试析对区域性国际组织运用武力的法律控制，本文主要内容关键词为：国际组织论文,区域性论文,法律论文,武力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D815;D814.1文献标识码：A文章编号：1001-4608(2000)04-0043-06
区域性国际组织（以下简称区域组织）是一定区域范围内的，因共同利益或政策而结合起来的国家集团。[1](p.561)区域组织作为一种解决国际争端的方法和途径，在《联合国宪章》第33条及第八章中有明确规定。但宪章中的表达方式是“区域机关”或“区域办法”，宪章、联合国大会及安理会都未对区域机关、区域办法作出定义。根据加利秘书长在《和平纲领》中的解释，区域机关和区域办法是指在联合国成立前或成立后根据条约建立的组织，包括：(1)为共同安全和防务而设立的区域组织；(2)一般区域发展或为特定经济问题或职能进行合作而设的组织；(3)应付当前所共同关注的某个政治、经济或社会问题而成立的团体。这在一定程度上明确了区域组织的法律地位，并将它们纳入联合国维护国际和平与安全的机制中。据此，北大西洋公约组织也是区域组织。（注：关于这一点，国内有些学者认为北约组织是军事性的集体防务组织，与宪章的宗旨原则相抵触，不能说是现代国际法意义上的区域组织（见王铁崖主编《国际法》，1995年版，第564页）。对此，笔者赞同加利的看法，主张把文中所述区域组织纳入宪章体系。我国政府在北约空袭南联盟事件中，之所以指责北约无视宪章，开了恶劣先例，也是根据53条，把北约视作区域组织。此外，区域组织不是联合国的组成部分，是否可以称作区域组织及引用宪章并不在于是否与宪章总旨、原则相一致。）北约成员国都是联合国成员国，有的还是创始会员国，却在1999年3－6月，在未经安理会授权许可下，擅自对主权国家南斯拉夫联盟动用武力，在国际关系史上产生了恶劣影响。因此有必要结合宪章及相关国际法，对区域组织运用武力问题作一分析。
一、《联合国宪章》关于区域组织运用武力的法律规定（注：本文中有关宪章条文之规定，全出自《联合国宪章》，见《〈联合国宪章〉诠释》（附录1），许光建主编，山西教育出版社，1999年4月版。）
在宪章体系下，区域组织运用武力有三种情况，一是“集体自卫”（51条），二是授权型运用武力（53条），三是无需授权，即可自行对重新实施侵略政策的前轴心国作战（53条）。本文着重讨论前两种。
宪章51条规定，联合国任何会员国受武力攻击时，在安理会采取必要办法以维护国际和平及安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。会员国因行使自卫权而采取之办法，应立向安理会报告，此项办法于任何方面不得影响安理会按照宪章随时采取其所认为必要行动之权责，以维持和恢复国际和平与安全。宪章53条授权安理会在适当时运用区域办法或区域机关来执行强制措施。但同时又指出，没有安理会的授权，区域办法或机关不得从事强制行动。强制行动包括三类，即非武力强制（41条）、武力强制（42条）、司法强制。非武力强制正如41条所列：经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电、及其它交通工具之局部或全部停止，以及外交关系之继绝。武力强制则是指当安理会认为41条所规定的办法为不足时，应采取必要之空、海、陆军行动，包括联合国成员国的空、海、陆军示威、封锁及其它军事行动（42条）。42条的规定目的在于以合法的集体武力运用对付和制裁个体国家非法运用武力的行为，以消除对和平及安全的威胁。司法强制是根据宪章第六章及第七章之规定来进行，目的在于阻止暴力和冲突的进一步升级，如安理会的808号、955号决议。
关于区域组织运用武力的法律依据，这里需要指出的是，有些区域组织（如北约、西非国家经济共同体等）在其章程或决议中有诸如“维护地区和平与稳定”、“加强共同防务”等内容，但这与联合国安理会在维护国际和平安全中的首要地位并不矛盾。从法律上讲，各区域组织的章程、决议构成了该组织的法律基础。但就普遍性国际组织与区域性国际组织的关系而言，区域组织显然处于辅助与补充的地位。宪章第52条第一项明确规定了区域组织的行动应符合联合国宪章的宗旨和原则；第103条规定：“联合国会员国在本宪章下之义务与其依任何其他国际协定所负之义条有冲突时，其在本宪章之下之义务应居优先。”当前，绝大多数区域组织的成员国都是联合国会员国，所以，在实践中，联合国宪章应优先于区域组织的章程。事实上，在联合国之后成立的区域组织多将第103条的基本精神载于其章程之中，作为活动的准则。
尽管法律条文有明确规定，但在联合国成立以来，由于安理会中大国否决权的滥用及集体安全机制不健全等原因，一些区域组织在地区冲突中，往往诉诸武力，严格来说，都难说是合法的。这必然造成联合国与区域组织在维护国际和平与安全行动上的矛盾，从长远来看，不利于世界和平与稳定。
二、区域组织运用武力的两种主要类型
区域组织运用武力的两种主要类型是集体自卫和授权型运用武力，下面逐一进行分析。
毫无疑问，根据宪章51条，区域组织可以运用武力等强制措施进行自卫。51条既体现了起草委员会各国的相互妥协，也是当时的时代产物。也可以说51条及第8章是“普遍主义理论优先与区域主义政治压力相互作用”的折衷产物。[2](p.367)在宪章的早期文稿中，没有类似于51条的内容。当苏、美、英、中四国在敦巴顿橡树园讨论未来国际安全组织大纲时，既存的“泛美体制”已经有了相当规模，亚洲一些阿拉伯国家即将建立一个联盟。在这种情况下，如何确定区域组织在未来的国际组织领导下的集体安全体制中的地位及如何协调二者的关系，成为不可忽视的问题。旧金山制宪会议受制于美洲国家投票权上的优势，采纳美国的修正案，制定出51条。因此，如果从属于某一地区组织的国家受到武力攻击，该组织可以运用武力反抗攻击者，直到安理会采取行动。假定安理会因不能或不愿而未采取行动，区域组织可以无限期地运用武力。北大西洋公约组织和华沙公约组织成立的根本原因在于针对对方的集体自卫，然而，后者早已解散，前者的继续存在及其新战略就不能不让人怀疑和担忧。
由于各成员国依宪章负有不在其国际关系中使用武力或武力威胁的义务（第2条第4款），自卫作为救急手段，必须满足以下条件：(1)自卫权必须是“在受到武力攻击时”才能行使，“武力攻击”的实际发生是行使自卫权的重要前提条件和唯一合法理由；（注：关于自卫权的行使理由，有一种广义的解释，认为51条肯定的只是自卫权的一种情况，不能说因为51条规定了如果遭到武力攻击，就可以采取自卫权而认为是只有遭到武力攻击，武装自卫才是合法的（详见王铁崖主编的《国际法》，法律出版社，1995年8月第1版，第122页）。笔者认为，这种对51条的广义解释与宪章意旨有些出入。）(2)自卫权只有在“安理会采取必要办法、以维护国际和平与安全以前”才能行使。在集体安全制度下，自卫权的行使依靠的是当事国及所在区域组织对形势的自我判断及由此采取的自卫措施。但若安理会已经采取或正在采取必要行动，自卫权的行使不得影响安理会的权责，而且，在与安理会作出的判断或采取的措施发生冲突时，安理会的判断及措施具有优先权；(3)在程序方面，因行使自卫权而采取的措施或办法必须立即向安理会报告；(4)“相称”原则，或称“成比例原则”，即武力反击的规模强度要与所受之攻击相当。例如，针对他国武力骚扰边境安全，该国及所在区域组织采取大规模的全面战争显然是不适当的。这一点早已包含在国际惯例中，虽未在51条中明确规定，但加之宪章禁止使用武力，自卫作为例外，必然使许可使用的武力有一个必要的限度。
在区域组织运用武力进行自卫的问题上，有几个法律问题需加以阐释，如“武力攻击”的概念，集体自卫与区域组织，合法自卫与武力报复，预先自卫等。对这些问题的解决，需遵循一个原则，即要从《联合国宪章》总的意旨上理解和运用宪章的条文规定。例如，51条没有对“武力攻击”严格界定，与“武力攻击”有关的概念在宪章中有39条的“侵略”和第2条第4款的“运用武力”，但三者不能等同。从宪章意旨来看，“武力攻击”的外延要远小于“侵略”和“使用武力”。
根据行使自卫权的四项条件，武力报复与预先自卫显然是不合法的。但有的学者认为，在现代敌对行动中，一个国家总是要等武力攻击开始后才能采取行动，是不合理的。[3](p.310)其实，在武力攻击发生之前，潜在被攻击国不一定非得诉诸武力预先自卫，预防性外交、提请安理会注意、外交照会等都是消弭武力攻击事实化的可行性手段。事实上，在许多场合，一些区域组织在诉诸武力侵犯他国时，往往主张预先自卫的传统国际法上的“自然权利”。
还应注意的是，区域组织的集体自卫权与51条有着密切的渊源关系，但并不等于51条所说的集体自卫权。两者的区别在于：首先，前者只是后者的一种形式；其次，后者主要针对的是“个体防卫”而言；再次，后者不一定限定于某一区域。
从理论上讲，区域组织行使集体自卫权对及时有效地反对地区霸权主义、维护国际和平与安全大有裨益。例如，在海湾战争中，海湾国家理事会曾决定派兵执行解救科威特的使命。但在众多实践中，由于51条没有明确界定武力攻击与自卫的含义，也由于冷战及否决权的原因，在联合国成立以来，安理会在一定程度上陷入瘫痪状态，在这种情况下，个别超级大国利用受其控制的区域组织以集体自卫的名义尽可以无限期“合法”地大打出手、侵略扩张。正如有的学者所说，51条成了回避联合国介入的合法的逃避条款，[4](p.380)是集体安全和国际无政府状态的临界线。例如，1968年8月，苏联纠集波兰、匈牙利、民主德国、保加利亚四国军队，打着华约旗帜，入侵捷克斯洛伐克。美国更是有过之而无不及，“隔离”古巴、出兵格林纳达等，总之，在美洲国家问题上，一贯强调区域组织优先，以便执行美洲国家的“家法”。也正是这二者，在联合国安理会讨论相关问题时，相互抬出否决权，以集体自卫为借口，拒不接受安理会的谴责。
除了集体自卫及执行宪章敌国条款（53条、77条和107条）两类情况外，区域组织要运用武力必须有联合国安理会的授权（53条），因此，一些西方学者所提出的“非无授权强制行动”[5]及“‘建议’地区行动”都是在法律字面上巧言诡辩。值得争议的是“为促进自决而在内战冲突中进行地区干涉”，[6](p.27)以及“新干涉主义”。前一理论的代表人物是美国的约翰·莫尔，并以此论来解释1983年东加勒比海组织对格林纳达的行动。该组织在美国带领下，以消除“对和平与安全的严重威胁”及“在格林纳达建立正常局势”为名进行干涉。当时对这一行动已有许多法律借口，如预前自卫、武力护侨以及人道主义干涉。但莫尔认为东加—美国的行动是合法的地区维和。他认为：这场行动是应该岛唯一合法权威之请求，是为帮助恢复人权和有序的自决进程，这二者决定了这场行动不是53条规定下的“强制行动”，[7](p.32)就不需经授权即可进行。莫尔的理论看似有理，然其模式及其应用却存在着几个问题。首先，如果个体国家干涉一国内战为非法，为什么由地区组织在缺乏安理会同意的情况下采取武力干涉为合法？其次，内战本身即是一定意义上的“自决”进程，只不过是以“内战冲突”的暴力形式出现而已，外来的干涉势必影响该国的“自决”进程，有悖于该国的政治独立，即使存在着“广为承认的政府”或“主要一方”，但如果该“政府”的权威性或“主要一方”的地位正受到挑战或抗击，应“邀”而来就难脱武断干涉、别有用心之嫌疑。
值得注意的是，联合国安理会在利比里亚事件上的态度则使莫尔理论有所反弹。1989年12月底，利比里亚内战爆发，难民外逃。尽管联合国安理会直到1991年才进行讨论，但该问题一直受到西非国家经济共同体的关注。由于和平手段的失败，为了帮助利比里亚尽早结束内战，该组织调解委员会决定向利比里亚派遣维和部队，这支部队由尼日利亚、加纳、几内亚、塞拉里昂和冈比亚等国组成，使命是在利比里亚实现并监督停火，恢复和平公共秩序，帮助成立利比里亚政府和在12个月内举行由各党派参加的大选。[2](pp.376-377)1991年11月22日安理会集会讨论利比里亚问题时，安理会主席发布指令要求安理会认可西非国家经济共同体所作的努力。总的来说，西非国家经济共同体在1989-1997年的利比里亚内战中付出了艰巨努力，有值得肯定之外，但因其行动所存在的种种问题，所以并不是值得提倡的范例。
另一种值得争论的是新干涉主义。新干涉主义是在当前的国际环境下出现的一种以人道主义和捍卫西方共同的价值观为借口，以武力干涉别国内政为手段，以推行霸权主义和构筑有利于西方的国际关系新秩序为目的的思潮和模式。[8]正是打着新干涉主义的旗号，北约组织武装侵略南斯拉夫联盟，制定新战略后的北约成为新干涉主义名副其实的执行工具。从法律角度看，绕开安理会擅自动武是明显不合法的，英、美等国的学者也承认这一点，并试图重建国际法体系为新干涉主义制定法理依据。[9]
三、区域组织运用武力的约束机制
冷战及两极格局结束以来，世界正朝着多极化的方向发展，同时，过去被冷战掩盖的多种社会矛盾纷纷浮现出来，造成地区冲突与局部战争此起彼伏。由于大国相互利益的牵制，在未来地区冲突和局部战争中，区域组织将发挥着越来越重要的使用，主要表现在两个方面。首先，区域组织的集体自卫权是及时迅速地反对地区霸权主义的重要武器。区域组织与普遍性国际组织相比具有明显的地理邻近性。所谓“唇齿相依”、“唇亡齿寒”，邻国近邦容易产生安危与共、休戚相关的意识。一旦出现霸权主义的武力攻击，加之大国之间利益牵制，当地区域组织远比相对而言“事不关己”的普遍性国际组织有较强的主动意识和快速反应。其次，在处理相对区域化、低烈度的冲突方面，区域组织确实具有特殊能力，可以弥补联合国的某些不足。后冷战时代，区域组织在解决地区冲突上的作用直线上升。如柬埔寨问题上的东南亚国家联盟，秘鲁、厄瓜多尔边界纠纷中的美洲国家组织，平息前南战火时的欧安组织和北约等。若当和平手段无济于事时，在已威胁到国际和平与安全的冲突问题上，安理会授权该地区的区域组织运用武力，不啻为明智之举。区域组织完全可以和能够为维护地区和国际和平与安全作出重要贡献。
然而，从过去的国际关系实践来看，区域组织的运用武力尤其是授权型运用武力存在着不容忽视的问题。包括：(1)被授权的区域组织有的是受某些大国操纵和利用，导致授权行动为私利服务。最典型的事例就是在波黑内战期间，北约经安理会授权，[10](p.263)对塞族控制区狂轰滥炸，及至代顿协议签订后，安理会通过1031号决议，授权北约组建一支为期一年的多国部队进驻波黑，并可采取“一切必要措施”执行和平决议。[11](p.326)可以说，以美国的利益决定的美国立场几乎代替了联合国在波黑冲突中的立场。大国因素的参与，虽利于问题的解决，却往往使联合国中立性大打折扣。(2)区域组织在受权运用武力中未能严格遵循宪章及相关的国际法。这首先表现为联合国安理会及区域组织介入一国国内冲突，超越了宪章的适用范围。宪章有关解决争端的条款适用范围仅限于国际性的冲突，对此，宪章第2条和第7章作了明确规定。一国的内部冲突显然超出联合国管辖范围之外。但冷战结束以来，联合国却过多地被卷入内战冲突，甚至成为某些大国借此干涉别国内政的工具。其次，国际法许多规则都禁止在战斗中伤害平民，但在波黑冲突中，不论军事或民事设施都成了北约部队袭击的目标，造成大量无辜平民伤亡。第三，一味地强制实现和平并不符合宪章的宗旨和原则。(3)国际法执行机制薄弱，不能真正约束那些擅自诉诸武力的区域组织。北约擅自空袭南联盟使该问题显得更为重要。
鉴于区域组织在维护国际和平与安全中的重要作用，针对上述问题，笔者认为，应该从以下几方面规范区域组织在运用武力方面的行动。
第一，区域组织运用武力必须遵循联合国宪章和相关的国际法及其基本原则。从区域组织运用武力的实践中不难发现这样一种规律，遵循联合国宪章的宗旨和原则，遵守相关的国际法，区域组织的武力行动才易发挥积极作用，达到预期目标，反之就会陷于失道寡助、进退维谷、甚至失败的境地。
第二，区域组织运用武力还必须遵循两项首要原则。其一是“同意”原则。所谓“同意”原则是指区域组织运用武力必须在有关各方同意的情况下方可进行。例如，在集体自卫中，区域组织的武力行动需征得成员国、当事国、出兵国的同意，有必要的情况下，还得征求过境国的同意。其中，当事国的同意包括当事国同意区域组织介入冲突，还包括当事国在区域组织所派部队的组成上有选择和接受的权力。至于授权型运用权力，还需先征得联合国安理会的授权，而没必要征求武力运用的对象是否同意。其二是公正不偏的原则。公正不偏应体现在区域组织行动的全过程中。实践中的解决争端往往经历这样一个过程：首先是和平努力，包括斡旋、调停、仲裁等；在和平手段无能为力时，依法诉诸武力，即武力强制；签订和平协议，停火、停战，出现和平局面。公正不偏地运用和平手段是提高和平解决争端可能性的唯一途径。而在运用武力过程中，所谓“无私才能无畏”，有关各方之所以同意区域组织介入就是基于对其公正不偏态度的信赖。那种打一派、拉一派、心怀私利的行动只会使冲突日益复杂、旷日持久。在和平状态出现后，公正不偏尤为重要，因为战场上所换来的只是暂时的和平，要想长久维持，根本途径还在于消除矛盾根源，真正让冲突各方心服口服。
第三，从立法和执法的层面规范区域组织的武力运用。现行的联合国宪章显然不利于充分发挥区域组织的作用。因此，从立法角度而言，还应建立一项利于发挥其作用的法律，内容包括：可行且明确的授权程序；安理会和被授权的区域组织在武力运用过程中分工、合作的具体细节；武力运用过程中该区域组织的特权和豁免问题；区域组织所派部队及其战斗人员违反战争法或其他国际法的行为所应承担的责任问题等。至于经费、部队组成等问题则由区域组织自己去协调解决。从执法角度而言，必须健全国际法的执行机制，做到执法必严，违法必究。
总之，在区域组织运用武力维护国际和平与安全问题上，一方面必须尊重现实，肯定区域组织不可忽视的重要作用，另一方面，必须严格遵循宪章，规范这一行为，在尊重联合国首要地位的同时，加强双方的分工合作、相互协商。新的世纪即将到来，人们将拭目关注区域组织在国际格局中将如何发挥其应该和可以发挥的作用。
收稿日期：2000-02-28