中国社会保障制度改革的进展及面临的问题，本文主要内容关键词为：制度改革论文,中国社会论文,进展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障是由政府实施的社会安全制度，包括社会救助、社会保险、社会福利三个基本组成部分，并对一些社会特殊群体（如军人）实施一些特定保障项目。中国传统社会保障制度的内在缺陷决定了改革的必要性，市场化经济改革尤其是国有企业的改革的深化决定社会保障制度改革的迫切性。
自80年代以来，随着经济体制改革的逐步深入，我国对传统社会保障制度尤其是对面向城镇职工的社会保险制度进行了一系列的改革。在改革初期是恢复和改进旧的社会保险制度，改革中期是对社会保险制度进行改革试点，90年代以来，在总结改革经验教训的基础上，逐步尝试建立适应市场经济原则、制度的基本统一的社会化社会保险制度。
一、我国社会保障制度改革的主要进展
我国社会保障制度的改革在社会救济、社会保险和社会福利三个方面都有所体现。社会保障制度改革项目最多、幅度最大、影响最剧烈的，是对传统社会保险制度的改革。社会保险制度改革的主要进展表现在以下方面：
第一，社会保险的覆盖面逐步扩大。随着多种经济成分的发展，城镇职工的身份也日趋多样化。除了全民所有制企事业单位职工和城镇集体所有制企业职工外，又兴办了劳动服务公司、区街企业等多种多样的城镇集体经济组织。同时，城镇个体私营企业也有很大发展，也吸纳了大量劳动力就业。此外，外商投资企业的出现和发展，雇佣了许多中国雇员。在这种情况下，过去只是在国有企事业单位和部分集体企业实施的社会保险，向其他所有制类型的职工扩展。1979年和1980年，城镇集体企业职工的社会保险范围扩大了，而且根据1984年中央财经领导小组的决定，由中国人民保险公司经营城镇集体企业职工的养老保险业务。根据1980年和1984年颁布的《中华人民共和国中外合资企业劳动管理规定》和《中华人民共和国中外合资企业劳动管理规定实施办法》，中国也要求合资企业参照国有企业办法，对职工实施劳动保险。1986年国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，把国有企业固定工的待遇扩大到合同工。1988年国务院颁布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》，要求私营企业对职工实施各种社会化的社会保险。90年代，一些地方把社会保险的范围扩大到城镇个体工商户。在农村，许多乡镇企业职工和农业劳动者，也参加了社会保险。可以说，社会保险已覆盖到城镇各种经济成分的劳动者，扩大了社会保险的覆盖面。
第二，“企业保险”的逐步社会化。在经济体制改革的推动下，“企业保险”开始与经济制度分化，出现了社会化趋势。社会化的进程实质上是把企业单位保险向社会保险转变的过程。（1 ）养老保险基金的社会统筹。1996年国务院颁布实施的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，明确要求劳动合同制工人向社会保险部门缴纳养老保险金（企业交工资总额的15%，工人交3%）。到1992年底，有2000 多万劳动合同制工人参加了退休养劳保险，并积累了近80亿元养老基金。（注：朱家甄、张塞主编《中国社会保险工作全书》，中国统计出版社1995年版，第127页。）同时， 其他类型的企业职工相继参加了养老保险基金的社会统筹。1993年，全国参加基本养老保险的企业58.3万户，职工7335.7万人，离退休人员1627.8万人。（注：1994年9月21 日《中国信息报》。）到1997年底，全国有8770万职工参加了基本养老保险，2450万离退休人员参加了离退休费用社会统筹。（注：1998年3月5日《人民日报》。）（2）医疗保险的局部社会化。 医疗保险的改革首先不是以社会化的任务提出来的，而且以控制医疗费用上涨提出来的。由于中小企业无力承担重大医疗风险的压力，提出了大病统筹的要求。大病统筹首先在行业内部，后扩大到县市范围内。到1997年底，参加了大病统筹的职工为1300万，参加医疗费用社会统筹的离退休人员为103万。（注：1998年3月5日《人民日报》。）（3）工伤生育保险社会化。在社会保险改革中，许多市县都开展了社会化的工伤生育保险。（4 ）离退休人员服务与管理的社会化。随着养老保险费用的社会统筹，对离退休人员的管理与服务也由单位和企业承担逐步向社会机构转变。到1993 年， “全国已有1000多个市县实行委托银行和社会保险机构直接发放养老金”（注：韩良诚：《中国城镇企业职工养老保险制度改革》， 《当代社会保障》1994年第1期。）（5）参加社会保险的外商投资企业、私营企业和个体户，基本上实行了社会保险的社会化。
第三，失业保险制度的建立。1986年，为了配合劳动体制和经济体制改革，国务院颁布了《国有企业职工待业保险暂行规定》。这说明中国开始建立与市场经济相配合的失业保险制度，而且成为对传统社会保险制度进行制度创新的标志。不过，当时规定的保险范围比较窄，其对象仅限于以下四类人员：破产企业职工、濒临破产被依法整顿期间精简的职工、企业终止和解除劳动合同的工人、企业辞退的工人。保险费一般按标准工资总额的1%缴纳，1993 年在国务院发布的《国有企业职工行业保险规定》中，把交费标准改为企业全部职工工资总额的0.6%—1%缴纳。到1993年底，参加失业保险的企事业单位50 多万户， 职工近8000万人，全国建立失业保险机构2100多所，专职管理人员1.1万人。7年累计为140万失业人员发放救济金和医疗费4.3亿元。（注：朱家甄、张塞主编《中国社会保险工作全书》，中国统计出版社1995 年版， 第239页。）90年代中期以来，由于失业下岗人员增多， 享受失业救济的人员迅速增加，仅1997年就为380多万人提供了失业救济。 建立失业保险制度，一方面为企业参与市场竞争和提高经济运行效率创造条件，另一方面也是为了促进再就业。
第四，社会保险基金的建立。社会保险基金是现代社会保险制度的核心和运行基础。在改革过程中，企业保险的社会化，意味着将过去由企业运用的保险金归集到社会保险机构，建立社会保险基金。中国在改革传统社会保险的同时，逐步建立了养老、工伤、女工生育、医疗、失业等各项保险基金。
中国社会保险基金的建立过程，是一个理论性与实践性都很强的探索过程。（1 ）实现了基金来源由企业单位“全部包揽”向“三方分担”的转变。这不仅符合国际惯例，而且有利于扩大保险基金来源和提高职工自我保障意识。在不同地区、不同险种类型，三方负担的数量与比例很不一样。1997年国务院对基本养老保险基金的征缴比例进行了制度方面的统一，但在地区之间统一还有一个过程。（2 ）中国保险基金的积累模式，既不是完全的“现收现付”，也不是“完全积累”，而是“部分积累”模式。在实践中，中国对新参加工作的劳动合同制工人、参加社会保险的城镇个体户、农村居民的养老保险基本实行完全积累制，而对城镇企事业单位的职工实行部分积累制。（3 ）中国实行部分积累制的主要办法，是对养老保险和医疗保险实行“社会统筹与个人帐户”相结合的运行机制。个人帐户是借鉴新加坡的经验而实行的一种办法，即对每个缴费人设立帐户，记录其缴费情况，并且按帐户的数额计算待遇。中国的个人帐户不同于新加坡和智利的完全积累模式，也不同于澳大利亚等国把帐户作为补充保险，而是用于基本保险。这种办法在整个社会保障历史上是极其例外的。由于地区差异大，各地个人缴纳的费用比例和划入个人帐户的基金比例不一样。在1997年国务院颁发的《关于统一基本养老保险制度的通知》中，对个人帐户的比例与结构作出了明确规定。基本养老基金为当地职工月平均工资的20%，个人缴纳部分逐步达到8%，把个人缴纳部分和企业缴纳部分的3%用于建立个人帐户。划入个人帐户的部分为11%。（注：韩良城等：《企业养老保险制度统一与实施》，中国人事出版社1997年版，第69页。）（4 ）社会保险基金还把基本保险与多种形式的补充保险结合起来，以适应多种情况的需要。
第五，社会保险管理体制与基本保险制度的统一取得了一定进展。我国各地、各行业之间养老、医疗等社会保险制度差异很大。为了尽快形成全国基本统一的社会保险制度，1997年，国务院颁布了《统一城镇职工基本养老保险制度的决定》。1998年，全国九届人大又通过了成立劳动与社会保障部的建议，统一管理养老、医疗等各项社会保险事务，在中央实现了社会保险管理体制的基本统一。
第六，初步形成了市场化改革进程中具有中国特色的社会保险模式。随着社会保险改革的不断深入，中国在总结改革试点与理论探索基础上，逐步提出了新的社会保险制度模式，即：符合市场经济体制要求、适用所有城镇职工与个体劳动者、资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化、公平与效率相结合、行政管理与基金管理分开、保障水平与生产力水平及各方承受能力相适应。
二、我国社会保障制度改革面临的问题
与我国经济体制的渐进式改革道路一样，我国对传统社会保险制度的改革也是渐进式的，是在保留延续传统社会保险制度基本框架的情况下逐步进行的。主要办法是通过试点、扩大试点和普遍实施，然后再制定统一的制度。这是一个不断探索实践、不断有所创新的过程。经过十多年的探索实践，中国对传统社会保险制度的改革取得了很大进展，但是仍然存在着不少问题。社会保障制度的改革落后于并制约了经济体制改革特别是国有企业改革的深化，而且在改革过程中旧的问题尚未解决又出现了许多新的困难。在某种程度上看，中国深化经济体制改革的难点和焦点，变成了市场化过程中新旧社会保障制度的矛盾与冲突。目前我国社会保险和社会保障制度的改革面临的主要问题有：
第一，企业保险存量过大。尽管我国社会保险的社会化有了很大进展，但是很多保险项目仍然依靠企业（或单位）管理。比如1996年全国离退休职工的养老金实行社会化发放的为247万人，仅占12.48%。实行工伤保险、生育保险、职工大病医疗、离退休人员医疗费用统筹的市县数分别为1326个、969个、520个和368个，约占全国总市县数的55%、 40%、22%和15%。其余的社会保险仍然要依靠企业或单位管理。尤其是医疗保险制度的社会化改革更是滞后，使很多经营困难的企业职工事实上失去了医疗保障。
第二，管理体制混乱。社会保险管理业务实行部门管理为主，可以说是一种分散的管理体制。从1984年起，我国在全民、大集体企业开始逐步恢复养老社会保险社会统筹。全民企业养老保险由劳动部门经办，集体企业养老保险由保险公司负责。到90年代初出台的一系列文件，又规定城镇企业职工的养老保险，除煤炭、电力、银行、邮电、铁路等11个部门进行行业统筹、行业管理外，逐步由劳动部门进行统筹和管理。同时，又把劳动部门管理的自收自支单位职工和机关事业单位合同制工人的养老保险，以及机关事业单位公务员的养老保险划归人事部门管理。另外，民政部门还开展了农村养老保险的试点，工会系统实施了城镇职工补充养老保险、补充医疗保险等有关业务。保险公司缩小了对集体企业职工的养老保险的范围，但仍然从事一定的社会保险业务。在医疗保险方面，一些城市实行由卫生部门经办机关事业单位职工的医疗保险，一些城市把机关事业单位职工的医疗保险统一由劳动部门或社会保障部门经办。至于城镇职工的失业、生育、工伤保险，基本由劳动部门或社会保障部门经办。这种保险实际上是由各个部门对社会保险项目分而治之。
这种过于分散的社会保险管理体制容易出现下述弊端：（1 ）政出多门，标准不一，难以真正实现社会保险的社会化管理，也影响了社会保险大数法则的实施。从社会统筹看，由于地区、行业、企业差异巨大，难以真正实现社会调剂。同时，不同经济类型的城镇职工、城镇社会劳动者在社会基本保险方面标准的不统一，对扩大社会保险覆盖面、实现劳动力的自由流动等方面也有不利影响。（2）管理机构分散， 机构重叠，导致管理成本上升、浪费严重。（3 ）社会保险行政管理与基金管理在部门内的“政事合一”，难以形成对基金管理的有效外部监督，使社会保险基金不能专款专用，挪用、挤占、浪费严重。
1998年3月，九届人大通过国务院机构改革方案， 组建劳动和社会保障部，统一管理分散在原劳动部、人事部、卫生部及各部门统筹的社会保险事业。但是要实现真正的统一管理难度很大，需要经过一个相当长的过程。比如行业养老保险统筹要在实现省级统筹后才能统一，而医疗保险是地级市统筹，民政部门依然管理社会救助、社会福利、优抚安置等多项社会保障项目。
第三，社会保险统筹基金征收困难，筹资手段软化，保值增值问题日益突出。从世界惯例看，社会保险与社会救助（资金主要来源于财政支持和社会捐献）和商业保险（遵循投保人自愿、经办机构盈利的原则）的主要区别是，“国家立法，强制执行”。（注：乌杰：《关于我国城镇的社会保障制度》，《城市问题》1997年第1期。 ）由于有国家立法作保证，只要征收标准合理，社会保险基金征收应该不成问题。但是，由于我国社会保险统筹基金的征收缺乏严格意义上的立法作最后保证，加上作为我国城镇社会保险基金主要来源的国有企业陷入了大面积亏损的困境，一些好企业也不愿意缴纳或缴足社会保险统筹金，使社会保险基金征收工作十分困难。
近年来提前退休人员增多是社会保险基金征集困难的另一个表现。一些职工提前退休、退职与下岗待业，减少了投保人员数量，增加了社会保障基金的支出，而且诱导一些企业减少或缓交社会保险基金。这又导致了基金收入与支出矛盾的激化。
第四，医疗保险改革步履维艰。改革以来，农村集体合作医疗明存实亡，在集体经济力量弱小的乡村，重建农村医疗保障体制的任务十分艰巨。城镇医疗保险制度的改革在企业与机关事业单位之间的不同步，也使那些陷于困境的企业职工的医疗保险问题日益突出。目前各地的医改方案还不完善，社会化程度比较低，尚未形成适用于全国大多数地区的职工医疗保险方案。同时，由于医疗保险改革未能与医疗、医药体制改革相配合，医疗费用、卫生资源的浪费依然严重。现有医改方案没有涉及职工家属的医疗保障问题，在个人医疗帐户基金与统筹医疗基金之间，还没有找到比较理想的组合方式。
第五，失业保险作用小。1986年和1993年国务院颁布了《国有企业职工待业保险决定》，开始建立失业保险制度。但是面对我国数量庞大的失业大军，有限的失业保险基金发挥作用的余地很小。目前我国失业保险制度的主要问题有：一是适用范围小，不包括农村非农业劳动者，也未含城镇非国有企业和非公有制企业职工；二是资金筹集与失业保险金支付还未规范化；三是与之配套的新的就业机制与社会救助的作用小；四是难以对在职失业与隐性就业进行科学界定与规范管理；五是难以招架城镇大规模的失业冲击。
第六，社会救助体制还有待进一步完善。我国农村现有5000多万贫困人口的脱贫问题，是我国政府的重要任务，对新型社会救助体系建设压力巨大。同时，在改革过程中出现的2000万左右的城镇贫困阶层，也是社会救助系统必须面对的越来越重要的救助对象。我国不同地区之间、区域之间的贫困问题也很突出。除了区域扶贫与规范化的阶层贫困救助外，我国城乡还存在一些需要特殊救助对象。这方面救助的操作方式也没有完全步入法制化、程序化、规范化和社会化的发展道路。
第七，社会福利制度改革难，主要集中在以住房为代表的城镇职工就业福利制度上。由于城镇福利是典型的就业关联福利制度，工资之外的福利大多是职工所在企业（单位）提供。如住房、教育、集体福利设施等把职工牢牢捆在企业或单位。这种政府、社会、企业之间角色严重错位的职业福利制度尽管面临着财政危机，但仍没有得到彻底改变。其中的关键又是福利住房制度的改革。同时，如何建立新型的包括老年人、残疾人、妇女、儿童、住房、教育福利、家庭津贴、职业福利与社区服务在内的社会化、多层次的福利体系，以保障经济体制改革的进行和提高我国居民的生活质量，也是我国社会保障制度改革与建设的重要任务。
中国社会保障制度改革存在的上述一系列问题说明，我国在建立社会主义市场经济体制过程中，由于缺乏总体改革方案，迄今仍局限于分散的局部改革。这是我国渐进式的改革道路的又一体现。但是，随着改革的深化，我国社会保障制度尤其是社会保险制度的改革，必须解决缺乏总体方案、难以协调推进的问题。否则便不能充分发挥社会保障制度的整体效用，深化改革的代价更大。
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