高等教育成本分担中的财政与政治，本文主要内容关键词为：高等教育论文,成本论文,财政论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647-5文献识别码：A文章编号：1003-7667(2002)01-0026-30
高等教育成本分担是指高等教育成本完全或几乎完全由政府或纳税人负担转向至少部分依靠家长和学生负担，他们交学费补偿部分教学成本，或支付使用费补偿由政府或大学提供的住宿费和膳食费。本论文主要探讨增大成本分担的全球趋势及其主要形式、一般性的财政理论依据，并进行了案例分析，最后是对成本分担中政治问题的一些思考，并探讨为什么这样一个占优势的、合理的、必需的趋势仍然会受到这么大的争议。
一、高等教育成本分担
高等教育成本分担这个术语源于这样一个假设，即高等教育的成本可以看成来自四大块：1)政府、纳税人；2)家长；3)学生；4)个人或机构捐助者。下面详细阐明各部分所承担的成本。
1.政府 许多市场经济国家的经济学家更倾向于认为公共资金来源于纳税人而不是“政府”。税收可以由公民直接地或显性地交纳，如收入税、财产税、零售税以及对汽油、烟卷、酒类、航空旅游、进口物品等征收的消费税；税收亦可通过间接或隐蔽的形式交纳，这类间接税对普通百姓来说是看不见的，如营业税和企业所得税，就是以更高价格的形式由消费者最终承担。如果价格由政府控制，像过去多数社会主义国家那样，或者如果企业不能以涨价的形式将税赋转嫁给消费者，那么，税收就只能由雇工以低工资的形式负担。最后，政府还可以不通过税收的形式而通过印制钞票的形式来剥夺公民的购买力，即通过财政赤字、通货膨胀导致公民的工资和资产的实际价值的消损而将购买力转移给政府。
2.学生家长 他们以付学费，或承担学生的部分生活费或有时让学生住在家里等形式分担高等教育成本，家长从他们的现期收入中负担这些成本，或部分来自储蓄存款，甚至部分还是借来的（这实际上是来自于未来的收入）。祖父母或大家庭中的其它成员，如果他们资助学生的话，甚至是邻里或教友也都可以归为“家长”之列。
3.学生 他们通过勤工助学或暑期打工的形式，或通过借款来负担部分成本。学生贷款可以在学生毕业后或受雇后，或者按月分期偿还，或者由雇主从该毕业生的工资收入中扣除一部分转还给贷款人。学生贷款还可以按收入比例偿还的形式或通过其它类似的形式，如毕业生收入附加税来还清本息（假定贷款人是政府的话）。在所有情况下，无论是传统的分期偿还制还是按收入比例偿还制，对学生来说，最重要的不是贷款的形式，而是借贷后还款的总数、利率以及年限。
4.个人和机构捐助者 他们可能是捐赠给大学，然后一般由大学根据学生的经济状况，给家庭收入低的学生发奖学金。这些捐助者或许早已去世，但他们捐给大学的大量的捐款却作为捐赠基金的形式（这在美国是很普遍的）保留下来了，只用基金的增值部分来作奖学金或弥补大学的运行费之不足。这些捐助实际上能永久存续。捐助人也许是个人或基金会，他们现期捐款以降低高教成本，否则这些成本就要由其他人来分担。当大学向来自穷困家庭但有才华的学生提供特别的经过经济状况调查后的助学金时，大学本身似乎也是捐助人，但这种情况下，真正的捐助人更有可能是富裕学生的家长，他们可能比要求他们分担的教学成本要多，但他们或许会认为大学设立一些必需的奖学金是提高大学的质量和声誉所必不可少的——因而这也是大学的合法性支出。
二、成本分担的形式
成本分担主要与学杂费及由政府或学校提供的住宿的“使用费”相联系。然而更大力度的成本分担的政策性转移可能会以下列六种形式中的一两种进行。
1.开始缴交学费（这些国家过去高等教育是免费的）。如中国1997年开始收费，英国1998年开始收费，以及奥地利最近（2000年11月）宣布要收费就是这种类型。
2.学费快速上涨（这些国家公立高校过去已收学费）。成本分担的转移意味着学费的增长要快于高校成本的增长，以使政府或纳税人分担的份额减少而家长和学生分担的比例要相应增加。最近美国就属这种情况，许多州政府没有维持以前公立高校支出中所占的份额（我们要记住美国举办公立高校是州政府的责任而不是联邦政府的责任），而公立高校的学费却增长迅猛以弥补州政府投资减少后留下的经费空缺。
3.负担“使用费”或杂费以补偿由学院提供以前由学院补贴良多的膳宿费。中国及多数国家（包括一些非洲国家）就是如此。世界银行说，过去这些国家资助膳宿费占去许多国家高教预算的一大块。例如在瑞典、挪威、芬兰、丹麦等北欧国家，目前的高等教育仍然是“免费”的，高教收费的只是学生的住宿费，而住宿费在这些国家是很高的，但这些费用既不是由纳税人负担也不是由家长负担（至少名义上是这样），而是完全由学生本人靠学生贷款来负担，而学生贷款又是由纳税人在某种程度上以还款补贴的形式间接分担的。
4.减少学生助学金或奖学金。有时仅仅是通过“冻结”助学金或贷款水平来实现的，或通过在严重通货膨胀时助学金保持不变而实际上在贬值的方式来完成，英国就有过慷慨的助学金，后来也彻底放弃了。俄罗斯及其它大多数前苏联独立出来的国家、东欧中欧国家，虽然维持了助学金水平，但也贬值了。
5.增加学生贷款的有效回收。这可以通过减少对学生贷款的补贴的形式来实现（这点类似于毋须偿还的助学金的贬值），也可以通过提高利率或利率不变但缩短还款期限来实现，还可以通过减少贷款数额（其中一部分还款是因为各种原因要减免掉）来实现。有效的成本回收还可以通过加紧贷款回收，减少拖欠以及不论是否提前还款而实际利率不变等形式来实现。
6.政府鼓励并经常补助靠学费来维持的私立高等教育。许多国家——尤其是日本、韩国、菲律宾、印度尼西亚、巴西及其它拉丁美洲及东亚国家——通过举办数量有限的公立高校（通常这些高校都是精英型的、选择性的）来避免政府对高等教育的过多投资，并且通过鼓励举办私立高等教育机构（一般都是赢利性的）将扩大的高等教育参与的成本转嫁给家长和学生。
三、成本分担全球增长的案例
在美国，高教成本一直很高而且增长很快，而家长和学生以缴纳学费的形式所分担的成本增长更快，因为由政府或纳税人近年所分担的比例在下降。公立高校的学杂费差异很大，但对本科生收费一般低至2000美元，高至4000-5000美元。学生年人均总开支上社区学院且住在家里低至5000美元，而上名牌私立高校加住宿可高至35000美元。但是在美国联邦政府、各州政府及高校本身有各种各样的建立在经济状况调查基础上的助学金及有一定补贴的学生贷款，这样所有的学生都至少能上得起公立大学或学院，而才华突出的学生则无论家庭收入如何都能保证上得起最贵的大学，因为有各种各样的学生贷款及勤工助学的机会。
·在英国、荷兰及最近的奥地利开始征收学费，而这些地方高等教育是“免费”的——也就是说由普通纳税人、公民及消费者付费。英国的学费大约为1500美元。
·在澳大利亚“高等教育贡献方案”开始于1989年，这个方案被官方描述为“…让学生分担高教成本的公平、公理的方案。”去年艺术及理科类的学费为2600美元，但可以反映澳大利亚通货膨胀率的利率，然后按收入比例还款的方式还清贷款。换句话说，澳大利亚的学生要按实际条款偿还所借款项。
·在拉丁美洲及亚洲大多数国家，“成本分担”及筹资多元化则更多地依赖以借学费来运行的私立高等教育，而公立高等教育则仍然不收学费或收很低的学费。这会导致中高收入家庭学生的录取率更高，因为他们在高中阶段就占优势，更容易通过竞争激烈的公立大学入学考试而享受“免费”的高等教育，而普通学生及中低收入家庭学生及农家子弟则要么被排斥在大学之外，要么被迫付学费去上更低层次的私立高校。这种“公平”受到人们的质疑，政府也感到有压力要去寻求一种让上公立高校的学生及家长分担一些高教成本的办法。
·在俄罗斯，法律规定高等教育是免收学费的，但现在俄罗斯却有20%多的高教经费是来自学费。这种显然是不正常情况的答案就在于：对有资格享受免费高等教育的“学生”作了严格的限定，因而无权享受免费高等教育的学生人数就大增。这就是中国人所熟悉的“法律上的漏洞”。中国过去也曾实行过“学费双轨制”，1997年则开始实行了统一的学费政策，因为考虑到双轨制弊端及被滥用的可能性，这种制度下学生同样上大学并完成学业，但在收费上却有天壤之别。
·在印度，由学费支持的私立高等教育在不断增长，有几个正规的委员会提出报告并建议实行有限的成本分担，但政府似乎不敢公开接纳这种观念，更不用说真正实施收费政策。
·在中国，过去高等教育像医疗及退休金一样被认为是一项公益事业，高等教育的经费自然被认为要由政府负担。现在中国的学费大约是3500-5000元人民币（也就是400-600美元，有的地方可能更高一些）。学费已开始成为一种学生上学的经济障碍，因为学生贷款和贫困助学金制度还不够完善。
上述例子表明，全球各国政府都在接受成本分担的理念开始征收学费、使用费，并鼓励发展依靠学费运行的私立高等教育。
四、成本分担的理论依据
赞成成本分担的理论依据有以下几种。一种依据是，将一部分成本转移给付得起学费的家长，并在经济状况调查基础上对付不起学费的人以资助，这朝公平迈进了一大步。这是主张市场导向的新古典或新自由经济学家的经典论据。他们认为，全球私立高等教育的蓬勃发展清楚地表明，家长和学生都认识到了高等教育存在着巨大的个人收益，因而也应该让他们分担一些成本。如果考虑以下四种因素时，这种论点特别有说服力，即：(1)高等教育仍然由少部分人分享；(2)那些“少部分人”主要来自中上家庭；(3)政府用以资助所谓“免费”高等教育的税收大部分来自按比例或累退税率征收的销售税收入及企业所得税，或来自于印制钞票，而这又通过通货膨胀使货币的购买力下降而让中低收入家庭承担；(4)根据经济状况而给予的助学金和很便利的贷学金总是有限的。
相反，在高等教育入学率很高、又与父母的经济收入和社会地位不相关联而且税收又实施累进税率的国家，也就是说税收更多地靠有钱人的国家，或者既有建立在经济状况调查基础上的助学金及学生贷款普遍有效的国家，所谓的成本分担中的公平问题就不那么突出。
另外一种依据是，成本分担仍然符合新自由经济倾向，因而能得到这样一个假设的支持：成本分担更有效率，更关心市场，至少在既有竞争又有由消费者承担成本的国家是如此。显然，在高等教育领域就像在其它领域一样，存在着过分的“消费者敏感”，在那里消费者（学生或家长）可能很难判断他们所要购买的东西的价值，而且也很容易为广告所误导，或者被“消费欺诈”所蒙骗。但是传统古典大学在全球日益被看作是一成不变的自我服务的象牙塔，尤其在政府让其垄断高水平的高等教育的国家和在缺少刺激让其更能满足学生和家长的需要或满足更大的经济社会需求的国家更是如此。大学和学院无论公立还是私立，都必须为生源而竞争，并为无效和不关心社会需求而承担后果。这样，高校就更有可能提供优质的教育，更能满足学生的需求，而不是仅仅为政府利益和教师的便利而开办。
还有一种依据是，在学生和家长不付或少付学费或膳宿费的国家（前苏联、中国、大多数非洲国家及其余多数所谓“共产主义社会”国家以前多年都是如此）。学生可能受到很大诱惑以致不得不长期在同一岗位上工作，否定了他们对他们自己和对国家带来潜在生产力及更有作为所应有的社会经济地位的优势。然而增加一些成本分担——家长和学生要付出代价并牺牲其它需要——至少能极大地刺激学生努力学习，按时毕业。
五、成本补偿的抵制力量
尽管成本补偿在全球实施的范围不断扩大，但对于这一概念，多数国家在政治上仍有争议。有的反对者无疑是为自己考虑的，即基于对过去不收费而现在却要收费的政策的本能的反对，那些人认为享受昂贵的高等教育是他们的权利。但是对成本分担的更基本和强烈的反抗力量可以归纳以下相互关联的三个主要方面：技术上的、战略性的、意识形态上的。
技术上反对的依据是，成本分担理论上是有用的，但实际上却常常不起作用或可能起不了作用，至少在工业化程度较低的国家是这样。成本分担的支持者认为，成本分担应该起作用也能够起作用，他们认为，成本分担不但不会导致高等教育入学机会不公平，而且还很可能促进高等教育入学机会公平。这就需要建立在经济状况调查基础上的助学金制度，也需要有花未来的钱的学生贷款。高度工业化国家有技术手段来做到这两点。这些手段包括：1)有广泛的而且大体可行的所得税征收体制。这种体制，有高度的自动机制，能够掌握绝大多数所得税源，也有可靠的合理计税方法并能监控家庭经济状况。2)有追踪人员流动的办法，包括覆盖面广的通信系统，有寻找逃债者下落的能力并且能对雇员进行正规强行确认。3)有雇主扣减雇员工资以便还清学生贷款的组织系统（对按收入比例还款来说更需如此）。4)有有效的政府担保系统，也有一二级私人资本市场，这两者一起能让私人储蓄补充公共投入之不足。成本分担的反对者认为，缺少这些先进的系统（机制）将使贫困生助学金和普遍的学生贷款变得不可行或成本太大。成本分担的支持者认为评价“经济状况”或“需要”仍然是可以计算出来的——至少可以初步公平地评估出来，即使缺少可信的收入和财产评估办法，只要将公布财产状况的责任由申报家庭承担以及对谎报者给予明确的惩罚。发展中国家学生贷款的支持者认为，降低利息补贴和积极回收贷款可以提高学生贷款的回收率，但事实是：在工业化程度不高的国家要搞清“经济状况”或“需求状况”既很困难且很可能是不可信的。但是除少数国家（主要是美国）外，学生贷款的私人资本市场不健全又确实限制了学生贷款的总量，这些学生贷款是政府用税收及财政赤字提供的，也限制了学生贷款项目对公共投入不足的替代性。
第二种成本分担的抵制力量可称之为战略性的。这种抵制力量不是基于实施中预设的困难或成本收益率低，也不是基于意识背景，而是基于这样一种假设：政治上接受成本分担会令高等教育对公共投资的竞争力处于不利地位。这种观点认为，对公共财政的合法需求远远超出政府的财力。它承认有些方面对公共财政的需求会等于甚至优先于高等教育对公共财政的需求成本。分担的战略性反对力量认为，高等教育可通过私人投入（包括成本分担，但不限于成本分担）来补充公共投入不足会引起误导。并且在政治上很容易否定公共投入高等教育。在对稀缺的公共资金的激烈竞争中，它将会使高等教育处于比基础教育、医疗、福利、国防等更处于不利地位，这些方面似乎都不容易靠自己收费来补充公共投入之足。
反对成本分担的另一个类似的但也很重要的战略性理由是，从理论上讲，高学费、高资助在增加高等教育资源总量的同时又能保证入学率及公平性，但政治上的事实是：政治家面临公共投资的僧多粥少，还有许多国家政治上日趋保守的形势，可能更喜欢高学费而不太注重高资助，其结果就可能会是学费越来越高以满足国家经费不足之需，而又缺少高水平的资助来满足低收入学生和家庭之需。成本分担的支持者认为上述观点或许都对，但高等教育更有能力（相对基础教育来说）用私人投入来弥补公共投入不足，这是人所共知、不容忽视和否认的，不收学费或收很低的学费的理由是不充分的（甚至似乎被认为替自己的利益考虑），实际上也会削弱高等教育获取公共经费的合法理由。
第三种形式对成本分担的抵制力量是意识形态上的，这或许也是最重要的和最基本的力量。这种反对力量集中在一系列问题上，但都很关键，只不过程度不同而已，这些因素包括：市场资本的私有制，资本生产、贸易的国际流动性（即全球化），并认可持续的社会经济不平等。这种观点接纳了不同形式的新马克思主义和社会主义思想，过分强调高等教育的公共收益和社会收益，而忽视和低估了个人接受更多教育后的更大回报。高等教育至少在多数国家被认为是权力和社会地位固化的一种主要工具，当高等教育部分由价格（如学费）来配给时尤为如此。
新自由经济观认为，“免费”高等教育实际上是不公平的，因为它是通过全体纳税人付费而主要供有钱人享受的。成本分担的批评者则反击说，这种不公平的状况应由更深刻的经济、政治、社会变革来解决，应在更大范围内由政府而不是由市场来决定并分配全部的产品及服务。这种观点认为，靠学费来补充高等教育经费，只会为更高学费（甚至更低公共投入）打开方便之门，导致全部高等教育市场化，降低学问的重要性，这种学问应该是“纯文化的”，而不是为了得到一份更好的工作或更高的收入。根据这一观点，高等教育应该向所有学生免费而不屈服于市场压力。
成本分担的反对者也反驳了传统新自由经济派的观点。该派认为公共投入是很有限的并且可能会越来越紧缺，增加成本分担会限制高等教育的容量，或者使公立高等教育条件更差——这两种情况都会使学术能力较差或更穷困者处于不利地位。反对者认为，国家征税能力受到限制似乎是由以下因素引起的：1)政治上缺乏征税的决心；2)政府征税时缺乏效率和整合力；3)过分私有化，这使得征税很困难并且在政治上不受欢迎；4)欢迎并鼓励资本和生产具有更大的国际流动性（如全球化），这使得私人和公司容易将应纳税的收入和资产转到税收更低的地方。
六、成本分担中的政治问题
成本分担中的政治问题犹如其它事情中的政治问题一样，是一种混杂物，里面包括有不同的先后次序、不同的意识形态、不同的自我利益、是否对政府信任、是否相信政府有能力实施统一有效的政策等要素。这在非工业化国家以及那些迅速工业化但在扩大高等教育参与过程中仍有大量需求尚未满足的国家（如中国），更是如此。最后，高等教育成本分担不可否认的事实是，政府税收能力是有限的。另一个使人不得不相信的事实是（尤其在非工业化国家），即使税收能力不那么有限，也就是说即使公共投入能大大增加，高等教育也不能排在公共开支排行榜的前列。显然，基础教育、公共医疗、公共卫生、基础建设、住房、环境保护与恢复、经济“安全网”等都可能排在更优先的位置。
这不是减少对公、私立高等教育的财政投入。接受一定数量和形式的高等教育，仍然对个人机会和自我实现起基础性的作用，还不用说高等教育带来的个人经济回报。由公共财政投入的高等教育仍然对各种基础研究、文化的传承、社会的文明起着不可或缺的作用，而仅靠成本分担恰恰又难以做到。
另外，成本分担是与高等教育参与公平联系在一起的，因此必须伴有财政资助政策或其它计划来弥补中学阶段的教学机会不公平及改革其课程和教学。两个特别棘手的问题，即如何确定父母分担成本的适当比例和毕业生靠贷款或毕业税等形式补偿多少成本这两个问题，应当继续引起学者和政策分析人员的关注。
最后，成本分担更应看作是一种理念和一种大体的政策指向，而不是一项具体的政策规定或政策实施计划。在学费政策和学生贷款计划上，过去有许多不好的开端乃至失败。但是高等教育不可或缺，广受欢迎，而公共经费显然短缺，以及对短缺经费的更为激烈竞争，这些都意味着成本分担的目标将会继续引起政治家及政策分析家的兴趣，尽管政治上面临着不可避免的反对。更深刻更全面地理解成本分担中的政治问题将有助于政策的实施。