后常规科学时代公共决策模式的转变，本文主要内容关键词为：常规论文,模式论文,科学论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1674－3199(2013)03－0024－06
当今社会的风险威胁，除了传统自然灾害，更主要的是因人类对大自然的过度开发与使用而带来的水土流失、全球气候变迁下的温室效应，以及在享受科技发展福利的同时所隐藏的核危机、基因食品安全等众多危机；另外，瘟疫疾病的全球性传染，如SARS、禽流感、疯牛病等，亦深深地加深了人们的不安全感。而这些风险威胁大都与现代科技，即后常规科学发展紧密相关。所以，如何应对这些挑战，应该采用何种更加合理、有效的公共决策模式来解决现代科技带来的社会问题，是各国、各政府不得不正视的课题。本文将探讨后常规科学的特点、技术官僚型公共决策模式在后常规科学时代所遇到的困境，以及如何构建开放型公共决策模式，以此对后常规科学作出初步的研究。
一、后常规科学与公共决策的不确定性
人们对基因工程、食品添加剂、核能源的运用等现代科技的关注，涉及了多领域学科与自然科学以外的知识与价值，诸如健康、生态环境、社会价值观、伦理标准等争议与不确定因素。这些争议与不确定性因素的范围与内涵都使政府管制与公共决策陷入到高度的复杂性之中，是科学史家库恩在《科学革命的结构》(1962)中提出了“常规科学”概念所不能应对的。因为常规科学建立在实证主义的基础上，强调科学的“可证伪性”。为此，意大利学者S.O.福特沃兹和英国科学哲学家J.R.拉维茨于20世纪90年代初期共同提出“后常规科学”(Post－normal Science)理论，指出“不同于事实的发现及其应用，科学的新的基础成就必须迎接这些挑战。由于在环境、社会、科学自身及其相互作用方面的极其迅速的变化，已经获得关于新科学观的一般认识。我们在这里倡导一种新的方法，它并不妄求既是与价值无关又是道德中立的”。把这一方法应用到新领域的产物，即所谓的“后常规科学”[1]32。
与常规科学相比，后常规科学认为现代科技所引发的各种争议与问题，有如下的特征[2]81：一是政策相关研究中的不确定性。“早先科学曾被理解为在知识的确定性和控制自然世界中的稳步前进，而现代科学则被看做在全球规模的紧迫的技术和环境决策中处理众多不确定性。”“科学并不总能为理解和预测提供基于实验的扎实可靠的理论，充其量只能达到本质上无法证实的数学模型和计算机模拟。这样的不确定输入必须在一些紧迫的条件下作出决策。因此，科学的进程不能基于事实预言而只能基于政策预测。”[1]33二是价值的高度争议性，即现代科技相关的社会与伦理价值的争议。由现代科技所衍生的风险决策，需立足于社会转型与变革的价值基础，也就是说，面对高度不确定性风险，由于其经常具有判断上的两难，在决策与治理上如果没有社会的充分反省、沟通与发展共识，将失去其正当性。三是决策时间上的紧迫性与判断上的难于选择性。“在当今国家竞争、社会竞争日益剧烈的环境之下，传统等待科学的进一步发展并消除其不确定性的前提下应用科技成果的保守思想，意味着在国际竞争中放弃整个产业和市场，由此带来的经济和社会的后果不可想象。”[3]但同时，由于科学系统与价值的高度不确定性，错误决策导致的后果是人们不得不付出更大的成本与代价面对新的问题。
福特沃兹和拉维茨以决策的利害程度(Decision Stakes)与系统不确定性(Systems Uncertainties)为两个衡量指标，将科学分为三个层面：应用科学、专业咨询与后常规科学，并以此来区分传统科学到后常规科学所体现的不同决策观。他们认为，科学的不确定性普遍存在，但由于发展的层次不同，所引发的争议程度亦不尽相同。在“应用科学”层面，科学与社会的紧张性较低，涉及的风险因素不多。而在专业咨询层次，由于关联较多的信息与价值判断，通常以咨询专家与咨询机构的方式来运用科学知识，以降低不确定性风险，然而，由于知识及应用变数的复杂性相对提高，故而风险因素并不能完全排除。在后常规科学层次上，科学知识的研发与应用，已经完全延伸到科学之外的领域，关联到不同价值选择的判断问题，不确定性和争议性相当大，不是某一自然学科所可以解释与应对的。公共决策的整体风险包含了除自然科学风险以外的社会、伦理道德、生态环境等方面的风险。[4]
传统的常规科学是一种控制的科学观，甚至认为对于科学不确定仍然可以掌控、修正与继续发展。但是这种对科学所产生的不确定冲击观点，仍然仅限于在自然科学的领域中，而忽略了对其他领域冲击所造成的不确定性。虽然自然科学的发展提供了解决问题的方法，但也制造了许多新的问题，这些新的问题不但在价值上两难，其扩散传播的速度很快，政府决定做还是不做对未来社会发展具有重大影响。而且，在后常规科学观看来，在高度复杂的当今社会，发生风险的概率无法确定，但风险一旦发生，将造成跨地区的冲击后果，这就是在高科技风险社会中存在的“低概率、高风险”现象。公共决策者对此不可不重视，否则一旦低估风险爆发的概率而产生难以控制的后果，将使人们可能蒙受不可估量的损失，公共决策者也必将为此付出沉重的执政代价。
二、技术官僚型公共决策模式的困境
随着治理型社会的来临与科学在政府管理中重要性的不断凸显，为解决公共决策中的技术难题，许多国家都建立起以技术专家为基础的公共决策模式，以期更加有效地面对决策中的不确定因素，实现公共决策的科学化，如美国的科学委员会制度、日本的审议会制度、我国香港地区的行政会议制度、我国大陆各级政府及有关职能部门设立的专家咨询委员会制度等等。尽管各国或地区的公共决策技术官僚组织在组织结构、运作程序、实际影响力等方面存在众多差别，甚至有的国家如我国的咨询机构与专家还存在独立性严重不足的问题，但必须承认的是，各种专业技术人员进入政府决策系统，面对愈来愈多元复杂的事务，技术官僚透过专业治理直接或间接掌控、影响国家机器的运转。总体而言，技术官僚型公共决策模式，以如下两个基本假设为前提要件：一是以常规科学观为基本理念，“把科学家看成是某些高技术含量决策的首要裁决者”[5]127，形成了所谓的“技术统治论”；二是力求技术专家坚守政治中立的基本立场，他们的主要任务是就事实与专业知识发表意见，不得涉及价值判断与价值选择，排除各种政治、社会多元复杂利益与价值的挑战，从而宣称公共决策具有高度的科学性与客观性。至于决策中的价值判断与价值选择，则是公共决策者的分内事宜。换言之，在技术官僚型公共决策模式下，科学技术与价值选择被假想为一个系统分析框架下的具有不同运作规则的两个子系统。科学技术以追求“事实真相”及“真理”为目的，价值选择则是“权力—权力”、“权力—权利”，以及“权利—权利”之间竞争、博弈的结果。从而假想认为“在一个以知识为本的社会，科学与政治之间会发生许多相互作用。然后，这并不会导致它们各自原则和子系统的交错”。[6]6
令人遗憾的是，后常规科学时代，“由于科学事务经常面临解释上的不确定性，再加上规范与价值上的冲突，科学专业所能提供的往往是有限的证据范围，而科学理性也因为解释不确定而无法清晰宣称其客观依据”。[7]195具体而言，技术官僚型公共决策受到如下两个方面的诘难：
首先，科学技术专家角色的政治化。正如美国学者贾萨诺夫所言：“所谓‘中立’的专家顶多是个神话。”[5]127而事实也一再证明，技术官僚型公共决策模式所期待的专家中立立场早已破产。究其原因在于：决策者有目的性地选择专家。尽管现代民主政治要求公共决策者不得独断专行，在决策过程中充分保证专家参与决策。为了体现决策的正当性，决策者在作出决策尤其是涉及高技术领域的公共决策后，总是宣称决策已经经过了充分的论证，听取了科学家们的专业意见。但是，受制于政治利益的驱动，为了保证专家意见不背离预期决策目标，决策者在挑选咨询专家时，常常控制知识对政治领域的介入，以保留其决策的自主性。“因此，他们不仅致力于控制专家建议的使用、宣传、保密以及解释，而且还挑选专家顾问以及这些顾问所代言的知识领域，这些因素决定他们是否会给出决策者所期望的答案”。[6]14对于那些与决策者“唱对台戏”的专家，决策者或者以不再聘用的方式将其剔除于决策咨询系统，或者以各种方式迫使可能与决策者意图相反的专家缺席。除此，就咨询专家而言，在应然层面，专家应以客观科学知识提供为旨归，作为理性、专业的代表参与到公共决策过程中，解决公共决策的事实问题，增强公共决策结果的确定性和精确性。但是在许多场合，事实问题和价值问题并不是截然分开的，有时决策者要求专家予以论证的问题可能就是一个价值选择问题而不是事实认定问题，在这种情况下，要求专家做到价值无涉确实强人所难。更加糟糕的是，一些专家出于利益考虑(如获得续聘机会、争取政府科研经费等)而迎合决策者的需求，其咨询意见不是源于客观规律、科学原理，而是决策者的偏好与利益。在某些场合，一些咨询专家与某些利益集团关系紧密，他们或者接受利益集团的资助，或者本身任职于某利益集团，将该利益集团的利益隐藏于咨询意见之中，为争取政府出台有利于利益集团的政策鼓动与呼吁，成为利益集团在行政决策中的公关人与代言人。
其次，知识的分化与技术专家单一学科的学术训练背景。随着工业社会发展，现代科技研究呈现出两个不同的面向：研究广度的不断扩展与研究深度的加剧。因此，在知识分化的背景下，科学家受到的学术训练一般局限于相当狭窄的领域，现代科学研究更加依靠团队的合作。不过这也意味着类似亚里士多德、达·芬奇这样的“百科全书”式的人物几无出现的可能。换言之，所谓的专家也不过仅仅是限定于其所在的研究领域，而包括最伟大科学家在内的个人在所有知识领域面前都只能自认外行，顶多成为一个在“知识的海洋边拾贝壳的孩子”而已。技术官僚型公共决策模式，往往只具备单一学科背景的专家，面对日益复杂的科技、生态、食品、疾病风险所造成跨地区、全球快速流动的生态、健康风险等问题，进行风险评估与管理时，习惯强调以实证的科学证据作为决策的唯一参考依据，并且其提出的咨询意见虽然只是立足于自身的研究领域，但总是要通过各种途径突出其研究结论的正确性与重要性。“然而，面对各种风险不确定性的灾难威胁所涉及高度的政治、社会争议及判断价值上的复杂程度，风险决策事实上无法仅依据单一的、科学的数据来进行”。[7]200
另需注意的是，“相互分离、各不相关的学科和亚学科的大量繁殖，就它们受专业化的学术网络控制而言，它们是科层化的，这一网络拥有自己狭隘的主题、行话和社会集团”。[8]封闭的话语体系人为地设置学术进入门槛、产生话语霸权，专家对自己的判断也容易产生自负的心态。而且，被政府聘用的咨询专家，往往都已取得较高的学术地位和学术声望，他人的异见尤其是“学术圈外”的声音，易被视为对自身权威的挑战。令人遗憾的是，他们常常不愿甚至不屑与其他专家学者展开讨论，有时以“不回应”的姿态堵塞沟通渠道。更为关键的是，“工业技术的快速发展带来一大堆从未或很少经过深入系统研究的新问题，专业共同体的认同就越来越难形成。于是，早前合法地称为科学的技术领域突然发现了自身的不可靠性，从前的‘科学是真善的保证’的理念已经成为历史”[9]。知识的不确定性本需在平等的话语沟通过程中逐渐达成共识，但封闭的话语体系却推迟了这一进程。
因此，技术官僚型公共决策模式，其本身的内在机制装置就存在种种弊端，无法确保专家立场的中立，以自上而下的信息传输渠道以及相对封闭的决策机制，难以应对后常规科学时代所引发的新的社会治理问题。总体上判断，该决策模式既缺乏科学层面的多元性，也缺少了公众在社会、伦理层面上的参与保障，决策效果也因此大打折扣，并形成了三个结构性的问题：一是造成不同领域科学家对风险决策问题的争议，进而演化为不同研究领域的相互攻击，给社会公众留下了极其消极的印象；二是因决策的正当性不足，使得公众对政府、专家的信任日益降低，特别是那些关系到人民健康的风险事件、涉及公众知情权及价值争议的问题；三是部分专家对社会公众的怀疑、抱怨与不信任采取不理解的态度，有时甚至表现为情绪上的失控或发表不恰当言论。这三个问题相互影响，形成恶性循环，即科学界、公众、政府之间的不信任感增强，为政府今后处理风险事务设置了更多沟通上的障碍。
三、以开放型公共决策模式应对后常规科学的挑战
在后常规科学时代，人们有必要反思现有的公共决策模式，适当调整权威式、中心式的决策过程，针对具体的决策事项，打破过去某单一学科实现科学垄断的格局，发展批判性、多元性与社会性的公共决策模式。
首先，应尽量纳入不同科学领域的专家学者参与到公共事务的决策中，并通过制度保障建立起不同领域进行对话、沟通的平台，容忍专家间有关专业意见的冲突，使争议的灰色地带尽量被消除。[2]84在实践中，当前政府在作出决策时，过多地依赖某一领域的专家，决策中的风险评估难免产生偏颇，而真正的安全与不确定性的引诱可能被隐藏，科学界内部也因此压抑着不满、高度质疑或警告的声音，这种现象在我国较为普遍。例如我国的核安全与环境专家委员会的构成几乎是清一色的核研究专家，其他自然科学专家如环保学者皆不在其列，更勿论社会科学的专家与学者能够参与其中。后常规科学时代知识的分化与科技的不确定性，已经决定了风险决策不能单纯地停留在单一的学科领域，必须采取多元形态的科学审查机制，在制度设计上纳入多学科、多层次领域的相关人员。我们必须认识到，后常规科学所带来的冲击与风险不仅仅是自然学科层面上，也连带产生了道德伦理上的不确定性，进而引发政治学、社会学、法学、经济学等关于公平、正义、效率、宗教、权利、义务等课题的探讨。因此，在风险决策中，除了要实现自然科学多领域参与，伦理哲学、社会学、政治学、法学等专业的参与也相当重要。
相比之下，欧盟对于高风险的科技决策所做的改革值得我们学习与借鉴。近几十年来，欧盟饱受疯牛病、基因工程产品、滥用抗生素、核废料处理等危机之苦，公众对各国政府及欧盟所做决策的信任度大不如前。为提高公共决策的正当性，重新赢得公众对政府的信任，欧盟于2001年发布了《专业的民主化与建立科学的审查参考报告》。该研究报告站在“专业民主化”的角度，强调决策所涉科技内容的审查，应避免再像过去一样仅以单一的科学领域或专家为基础，认为决策中应包含不同层次的专家，如官方的、工业界的、持反对意见的专家；专业领域应包括多元的专业领域，并进行多层次的参与；专家证据与该证据在政治决策中如何得以利用皆需公开。“政策场域中的专业竞争是多元而复杂，争议来自不同参与者所策动的多元关联观点的协商，而这样的关系是参与者行动的结果，无法事先界定好的。专家当然可以提供数据与信息，但专业不应被简化到只有专家的说辞宣称，而应是一个集体学习与评估的结果。”[10]126
其次，除了专家的多元化与多层次参与，公众的参与与监督同样必不可少。在“行政国”时代，政府的规制行为影响到公众生活的方方面面。技术官僚型公共决策模式下，“行政机关被视为公共利益的代表，而公众或个人被视为具体利益和个别利益的代表。因而，前者居于管理的主体地位，后者居于管理的客体地位”。“治理被简化为决策者对人和事的单向管理，决策者对公众的政策偏好甚至需求进行塑造，公众独立的需求和政策偏好则缺乏有效的政策输入途径。”[11]这种自上而下式的决策模式，公众对政府的风险决策处于一种被动接受的地位，一旦风险决策失误，公众的不满情绪将集中爆发，并把决策失误的原因归结为政府与专家的骄傲自大。因此，在科技政策与事务上为取得它的正当性，需要顾及社会理性的层面与扩大公共决策的民主化基础。也就是说，政府部门进行风险决策时，必须要考虑纳入公众的风险感知，并寻求公众的支持。除了《专业的民主化与建立科学的审查参考报告》，《欧盟治理白皮书》也是欧盟为有效化解社会风险、提升公共决策正当性的重要文件。《欧盟治理白皮书》要求欧盟机构内部具有更大的透明性，公民应当更容易了解欧盟的行动，并得到与欧盟工作相关的资讯；在政治决策过程中，欧盟委员会和其他欧盟机构应当动员尽可能多的与欧盟政策相关的角色参与，“目的是开放各项政策的制订过程，不断提高参与和责任化程度。改善权力行使应能使欧盟接近公民，并提高政策的效率”[12]。
无需否认的是，对于现代高科技，普通公众可能面临知识上的欠缺，公众的参与在一定程度上会增加公共决策的成本，同时公众对社会风险的认识往往来自生活经验与一般感知，在一些问题上可能持有与专家截然不同的观点。因为“多项研究表明，公众对风险问题的评判，会迥异于该领域专家形成的任何合意，在几乎所有专家所开列的风险阶梯中，都认为有毒垃圾处理场以及核电站的风险是最低的，而公众却似乎对这些风险最为关切”[13]。但是我们也应认识到，普通公众对社会风险问题，所重视的并非完全是由科学家提供的答案，而是在这些科学风险决策中，人们如何重新评价、认同与理解这些科学争议的各种可能性，尤其是他们对法律、伦理、社会等层面的冲击所衍生的各种问题。并且以欠缺科技知识排斥公众参与风险决策并不完全符合知识论的观点。相反，“公众或相关公民团体由于长期关怀某一风险议题而发展出准科学知识之见解，或者公众以本身的经验或智能累积而成的在地知识，往往能够提供或突破狭隘科学风险评估的视野”[7]205。许多研究同样表明，“常民知识”(Lay Knowledge)与“在地知识”(Local Knowledge)往往能提供科学风险评估外相当关键的价值或专业见解，并发展出不同的评估解释。因此，公众的参与不仅是民主程序的要求，也能检视修正科技主义工具理性的盲点，具有实质的贡献。只要我们认同，在“共同生产”风险治理框架下，决策本身就是一门“跨学科”的学问，政治决策不再把科学当成是给定的，而会去质问科学是如何被实行沟通和使用，那么就会同意决策需要专业者与常民的不断协商。[10]125更何况，许多研究表明，以协商民主为基础的公共决策机制，公众与专家实现一定高度、对称及批判性的互动，不仅可以增进公共治理决策的正当性，更重要的是，通过科技知识的社会性学习，公众“可以缩短知识与政策间的距离”[14]。
四、结语：对我国公共决策模式之简要反思
本文试图提出开放型、社会科学式的风险决策观，主要在于反省传统技术官僚型决策模式的不足，即该决策模式对现代科技发展所引发的健康、生态、伦理、法律、社会等冲击无法提出一套有效的解决方案。我们必须承认，科技层面的争议与风险，不是科学本身能解决的，如果还死守“科学万能论”的观点，政府所做决策只能是只见树木，不见森林。与其他国家一样，我国也无可避免地进入到风险社会，后常规科学所导致的公共决策的不确定同样是我国政府必须慎思的问题。而且事实上，我国政府也一直非常重视公共决策科学化与民主化的机制建设，党的十五大、十七大报告、十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》以及新近的十八大报告，都提出了加强行政决策法治化的要求；尤其是国务院自2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》，明确指出应“科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”。表现在实践方面，从中央到地方政府，大量专家咨询组织纷纷得以成立，为政府决策提供智力支持；政府在出台一些重大决策过程中，也正在试图征求民意，这些都是“依法决策、科学决策、民主决策”的具体表现，在一定程度上也符合了本文所倡导的开放型公共决策的一些特征。不过，透过略显热闹的表象，我们可以发现，我国现行的公共决策模式在本质上依旧是技术官僚型的公共决策模式，在很多方面与后常规科学的要求显得格格不入。例如，咨询专家的产生与淘汰程序机制不健全、透明度不高、管理上具有高度的封闭性；科技决策的咨询组织多学科性明显不足，尤其是社会科学专家在科技决策咨询中经常集体缺席；决策过程中缺乏体制内与体制外的沟通对话平台，体制内的专家有故步自封的嫌疑；科技决策中公民几乎被排斥在外，更毋论构建起专家与公众之间的协商对话机制。这些问题足以解释公众对政府决策尤其是涉及高科技决策信任度严重不足的原因。为此，我们不能够再以“效率”为借口，固守传统公共决策模式，而应该充分认识到后常规科学的特点以及科技风险的后果已经逾越了传统风险决策的界限，也逾越了现行的社会伦理标准与法律制度的界限，重新思考并建构纳入包括社会科学在内的多学科专家参与与普通公众参与的开放型决策模式。
收稿日期：2013－05－12