国外环境污染课税概况及启示，本文主要内容关键词为：课税论文,环境污染论文,启示论文,概况论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济的发展，环境污染问题也越来越突出。二氧化碳释放过多所导致的温室效应，废弃的塑料袋、电池等造成的固体污染，还有工业废水、二氧化硫等工业污染都在时刻威胁着我们赖以生存的自然环境。而我国作为发展中国家，环境污染的问题更是相当严重。因此，通过开征环境污染税的方式来控制和治理环境污染，已经成为社会各界的共识，而且刻不容缓！为了更好的说明环境污染税对治理环境污染的重要作用，我们不妨先看看西方经济学界是如何研究和看待这一问题，然后再通过借鉴西方国家的实践经验来探讨我国开征环境污染税的若干问题。
一、理论溯源——环境污染课税的主要思想
西方发达国家通过经济政策手段解决污染问题的理论研究从19世纪就开始了，其中比较有代表性的就是科斯定理和庇古税收理论。科斯认为污染问题的产生是由于市场的缺失，如果在污染问题上存在买卖的双方，即建立买卖污染的市场，则污染问题就能够由市场自身运做来解决。不过，由于科斯所提出的通过买卖双方协议定价的做法在许多现实的污染治理中是无法做到的，如工厂排出的废气对整个生活小区的居民都产生了污染，但工厂无法把小区所有的居民都集中起来商议如何付费补偿。而且有时污染的买卖方是无法确定的，如海边的塑料袋等垃圾污染，治理方一般难以找到造成污染的一方。这样，科斯提出的理论的作用范围是显得比较有限了。而庇古的税收思想不仅理论解释可以接受，在实际操作上也更容易实现。
S代表私人企业生产的边际成本曲线，D表示需求曲线，S’表示社会边际成本曲线。企业根据其自身的边际成本曲线与需求曲线的交点确定企业的产量（Q）和价格（P）。但实际上，由于污染使社会的边际成本大于私人企业边际成本，因而从社会角度来看，最优产量应是Q’，最优价格应是P’。不难看出，外部效应使实际产量大于最优产量，社会资源并没有得到最佳的配置。三角形ABC就是由于污染所造成的外部成本，即由企业生产而造成的，但却要由社会来负担的成本。对污染征税，主要就是将外部性成本内在化。最适量的污染税应等于外部成本，图中B、C点间的垂直距离就是应征收的污染税。当企业被征收该税后，他的边际成本就与社会边际成本相当，外部成本就被内化为企业的内部成本。实际上，对单位污染所征收的等于所造成的边际社会损失的税收就称为庇古税收。
图1 负外部效应（污染）与商品生产
理论上，庇古税收可以导致资源的有效配置，使污染减少到帕累托最优水平。无论在静态还是动态的条件下，征收污染税都将激励企业减少污染以寻求进一步减少税收。与直接管制等其他直接命令或控制类工具相比，显然征收污染税更具有效性。
二、实践比较——国外环境污染税的课征概况
（一）国外环境污染税的课征概况
在庇古之后，有一些学者对庇古的税收思想做了一些较符合实际操作的修改。如今，世界上好多国家都通过实践制定出了一系列适合本国情况的环境污染税收体系。其主要税种及征收情况如下：
第一，二氧化碳税。二氧化碳的排放造成的温室效应对全球环境构成很大的威胁，所以碳税的征收是污染税征收的较为主要部分。目前征收碳税的国家有英、荷兰、挪威、瑞典、澳大利亚等国家。英国是第一个开征二氧化碳税的国家，它于1972年开始全国性征收二氧化碳排放税。而荷兰则于1990年起开始征收二氧化碳排放税，根据燃料的含碳量征收，每吨煤征收2.61盾，从1994年后，荷兰每年减少2％的二氧化碳排放量。瑞典于1991年开始对原油、煤炭、天然气、液化石油气、汽油和国内航空燃料征收二氧化碳税，税基是根据不同燃料的平均含碳量和发热量来确定的。澳大利亚采取课征高税的对策，税率初时高达每排放一吨二氧化碳征税7-15美元，后来由于严重削弱澳工业界的市场竞争力而有所下调。欧盟于1993年起在欧盟层次上开征碳税，与瑞典不同的是它的税率设计一半由该能源的能源构成（指能源发热量）决定，一半由该能源的含碳量决定。
第二，二氧化硫税。瑞典于1991年开始征收硫税，主要是对油、煤炭和泥碳的硫含量征收的。美国早在1972年尼克松政府时就曾向国会提出对二氧化硫征税的议案，主要以二氧化硫浓度为标准进行征收，浓度高的地区征收的硫税就更高。但该议案由于对工业生产的影响过大，受到当时利益集团的反对而没有通过。现在，美国主要是通过汽油税来控制硫碳气体的排放量。此外，世界上对二氧化硫征税的国家还有德国、日本、挪威、荷兰等。
第三，水污染税。水污染税一般是指对向地表水以及水净化厂直接或间接排放废弃物、污染物和有毒物质的任何个人征收的税。水污染税征收比较突出的国家是荷兰和德国。在荷兰，该税根据纳税人排放的上述物质的数量和质量计征。实践中则是按照排放的耗氧物质和重金属的量来征收，其税率在不同的水资源保护区域是不同的。在德国，自1981年起就全面征收水污染税，以废水的“污染单位”（一“污染单位”为每一居民一年的污染负荷）为基准，通过概算或个别计算的方式向排放废水者征收。
第四，垃圾税。垃圾税在荷兰的定义是由市政府用于为收集和处理家庭丢弃的垃圾而筹集资金的一种税。一般根据家庭产生垃圾的数量来征收，垃圾的数量可以用小型垃圾箱来衡量。奥地利联邦政府于1989年起征收垃圾税，税额为每吨家用垃圾40-50先令，每吨特殊垃圾200-500先令。目前，征收垃圾税的国家还有英、美等国家。
从污染税的税种（税名）来看，现在征收的污染税除以上4种外还有：噪音税、拥挤税、损害臭氧化学品税、天空税、饮料容器税、旧轮胎税、超额粪便税、土壤保护税等等，可谓名目繁多。因为这些税种都是各国根据本国特定的污染情况而设置的，再加上有的税种在课征方式或税率设计等方面还不完善，因此这一类税收的征收还不是很普遍。
从污染税体系设置来看，荷兰、瑞典、德国等国家的污染税体系是比较完善的。其税收体系大都兼顾了税收的收入功能和调节功能。相应地，这些国家通过污染税来控制和治理本国的环境污染问题，都取得了显著的成效。
（二）归纳与分析
总结国外环境污染税的征收实践，我们可以得出以下结论：
第一，在税收实践中，环境污染税的征收既发挥了税收筹集资金（用于事后治污）的功能，又实现了调节与控制（用于事前防范）的功能。虽然在现代市场经济条件下，每一个税种都兼有收入和调节功能，但是环境污染税将两种功能发挥得更为充分和明显。为此，有些学者把现代污染税称为双重效益型税收。
第二，通过税收激励能源节约和减少污染排放的效果是显著的，但是另一方面也出现人们通过非法或违法手段，变相地转换污染的产生方式以逃避该类税收的现象，如征收垃圾税时，人们把自己的垃圾倾倒在公共场合以减少纳税。而且，由于各国对污染征税的对象不同，导致一些征收该税国家的工业竞争力下降，造成不公平竞争。因此环境污染税的设计必须符合本国国情，并辅之以国际协调才能达到预期目的。
第三，国外的环境污染税大都不是一个独立的税种，而是包含众多功能近似税种的一个税收体系。这主要是由历史原因造成的。因为随着发达国家经济的不断发展，新的污染项目时而出现，而传统的部分污染项目也由于技术进步等原因而减少排放量或者逐步消失。采用由多个专门针对不同污染项目的税种所构成的污染税收体系，具有更强的针对性和适应性等优点。
第四，大部分国家的环境污染税都是由地方政府征收或中央和地方共享。因为大部分的污染项目对地方影响较大，由地方政府征收便于资金划拨到位，直接用于污染治理，有利于环保工作效率的提高。而一些污染项目属于全国性的，如二氧化碳污染，则应由中央政府和地方共同征收，以便于全面治理。
第五，从各国开征的现状来看，征收污染税的税基大致可以分为四类：一是以污染物的排放量作为污染税税基，如荷兰水污染税的征收就是以污水排放的数量和质量为标准。这种税基优点是能够有力地促进企业减少污染，且能刺激企业在污染治理方面的技术革新和资金投入，但缺点是有时污染物的排放量测定存在技术上的困难。二是以污染性企业的产量作为污染税税基，如各国噪音税的征收，大都取决于航空公司飞机起落的架次。这种税基易于计算，容易征收，但这样做也有可能改变企业的最优行为决策，影响资源配置，从而导致效率的损失。三是以生产要素或消费品所包含的污染物数量作为污染税税基，如荷兰的二氧化碳税就是以燃料的含碳量为标准计征。这种税基通过改变有害投入物的相对价格，产生替代效应，促使企业少用污染性大的产品，最终达到减少污染物排放的目的。但这要求生产要素或消费品中所含的污染物成分与污染物排放量之间存在因果关系，而且该税基还没有考虑到那些用了该要素却由于生产或技术不同而没有产生污染的企业，从这一角度看，此种税基也存在一定的缺陷。四是将以上几者综合考虑后确定的税基，如欧盟征收的碳税，其税基就是将第一种和第三种税基综合起来确定计征标准的。这种方法是一些国家根据本国实际情况而设计出的，比较灵活，能够将二者的缺陷互补，但要注意是否出现重复计征的问题。
三、经验启示——我国开征环境污染税应注意的几个问题
据《中国环境状况公报》显示，我国大气中的二氧化碳排放量在20世纪90年代中期就已经比较严重了。1996年，我国二氧化碳的排放总量仅次于美国，而当时我国的工业发展程度却远远不及世界上的主要工业国。2001年，全国二氧化硫排放量达1，948万吨，8，000万亩以上的耕地遭受不同程度的大气污染（酸雨、酸雾等），仅淮河流域的农田就因大气污染而造成的损失累计超过1.7亿元；全国废水排放总量达428亿吨，比2000年增加了3.2％，全国80％以上的河流都遭受不同程度的水体污染；全国工业固体废物产生量达8.9亿吨，被占用和毁损的农田面积已达200万亩以上。另据有关专家估计，我国近几年因环境污染所造成的经济损失每年都在2，800亿元以上。随着中国加入WTO，我国的工业将有长足的发展，在粗放型经济增长模式的主导下，如果没有行之有效的控制措施，在国民经济高速增长的同时，我国环境污染的状况还会进一步加剧。
我国是一个人均可利用资源相当稀缺的国家，日益严峻的环境污染现状逼迫着我们必须采取比传统作法更为积极有力的措施来予以应对。如前文所述，无论是从经济学角度分析，还是从国外的实践来考察，控制和治理污染的最有效手段就是完善环境污染税收体系。因此，我国开征环境污染税是十分必要也相当紧迫的。当然，在开征环境污染税的问题上，我们不仅需要借鉴国际上的先进经验，而且还必须注意结合中国的现实国情。基于此，笔者认为我国开征环境污染税应注意以下几个问题：
第一，开征环境污染税的最终目的是减少和控制污染物的排放量，但是从直接目的来看应该是为筹集改善环境的财政收入，并将其投入环境治理中。这就要求我国的环境污染税必须达到一定的收入规模，以便于污染治理工作的有效开展。当然，需要注意的是，不是说企业缴纳了污染税之后就可以随意排污了，企业污染物的排放也必须控制在自然环境允许（即可以自我净化）的限度内，对自然环境产生严重破坏性影响的污染性企业必须责令其关、停、并、转。由于我国的环境污染情况比较严重，由污染税所筹集的收入必须最终应用于环境保护，用于治理污染，而不允许挪作他用。
第二，开征环境污染税不会影响国内企业的竞争力。我国的各类企业还普遍处于适应市场经济的初始阶段，向企业征收污染税是否会加重企业负担，影响企业的竞争力呢？这是我国开征污染税时不少人所比较担心的问题。对于这个问题，我们这样认为：（1）应当认识到，污染是企业带给社会的负效应，即使不考虑社会责任，单从经济角度考虑，企业也应当将污染的治理费用作为其必须承担的经济成本，缴纳污染税只是将其转换为会计成本来实际结算而已。（2）开征环境污染税，实际上是国家税费制度改革的一个重要内容，环境污染税的开征基础是长期以来一直在征收的“环境保护费”，此消彼长，从总体而言，企业的税收负担有所增长但不会太大。（3）我国已经加入了WTO，这给国内企业的发展带来了很好的机遇。日益广阔的国际市场，将给中国的企业带来更多的获利机会，经济实力也将不断增强。并且，在国外普遍开征环境污染税的情况下，我国开征环境污染税，只要税负适当，是不会对国内企业的国际竞争产生负面影响的。
第三，我国的环境污染税采取独立税种的形式为宜。从国外的情况来看，大多数国家的环境污染税都是由多个分别针对不同污染项目的独立小税种所构成，实际上是一个综合的环境污染税收体系。但是出于简化税制是我国现阶段税制改革的方向以及便于税收执法等因素的考虑，笔者认为我国的环境污染税应该采取独立税种的形式，不同的污染项目就作为环境污染税的不同税目。这与目前的消费税有相似之处。
第四，环境污染税的纳税人选择应该遵循先企业单位后居民个人的顺序。渐进式的改革步骤有利于改革的最终成功，环境污染税对于我国来说是一个新生事物，为了保证环境污染税的顺利开征，并在实践中摸索经验使其不断完善，在污染税的开征初期，纳税人不应过于广泛，而限定为企业单位则比较适宜。对企业单位征收环境污染税，也就控制了环境污染的主要源头。待将来税制稳定运行之后，再将环境污染税的纳税人扩大到居民和个人，实现全面征收。
第五，税率水平应该保持适中，并采用差别税率。税率制订过低，起不到抑制污染物排放的目的，或无法弥补过高的社会成本；但税率制订过高则又可能抑制社会生产活动，打击企业生产的积极性，从而造成在环境治理过程中付出过高代价的不良后果。因此，适中的税率水平应该是一个比较好的选择。而所谓的适中，就是按照污染税的税负略高于目前企业整体的环保费负担水平而换算出来。当然，为了更好的体现污染税的防治作用，还应采取差别税率，对环境破坏程度较为严重的污染项目，适用较高的税率；而对环境破坏程度相对较小的污染项目，适用较低的税率。
第六，税基的确定应该根据不同的污染排放项目而灵活安排。应该尽量选用对社会资源配置影响相对较小的税基，而且还必须考虑不同污染物的治理成本以及对税基进行技术监测的可行性等问题。对于气体污染物，如一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫等，可以借鉴国际经验，采用能源（如石油、煤炭等）的使用数量与其含碳、含硫量来综合确定税基；对于液体污染物，如污水，可以采用污水的排放量来确定，而污水的排放量则可以通过企业的实际用水量扣除一定的蒸发损耗来测定，当然对于不同的水污染物（一般污染物、较严重的污染物如重金属等）应该适用不同的差别税率，以鼓励企业进行自身的污染治理；对于固体污染物，如企业废渣、垃圾等，可以采用实际重量来确定税基；对于噪音、辐射（必须在环保指标允许的范围内）等特殊污染项目，如飞机、信号发射装置等，为了减少对企业正常决策的不良影响，可以采用按期（月或年）定额的方式来确定征税数额，不同的项目依污染程度不同而采用不同的定额标准，并按照年度根据实际情况的变化来适时调整。
第七，环境污染税的征收管理可以借鉴国际上的做法，将其作为中央与地方的共享税。根据我国各地区的不同污染情况，科学地划分中央与地方的污染税收入比例。这样就可以因地制宜地来安排财政资金，进行环境污染的治理工作。另外，在开征环境污染税的同时，必须取消一切不规范的污染费（环保费）收缴项目，以减轻企业的税费负担，从而促使污染税治理污染的效应最大化。
在加入WTO的今天，我国的税收制度必须尽快与国际接轨，以促进世界范围内的公平竞争。党的十六大报告再次强调了要继续坚持可持续发展战略。这就要求我们不可能再走西方国家先污染后治理的传统道路，而必须做到控制污染与发展经济并重，并力求做到逐步减少污染，不断改善环境。因此，通过借鉴国外的有益经验，并结合我国的现实国情，开征环境污染税应该是一个较为理想也相当紧迫的现实选择。