉及对外投资方面的保险有：中期商业信贷风险、政治风险、国外考察担保、汇率担保、考察市场风险、可行性研究保险等。另外，法国政府对有利于带动法国产品出口和占领当地市场的大型项目提供信贷担保，对中小企业海外投资提供专项保险。(5)海外子公司的股息免税。使用免税法来消除国际双重征税是法国对外投资税收政策的特色。法国认为，对对外投资企业的境外积极所得实行免税法，不仅体现了对所得来源国税收主权的尊重，而且能使本国居民企业在其境外所得来源国与当地其他企业承担同等税负，从而有利于实现企业间的平等竞争和境外投资企业的生存与发展。(6)财务合并制度。为了防止因避税而到境外投资，法国采取财务合并制，对境外子公司在国外的所得税低于法国所得税1/3的情况，必须将其子公司的财务纳入法国母公司之中，除非母公司能证明其投资是以当地市场销售为主，而不是出于避税目的，海外子公司则按综合利润纳税。(7)风险准备金制度。即允许境外投资的企业按规定标准在所得税前提取风险准备金，以提高境外投资的抗风险能力。
(二)国际税收竞争的主要表现。
国际税收竞争的最显著表现就是各国争相减税的态势，特别是降低税率和实施税收优惠政策。从世界税制发展的总体情况看，以下几个方面都直接或间接地反映了税收竞争现象的普遍存在。
1.所得税的世界性降税趋势。自1986年美国实施减税改革以来，无论是公司所得税还是个人所得税，世界性降税趋势就没有停止过。
公司所得税是影响资本流动最重要的税收因素。正因为如此，公司所得税税率就成为税收竞争的首选武器。据OECD统计，其成员国公司所得税平均税率从1996年的37.6％降至2006年的28.4％。而近些年来公司所得税的这种降税趋势更加明显，加入到降税行列的国家和地区日益增多。
如果说公司所得税降税的竞争对吸引投资具有重要意义，那么，个人所得税的减税竞争则在吸引劳动力，特别是争夺高级人才方面举足轻重。纵观世界各国个人所得税制的变化，降低税率尤其是降低最高边际税率是一个显著特征。
降税往往是通过税改措施出台的，但税改并不能等同于税收竞争，只是两者有着密切的关系：税改有多种原因，但税收竞争日益成为促动税改的一个重要因素，以降税为主旋律的税改是税收竞争的重要表现。
2.增值税的世界性普及。增值税自1954年在法国最先开征以来，短短半个世纪就已横扫世界，成为普及世界的一个重要税种。增值税在世界的迅速普及固然有多种原因，但增值税的中性和利于彻底出口退税的特点无疑是关键。它对进口货物征税、出口货物退税和环环相扣的抵扣链条，在保障财政收入的同时，有利于促进本国产品的出口，体现了很强的竞争力。可以说是增值税的这种优点吸引了众多国家选择增值税，反过来，增值税的普及又给非增值税国家造成很大的竞争压力：不实行增值税就会在国际竞争中处于不利地位。
3.税收的区域一体化发展。世界性的降税趋势和增值税盛行本身都反映了税收一体化的进程。所谓税收一体化，简言之就是税制的趋同，它是经济全球化发展的结果。以生产要素的全球性流动为内涵的经济全球化发展，加剧了国际间税收竞争，使各国税制呈现“低向”(即往低税率方向)趋同的态势。同样地，作为经济全球化表现之一的区域经济一体化的发展——区域经济体的不断涌现和成员的不断扩大，促进了税收区域一体化步伐的加快。这一点以欧盟的税收一体化发展最为突出。
4.避税港税制日益受到关注。之所以把避税港税制作为税收竞争现象之一，是因为避税港在国际税收竞争中充当了重要角色，在欧盟和OECD倡议的反“有害税收竞争”行动中也格外被关注。2009年4月2日闭幕的二十国集团(G20)伦敦峰会的公报中明确提出：“采取行动反对‘避税港’等不合作的行为”，OECD甚至不时公布和调整所谓不合作的避税港名单。
避税港税制的最根本特征就是优惠多，实际征税少。正因为如此，避税港在吸引国际投资方面具有普通国家不可比拟的竞争力，跨国公司也往往借此在避税港成立类似“管道公司”等作为国际投资的中转站以实现避税。在现代国际经济运行中，避税港的地位日渐突出，避税港税制的影响也越来越大。应该说避税港税制的形成和发展有其内在的经济、社会原因，但在国际税收竞争中，避税港税制是一个不能忽视的因素。
5.税收优惠广泛存在。税收优惠的广泛存在是不争的事实。即便是在崇尚市场经济“无形之手”的美国，也不乏税收优惠政策的大量实施。在封闭的经济区域内，税收优惠是作为宏观调控的重要经济杠杆；而在开放经济中，伴随着生产要素的自由流动，税收优惠政策就成为税收竞争的重要手段。事实上，前述财政竞争现象中提及的促进出口、提高科技创新能力、吸引外资、鼓励对外投资和扶持中小企业发展等方面，都是税收优惠政策的重点。
6.国际税收协定网络日益扩大。经济全球化导致的税源国际化，在促使税收竞争加剧的同时，也要求税收的国际合作，以有效地消除国际双重征税、加强税收信息交换、防范国际避税和反有害税收竞争。因此，如何加强国际税收合作，提高国际税收协调水平，不仅是现代税制所面临的新课题，也是提升税制竞争力的重要途径。而签署避免双重征税的国际税收协定是一国政府提高国际税收协调能力的有效手段。也就是说，国际税收协定网络的形成与扩大，既是各国之间日益加强国际税收协调的反映，也是各国应对和参与国际税收竞争的表现。
三、中国现行财税制度国际竞争力评价
中国经过1994年税制改革、财政管理体制改革和实施预算法等，已初步建立了适应市场经济发展要求的财税制度体系，有力地促进了中国经济的持续稳定发展。这从一个侧面说明中国财税制度在总体上是具有竞争力的。从另一方面看，无论是中国的税收制度还是财政制度，都还存在着诸多问题，都在不同程度上削弱了其竞争力。限于篇幅，这里只提出了我们认为与竞争直接相关的几个主要问题。
(一)财政制度方面的问题。
从财政制度看，我们认为以下三个方面的问题对竞争力的制约较大，应予优先关注。
1.财政支出透明度偏低，财政支出结构不合理。具体表现在：一方面，行政费用急剧膨胀，财政供养成本过高，增长速度较快。行政费用过高，说明提供公共服务的行政成本偏高，财政资金使用效率欠佳，是制约财政制度竞争力的重要因素。另一方面，对提高国家竞争力至关重要的科技教育投入和对改善国民福利水平密切相关的民生支出不足。而财政支出结构不合理的一个重要原因在于财政支出透明度偏低掩盖了既得利益驱使下的财政支出刚性，使财政支出结构优化步履艰难。
2.社会保障制度不完善。不仅直接影响国民的福利水平，而且社保资金地方统筹严重阻碍人员的自由流动，与市场经济的发展要求相悖，也使通过签署双边社保协定消除人员跨国流动的制度性障碍缺乏基础。
3.财政收入不规范，不正常的非税收入过多过滥，造成宏观税负不高，而纳税人实际财税负担很重的矛盾。
(二)税收制度方面的问题。
从税制看，有以下三个问题需要优先考虑。
1.增值税、营业税并存，对货物和部分劳务征增值税，对大部分服务业征营业税，是现行税制中最严重的制度缺陷。它不仅使两税的界限不易分清，增加税制的复杂性和操作难度，更主要的是，营业税主要按营业额全额征税，存在重复征税。现实中，货物生产需要消耗劳务，劳务提供也需要消耗货物和其他劳务，因此，货物销售和劳务提供实际都存在重复征税，增值税链条也因大部分服务业征营业税而中断。在市场化程度日益加深、社会分工不断深化的今天，重复征税无疑不利于社会分工，不利于市场公平，也不利于货物和劳务的出口实行零税率，制约了中国货物和劳务公平参与国际竞争。
2.出口退税不彻底，政策不稳定，严重损害中国企业和出口货物在国际市场上的竞争力。
3.个人所得税扣除不足，最高边际税率高，不利于引进高级人才。一方面应该补偿劳动力再生产的基本扣除项目不全、扣除不充分；另一方面与其他国家比较，45％的个人所得税税率已经比较高，不利于引进高级人才。
四、提高中国财税制度的国际竞争力
我们认为，提高财税制度竞争力在总体上与通常意义上财税制度改革的目标基本一致，只是前者更强调开放经济背景下的国际竞争视角。而在经过国际金融危机侵袭和洗礼后，世界经济已开始出现复苏征兆，并很可能形成世界经济发展的新格局。在这种新的国际经济形势下，中国的财税制度必将面临更为激烈的国际竞争。因此，有必要加快中国财税制度改革的步伐，进一步完善有关财政和税收制度，特别是根据财税制度竞争的特性，有针对性地采取相关鼓励措施。
从总体看，我们认为要保持并提高中国财税制度的国际竞争力，基本途径主要有四条。
第一，提高财税制度吸引生产要素(经济资源)的能力，创造更有竞争性而相对稳定的财税制度环境，继续吸引优质国际资源。
第二，提高财税制度促进本国经济活动附加值提高的能力，促进国内产业结构的优化升级，实现经济发展方式的有效转变。
第三，提高财税制度引导企业参与国际竞争的能力，促进我国产品和劳务出口，鼓励国内企业对外投资。
第四，积极推进其他方面的财税改革：一是加快财政制度改革，提高公共财政服务水平。二是完善增值税、个人所得税改革，适当为企业减负。三是完善促进人力资源开发的财税政策。
从上述四方面我们可以考虑采取多种财税措施，而且不少措施在平时的有关财税制度改革建议方面的讨论中都有所涉及。限于篇幅，这里我们主要针对前面提出的重点问题提出以下几点建议。
(一)财政制度方面的建议。
在财政制度改革方面，考虑中国国情，结合财政体制改革的进程，我们建议：
1.改革预算管理制度，修订预算法，通过法律手段提高财政资金使用的透明度。为确保公共资源的合理使用，以修订预算法为法律武器，在积极发挥各级人大的监督、检查作用的同时进一步充分发挥公民的监督作用，保障公民对财政事务信息的知情权和监督权。政府预算应向全社会公开，政府预算草案编制完成后，应当通过互联网等各种媒体公之于众，广泛征求社会公众意见。健全地方财政公共资金监督管理机制，实现预算收支程序的法律化和法律责任明确化，促使地方政府在预算的约束下配置和运作公共资源，提高财政资源使用效率。强化社会审计监督作用，严肃处理各种违规违纪行为。将地方公共财政资金的使用置于严格的社会监督之下，政府部门应该严格执行预算，把预算外资金全部纳入政府预算控制，形成统一的政府预算，杜绝大笔公共财政资金体外循环和随意支配，强化财政预算对财政支出的约束功能。发挥内部审计、会计的职能作用，实行重点抽查、财务自查与财政、审计检查相结合，在各财政项目建设中实行督查制度和资金使用制度，提高专项资金使用效益。
2.在提高财政透明度的前提下，优化财政支出结构，严格控制行政开支，加大对科技教育和民生方面的财政投入。
3.加快社会保障费改税和社会保障资金全国统筹的改革步伐，在此基础上，重视和加强与人员流动密切的国家和地区谈签社会保障双边协定，为人员的国内、国外自由流动减少制度障碍。
4.加快清费立税改革步伐，规范财政收入机制，并通过修订预算法，把所有政府收入都纳入预算管理，受法律监督，在此基础上合理确定宏观税负水平。
(二)税制方面的建议。
在税制改革方面，参照各国税制发展情况，结合我国税制改革的发展趋势，我们建议：
1.适时合并增值税和营业税，对所有货物和劳务统一征收增值税性质的货物与劳务税，并建议制定《中华人民共和国货物和劳务税法》，提升货物和劳务税的法律级次。统一开征增值税性质的货物和劳务税，有利于建立完整的增值税环环相扣链条，较好地体现税制中性；有利于彻底消除重复征税，满足社会分工日益细化的要求，促进服务业的发展；有利于实行货物和劳务的彻底退税、为本国货物和劳务参与国际竞争提供公平的税收环境。总之，在货物和服务贸易国际竞争日益激烈的今天，把增值税征收范围扩大到整个货物和劳务领域已显得十分必要。增值税在短短半个世纪内普及全球，一个很重要的原因就是它的零税率机制可以实现彻底退税，对内有利于促进本国产品和劳务在国际市场上的竞争力，对外有利于形成公平竞争的国际税收机制。因此增值税是一个与经济全球化相适应的良税。而在增值税的国际实践中，多数国家都把劳务纳入征税范围。可见，无论从内在需要还是从国际实践看，中国都有必要把劳务纳入增值税的征收范围。
2.对货物和劳务的出口实行彻底退税。应该在货物和劳务税法中明确对货物和劳务的出口原则上彻底实行零税率，尽量避免把出口退税率调整作为调节外贸的一种工具。
3.加快个人所得税改革步伐。除应探索个人所得税综合与分项征收相结合的模式，合理考虑生计扣除及其他必要的扣除项目，有效发挥其调节社会分配功能以外，要大幅降低个人所得税最高边际税率。通过我们对43个主要国家个人所得税最高边际税率的比较，与其他国家相比，我国现行的45％最高边际税率明显偏高，这会阻碍人员特别是高级人才的流入。因此从吸引优质国际资源流入，增强我国竞争力的角度，应该将个人所得税最高边际税率降至35％甚至30％，并适当减少税率级距。
*本课题是全国人大预工委组织的《有利于科学发展的财税制度研究》系列课题的子课题之一。本报告是该子课题报告的精简版。
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