构建我国高等教育评估行业协会的思考，本文主要内容关键词为：高等教育论文,行业协会论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640文献标志码：A文章编号：1672-8742（2009）02-0028-08
一、自古有之
中国古老的行会组织产生于何时？长期以来并无定论，迄今仍有种种不同见解。但大都不否认2000年前墨者行会的存在。墨者行会建于春秋后期，为墨者的集会之所。他们组成了一个组织严密的团体，纪律非常严格。墨子及其门人以保护他人为己任，吃苦耐劳，勤于实验，作战勇敢。因此《淮南子》中说：“墨子服役者百八十人，皆可使赴火蹈刃，死不还踵。”
中国的行会制度，是从周至隋千余年市场管理制度基础上形成的，至唐初始见于历史文献记载。唐代长安东市“市内货财二百二十行”①。洛阳丰都市有“一百二十行，三千余肆”，大同坊“邸一百四十一区，资货六十六行”②。杭州的各种手工业行会组织，都有自己独立的行规，“三百六十行，各有市语”。《房山石经》描述了唐代天宝至贞元年间北方行会的情况，属范阳郡的有绢行、彩帛行、布行、染行、大米行、生铁行和炭行等，属幽州的有油行和磨行等，属涿州的有肉行、果子行、椒笋行、新货行、靴行、杂货行和磨行等，还有未提及所属州郡的屠行等[1]。表示行会的名称多达二十余种，如行、团（团行）、作、市、会、堂、庙、殿、宫、阁、庵、社、院、馆、帮、门、祀、公，以及行会、同业公会、协会、公所、会馆等[2]。宋代的“行”则是既受政府和客商制约、又有力量同官府和客商抗衡以维护自身利益的组织，是中国行会的最初组织形态[3]。清代行会组织，在全国普遍存在。在传统的工商业城市中，商业和手工业的各行各业几乎都有行会。当时，广州每一种职业，都是“彼此划分的行业，各有其本行的规章惯例”。上海在同一时期，单是各地商民建立的行会会馆，就有13处。北京的工商会馆，在清代前期也有40余处。沙市在明末清初已“列巷九十九条，每行占一巷”（刘献廷《广阳杂记》）。近代中国从会馆公所到同业公会的制度变迁，是同业组织从传统向现代的转型，经历了近百年的时间。其间，清代行会组织对现代有着很大的影响。从清初到嘉庆时，关于学徒、帮工、产品价格、工资水平、原料分配、销售市场的限制等，都有规定。
自1949年中华人民共和国建立以来一直到改革开放前，在经济上推行社会主义公有制和计划经济，在政治上实行以党的一元化领导为核心内容的高度中央集权体制，各种社会团体和群众组织的数量比较少。20世纪50年代全国性社团只有44个，60年代全国性社团还不到100个，地方性社团大约在6000个左右。1989年，政府对各种民间组织进行了重新登记和清理，全国性社团激增至1600个，地方性社团达到20多万个。至1997年，全国县级以上的社团组织达到约18万个，其中省级社团组织21404个，全国性社团组织1848个。至2004年底，各类非政府组织多达28.9万个，其中社会团体15.3万，民办非企业单位13.5万，基金会近900个③。在活动领域方面，已遍及各行各业，行业性、专业性、联合性和学术性门类齐全，也业已成为社会生活中一支不可或缺的重要的社会力量。
自从十四届三中全会和五中全会决定“把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织”以来，行业协会④ 的发展至少已经历了五次政府推动。第一次是1989年，国务院颁布《社会团体登记管理条例》，初步确立我国行业协会管理体制基本框架；第二次是在1997年，国家经贸委《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》通知，在上海、广州、厦门和温州四个城市进行部分经济类行业协会的试点工作；第三次是1998年，国务院办公厅《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》明确在政府机构改革的背景下，促使部分专业经济管理部门向行业自律性管理机制实质性迈进了一大步；第四次是1999年，国家经贸委《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》（试行）通知，对行业协会的性质、功能及促进措施，作了更明确的操作性表述；第五次是2007年，国务院办公厅《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》明确要求实行政行分开，行业协会要严格依照法律法规和章程独立自主地开展活动，切实解决行政化倾向严重以及依赖政府等问题。政府对这五次有力地推动实际上是政府职能渐退的结果，是弥补“政府失灵”和“市场失灵”的一种健康表现。
一位参与中国“入世”谈判的原外经部官员透露，当时中国“入世”谈判历经坎坷、耗时漫长还另有原因。因为中方的谈判对手往往是外国的行业协会，他们无需讲究外交辞令，可以自由辩驳。而当时中方代表是以政府身份出席，言辞不得不小心斟酌，对相关产业的理解和熟悉程度也逊于对方，故交涉中大受其限。众所周知，计划经济是一元二层的社会结构。“一元”指公有制经济一统天下，“二层”指全能国家和各级政府及其延伸组织，整个社会是一个行政性运作的体系，其间存在的各种弊端不言自明。成熟的市场经济国家的社会主体结构，基本上呈多元化的三层结构：宏观——以政府为中枢的公共权力机构；微观——各类工商企业、产权主体为主的经营性市场组织；中观——介于政府与企业之间的各种社会团体和中介组织，或非政府组织（NGO）。在对社会主体的研究中，人们已越来越多地将目光投注到中观主体，即第三类部门（third sector）。由第三方组成的行业协会是成熟市场经济国家普遍存在的一种促进经济领域各类互益性活动，并提供相应公共服务的一种社会经济组织形式。行业协会提供行业服务，保障行业安全，协调行业关系，加强行业自律，促进行业发展，全面履行协会基本职能，发挥“桥梁”和“纽带”作用。
二、大势所趋
中国教育评估历史源远流长，近现代教育评估伴随着内忧外患，依然顽强地支撑并保障着世界上最大规模的教育发展。今天，我国高等教育发展史上规模最大的五年一轮高等学校教学工作水平评估工作已落下帷幕。面向未来，越来越多的话语均从不同角度上呼唤“真正”意义上的教育评估中介组织的诞生。
（一）国际榜样引领
在西欧，1087-1107年间授予伯弗特市的特许状提到了商人行会，这是迄今所知与商人行会有关的最早历史文献⑤。西欧各国的行会都曾随着生产力水平的不断提高而改变自身的组织形式，大致经历了商人行会（merchant gild）、手工业行会（craft gild）和公会（company）三个发展阶段。发展至今已经是一个非常完善的非政府组织机构了。世界最大的“行业协会”是联合国。这是一个“国家”行业的协会。这个“行业协会”的管理运作办法值得我们参考。比如，它的最高领导是叫“秘书长”而不叫“主席”。再比如，秘书处的财务预算非常严格和透明，什么样的钱可以挣，什么样的钱可以花，都有非常具体明确的规定。每年、每半年、每个季度都要向理事会汇报，等等。
从世界范围来看，高等教育评估主要是中介性机构。以美国模式为例，教育评估机构纯粹自下而上形成，几乎没有政府的参与。美国评估中介机构是一个个的协会，通过某个评估中介机构评估的院校就可以成为该评估机构的会员。久而久之，评估中介机构就成了包含有许多院校（成员）的“协会”。在美国实行由非官方机构进行教育鉴定制度的带领下，随着民主、自由在世界范围内的兴起，加拿大、澳大利亚、新西兰、南非、芬兰、瑞典、部分拉丁美洲国家和部分亚洲国家都逐步学习以鉴定为核心的美国教育评估模式，积极创立非政府组织形式的教育评估机构。
国际高等教育质量保障联盟（INQAAHE）在非政府组织机构中独树一帜。该机构于1991年在香港成立，其宗旨是收集、宣传关于高等教育质量保证的现行和发展中的理论和实践经验，分享其成员在高教领域的研究成果，帮助其成员开展国际合作，以期在高等教育评估上建立国际公认的统一标准和评估机构行为规范。非营利性的国际组织亚太质量联盟（APQN）也于2003年成立于香港。截止到2007年8月，亚太质量联盟共拥有30多个国家的47名会员。其目标是收集、分享和传播有关教育质量保障的信息和知识，保障和提高亚太地区高等教育的质量。
东盟大学联盟质量保障（AUN－QA），继《东盟大学联盟质量保障指导方针》问世，《东盟大学联盟质量保障指导方针实施手册》已经为东盟高等教育质量保障的理论与实践写下了标志性的一页。从2008年评估学术层面和专业层面4个国家5所大学开始，通过完善国家质量保障系统、促进学分转换制、建立国际质量保障机构基准等活动，2011年将达到建立东盟大学联盟质量保障标签的目标⑥。
（二）国内土壤适宜
伴随着公众对教育需求和教育质量意识的强化，教育已经从“奢侈品”变成“生存必需品”；从数量满足转化为质量追求。面对各种层次、类型、规模和水平的高等院校和教育机构，政府既不必要，也不可能大包大揽，全部承担管理、评估和服务等工作。“千手观音”的全能角色想不改都不行了。“小政府、大社会”是政府改革的必然趋势。因而急需培育教育评估协会这样具有权威公信度的中介组织来完成政府无力负担又必须完成的工作，使之成为连接政府、市场和学校之间的纽带和桥梁，从而使政府能对高等教育质量实现有效的宏观调控，高等院校能够获得更多的服务和指导，在更加规范和科学的轨道上实现健康发展。
目前，我国教育中介组织的“四级网络”逐步形成。（1）全国性教育评估机构——教育部学位与研究生教育发展中心，教育部高等教育教学评估中心。（2）地方性教育评估专业机构——香港、上海、江苏、云南、广东、辽宁、江西、山东、福建、黑龙江、海南、北京等10多家。（3）大学内设评估机构——大学为了“迎评”和加强内部质量保证也设立了专门的评估办公室。（4）行业认证机构——行业或职业资格鉴定中心、行业或职业准入组织等[4]。从机构类型看，有政策实施类、政策指导类、政策研究和咨询类以及其他类型，见表1。
在轰轰烈烈的中国高等教育教学工作水平评估工作中，各级中介机构分别起着不同的作用。从机构类型看，他们的性质基本上是政府型，或多或少带有“官”的性质，难免成为政府的附庸或代言人，成为“二政府”。很难体现评估的公信力，实际上难以担当引领中国教育评估事业健康发展的重担。近年来，“取消高校教学评估”之声也不断响起[5]。现在，建立高等教育评估协会的基础已经具备，时机已经成熟。中国高等教育评估协会亟待脱颖而出。
三、构建协会
如前所述，行业协会是成熟市场经济国家的一种社会主体结构。同理，中国高等教育评估专业协会的产生与发展也将标志着中国高等教育评估事业的成长与完善程度。2007年《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》提出，加快建立评估机制和优胜劣汰的退出机制，引入第三方评估机构对行业机构的社会公信力、服务能力和社会责任感做出评估。根据国际上建立协会的惯例，鉴于中国现行教育评估的特点，中国高等教育评估协会组织结构可由如下部分组成，见图1。
图1 中国高等教育评估协会组织结构
中国高等教育评估协会在教育部的宏观监管下，与教育部高等教育教学评估中心、国际高等教育质量保障联盟（INQAAHE）、亚太质量联盟（APQN）等国际组织建立合作伙伴关系。理事会、常务理事会是协会的最高权力机关，设秘书处、咨询委员会和顾问委员会。咨询委员会主要由学术专家、大学校长等组成，顾问委员会主要由政策制定者、教育行政主管等组成。下设研究生评估、本科教学评估委员会、高职高专评估委员会、学科／专业／教师等评估委员会等。各委员会是协会内实际进行鉴定操作的部门，具有相对独立性。每个委员会都有明确的章程，明确规定其组织性质、任务、组织机构、鉴定程序、鉴定标准、经费使用、法律责任等。
评估协会内部运行机制也必须根据其要求做相应的调整。整个运作系统包括三个组成部分：输入系统、操作系统和输出系统。输入系统的评估资源应该来自政府、学校和社会用人单位的评估需求，面向社会各界提供评估服务；操作系统主要是评估的工作程序——“组织由政府、社会、学校代表参与的专家组——根据政府或社会用人部门制定的政策及标准，结合学校的自我价值取向研制评估方案——对学校实施评估——专家组提出评估意见”，尽可能保证评估标准的公正性；输出系统主要以评估报告或咨询报告的形式出现，为改进学校工作和政府的决策服务[6]。
根据我国《民法通则》第36条规定，行业协会在取得法人资格后，即具有民事权利能力、民事行为能力和民事责任能力。可界分为在实体、行业和社会“三边界”环境下，由结构、运作和关系“三能力”组合的评估协会S－O－R组织能力模型[7]，见图2。
图2 评估协会组织能力模型
中国高等教育评估协会的组织能力系统必须是一个相互联系、开放和全面的系统。在这三个组织能力模块中，运作能力是一种“能为”，是整个系统的核心，由行业协会的宗旨和使命决定；结构能力是一种“成为”，为运作能力和关系能力提供环境支持，支持运作能力创造价值和关系能力交换价值的基础平台；关系能力是使其在社会有“作为”，通过与外界进行价值交换保证结构能力、运作能力与外界有效互动并与之匹配实现其价值，见图3。
图3 行业协会组织能力三位一体
四、理顺关系
老百姓把目前部分协会的运行状态描述为“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、坐行业的轿子、收企业的票子、供官员兼职的位子”。这是值得我们深思的。针对目前行业协会在运行中存在之弊端以及中国教育的行政特色，建立中国教育评估专业协会必须理顺对上、对内以及对外等多重关系。
（一）摆正位置
管、办、评分开，避免既当裁判员又当运动员。否则，仅凭这一点，就很难服众。若新的行业协会仍脱不了政府的支配和干预，就等于换汤不换药，其功能意义也将大打折扣。行会与行政“合二为一”，就有利于公权“变现”。与明目张胆地收受贿赂相比，在行业协会拿工资、吃福利、获取红利和劳务费等更具“正当性”和隐蔽性。而一些“红顶协会”之所以醉心于行政“领导”，看中的正是他们手里的公权力。不管协会从事的活动是合法还是不合法，这都是一张漂亮的“通行证”。
毫无疑问，政府始终应在宏观控制和协调方面起重要的影响作用，教育毕竟始终是政府的事业，也是政府的职责所在。与此同时，放权是必要的。只有当教育评估协会拥有了独立性，才会有生存的权利和意义。充满计划色彩的任何评估体系，都难以适应时代的要求。
协会要理顺对上的关系，首先就是理顺与教育主管部门的关系，这个关系应当是“监管＋独立自主运行”的模式。两者不应当是领导和被领导的关系。首先，政府不应当把行业协会作为政府相关部门呼之即来，挥之即去的“点缀”。同时，协会在得到政府政策、资金等方面“扶一把”的情况下，也必须自强、自立。
（二）合作共赢
建立评估行会面临的一大问题是对所管辖的组织机构还未形成有效约束力，其次是协调同行之间的关系。政治学认为，利益集团作为一种现实社会政治生活的客观存在，不可避免地体现着“派别活动”。专业同行挖墙脚，抢人才，打官司，恶性竞争的事时有发生。如果形成统一行会将有助于化解矛盾。
协会的宗旨应促进本行业的集体性利益或共同性利益。既然是一个由同行业经营者联结而成的利益集团，代表的是本行业经营者的集体性利益，具有行业集体利益的代表性。在各利益集团的势力不平衡情况下，协会作为一个社会中的强势集团，其作用在于它的平衡机制，通过活跃的利益集团使其相互之间形成相互制衡的局面。使得同行由“对头”变成“朋友”，避免不必要的摩擦。
中国教育评估行会就是要做教育机构自己不会做、政府做不了或做不好的事情。教育评估协会与政府、同行和评估对象之间的主要关系应该在保持各自独立的基础上建立良性的合作关系。
（三）修炼内功
教育评估协会应做到“三自”，即行政上自立，经济上自养，管理上自治。评估协会是服务、自律型机构。“自律、发展、协调、互助、服务、交流、调解和制衡”是协会的基本职能。要以自律管理、信誉管理、道德防线、市场成本和利益机制来求得内部的协调和统一，在以人为本的管理中实现会员的互动多赢，创造和谐氛围。在具体操作中要牢记高等教育评估的“诊断、导向、激励、改进、鉴定和咨询决策”6个功能[8]。教育评估不仅对评估对象有诊断、激励、改进等功能，而且对于教育行政决策部门有了解信息、判断实情、为决策提出咨询的信息和意见。
教育评估协会要在市场中求得生存，除了过硬的专业技术（产品质量）外，“市场信誉”也是至关重要的。要体现评估的公信力，引领中国教育评估事业的健康发展而实现“阳光评估”，就必须做到“公正”、“不偏不倚”。教育评估协会应当视政府、高校及社会各方面为平等的“顾客”，要有“超然”的精神勇敢面对强权的压力和金钱的诱惑，对评估对象做出实事求是的评估。
五、结语
为推动中国高等教育评估事业走向成熟以及完善未雨绸缪的下一轮教育评估，必须尽早建立中国高等教育评估协会，推行评估多元化协同治理模式——即“看不见的手”、“市场＋看得见的手”和“政府＋第三只手”。虽然协会建立和发展的具体操作还需要不断深入探索，但我们期待的愿景已越来越清晰了。
收稿日期：2009-03-07
注释：
① 宋敏求．长安志[M].卷8．
② 徐松．唐两京城坊考[M].商务印书馆《从书集成初编》排印本．卷5．
③ 民政部公布《2005年民政事业发展统计报告》．
④ “行会”是一个与“行业协会”看来最为相似的概念。有的文章中将“行会”作为“行业协会”的简称，似乎不妥。实际上“行会”这一概念在现代已经几乎摒弃不用，其最早的明文记载始见于唐代，是一种民间的同业社团，在性质、功能等方面都与现代意义的“行业协会”有很大差别，完全不能等同。行会制度是封建经济关系的产物，它要求实现市场垄断、同业者必须严守技术秘诀，反对自由竞争和自由贸易，可以说是“行业协会”的一种历史形态。
⑤ C.Gross.The Gild Merchant[M].vol.1.London,1967:5.
⑥ 张建新．21世纪初东盟高等教育[M].云南人民出版社，2008.