自然垄断产业国有经济改革与发展的路径选择——有效竞争、公众参与、形象重塑，本文主要内容关键词为：路径论文,国有经济论文,形象论文,公众参与论文,竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F121.21文献标识码：A文章编号：1005-2674（2003）06-0015-05
在自然垄断和其它提供公共产品部门中如何实现国有经济控制力问题，隐含着比一般竞争性领域国有经济调整更为深刻、复杂的课题，涉及中国社会主义市场经济条件下政府公共经济职能的合理界定及国有经济的历史命运。关于自然垄断部门国有经济问题的复杂性问题的讨论还与以下两个方面的因素有关：第一，20世纪70年代以来，由于技术进步、市场规模和市场范围的变化和经济理论研究的进展，在西方市场经济发达国家，自然垄断部门的国有经济已经或正在从作为政府对自然垄断部门实施规制政策的工具变成规制放松政策调整的对象，具体表现为民间资本的增量逐步进入传统上由国有经济控制的自然垄断部门及自然垄断部门国有经济存量的民营化；第二，中国加入WTO以后，依据《服务贸易协定》已经承诺对电信等公共生产和服务部门逐步进行对外开放，国外资本和国内民间资本也将逐步进入自然垄断及其它公共产品供给行业。在这样的背景下，要使我国国有经济成功地控制自然垄断部门并扮演国有经济应该扮演好的角色，必须研究市场经济条件下自然垄断部门国有经济运行的一般规律和中国社会主义市场经济条件下自然垄断部门国有经济运行的特殊规律，在借鉴发达市场经济国家自然垄断部门国有经济调整的成功经验、运用我国一般竞争性领域国有经济改革发展的成功做法的同时，又不能简单套用发达市场经济国家自然垄断部门国有经济调整经验和竞争性领域国有企业的改革办法，必须探索中国社会主义市场经济条件下自然垄断部门国有经济改革与发展的新思路。
一、构筑自然垄断领域的有效竞争机制
在西方市场经济发达的国家，自然垄断部门的国有企业曾经是克服私人垄断弊害、实施自然垄断部门规制政策的有效手段。因为与其由规制当局去收集信息规制私人垄断企业以迫使其服务于公共利益目标还不如组建国有企业来得更省事。我国自然垄断部门的国有经济虽然也是计划经济时代泛国有经济化的产物，但同样隐含着与市场经济发达国家共同的规律。这是由自然垄断部门的特征和国有经济的性质所决定的。但是，随着技术进步、市场规模和市场范围的变化，绝大多数传统的自然垄断部门，特别是其中的非自然垄断业务，已经失去了由一家企业垄断或垂直一体化经营的合理性。在这类部门，如果政企不分、政资不分，仍由一家国有企业独家控制行业的全部供给，其结果，或者是对消费者“宰你没商量”，谋求垄断高额利润（转轨时期容易发生）；或者是囿于政府严格的价格规制靠政府财政补贴来维系正常的运转，供给产品或服务的价格虽然比较低，但服务质量低劣且供给不足（计划经济体制下的常态）。这两种情形不仅损害消费者的利益，在技术进步加快、市场规模和范围急剧扩张的条件下，还会使应该在适度竞争中不断发展的相关产业部门失去快速发展的机会。由于没有生产同类或替代品的企业可以选择，消费者始终是某些领域供求双方矛盾中的“弱势群体”。适度引入竞争机制，会迫使该行业内的国有企业努力改善生产和经营的绩效，以较低的生产成本为社会提供更多的公共产品（广义的公共产品，特别包括准公共产品）和服务，也有可能成为传统的、国有经济存续自然垄断部门得以恢复和发展的机制。
但应当指出，在某些自然垄断部门中构筑有效竞争的机制，应该而且可能在现存国有经济的框架内来实现。这是因为：
第一，是国有经济掌握自然垄断部门和控制公共产品及服务供给的客观需要。国有经济不一定就代表公共利益，民营经济不一定违背公共利益。关键是有无规制和竞争。但引入竞争机制的方式是可以选择的：一是模拟西方发达国家实行国有经济的民营化（民间资本的增量进入和国有资本的存量退出）；二是对既存国有企业进行分拆，即把一家国有企业分拆成多家国有企业，同时对国有企业进行现代公司制度的改造，在国有经济控股的前提下吸引民间和境外资本进入相关行业。与西方发达国家不同，我国国有经济在公共生产和公共服务部门的存在不是太多而是不足，在国有经济从一般竞争性领域适当退出的背景下，需要增加对这一块的投入，以便更好地为经济社会发展提供共同条件。事实上，在西方国家原有的自然垄断部门中，国有资本存量退出、民间资本增量全面进入的模式下面，国有经济也并没有完全退出，而是以参股和控股的形式“顽强”地存在着。在对独家垄断的国有企业进行分拆的过程中，不应该排斥民间资本的进入，但要强化在分拆后的企业中国有经济以国有股份形式存在的控制或支配地位。
第二，采取对既存国有垄断企业进行分拆的办法，在国有经济的框架内引入竞争机制，在操作方案上也具有现实的可能性。在某些原来的自然垄断部门大范围地实施国有经济民营化来构筑有效竞争的市场环境，姑且不论在意识形态和社会经济制度层面可能会引发的巨大冲突，在操作层面也是十分困难的。譬如说电信产业，庞大的国有资本存量卖给谁、谁来买？组建多少家私营的或民间资本控股的公司为宜？都是难以解决的问题。相反，利用原来国有企业投资主体单一的条件，在国有经济的框架内对原来的国有垄断企业如中国电信进行分拆，按照适度竞争的原则组建若干家新的电信企业并同步进行现代企业制度的改造，是交易成本较低、动荡较小的改革方案。
第三，具有现实的紧迫性。在国有经济的框架内，通过分拆的办法，在某些原来的自然垄断部门引入竞争机制，不仅仅是为这些产业提供“修复机制”，以促进其健康发展的迫切需要，也是我国加入WTO以后相关行业应对挑战的迫切需要。按照《服务贸易协定》，一些原来由国有经济垄断经营的产业部门均属放开之列。国外资本和民间资本之所以对这些行业有兴趣，主要是垄断利益的诱惑。如果不能在国有经济框架内引入竞争，按照现代企业制度要求扶持若干有竞争力的国有独资或国有控股企业，不仅国有经济控制自然垄断部门和公共产品供给的目标难以实现，还可能危及国家经济安全、产业安全。显然，民营经济全面进入并不能解决这一紧迫的课题。
在某些原来的自然垄断部门对垄断性的国有企业进行分拆，构筑有效竞争机制，应该注意几个问题：
第一，要对仍具合理性的自然垄断部门与自然垄断合理性已经或正在消失的原有自然垄断部门（包括具体业务）进行区分。这就需要对自然垄断的静态边界和动态边界进行判断。从整体上说，电信、电力、铁路运输、煤气和自来水供应等产业属于自然垄断部门，但不等于说这些产业的所有业务都具有自然垄断的性质。对于自然垄断已经不具合理性或自然垄断行业中的非自然垄断业务，应该允许多家企业展开竞争，给用户以自主选择权。
第二，在合理性消失的原自然垄断部门和自然垄断部门的非自然垄断业务中引入竞争机制，也不一定采取对特定空间存在的垄断性国有企业进行肢解的办法，可以采取区域间比较竞争的框架设计。在电力、煤气和自来水等产业中，往往是由区域性的国有垄断企业经营的。在国有经济的框架内，为了防止企业滥用市场垄断力量，维护消费者权益，政府可以通过比较不同区域性企业的经营绩效，以经营效率较高的企业的经营成本为基准，并考虑各个地区经营环境的差异，在此基础上制定规制价格，促使该自然垄断部门的各家区域性垄断企业为降低成本、增加利润而展开间接竞争。
第三，规避垄断和过度竞争两个极端，在合理性消失的原自然垄断部门和自然垄断部门的非自然垄断业务中实现有效竞争。在某些应该引入竞争机制的自然垄断部门维系国有企业独家垄断会产生资源配置失误有损消费者福祉，但数量众多的企业的过度竞争同样会造成资源的浪费型使用和社会福祉损失。由于不论是传统的自然垄断部门，还是自然垄断合理性已经或正在消失的原自然垄断部门以及自然垄断部门的非自然垄断业务，都有比较明显的规模经济要求，往往斥巨资建设了相对固定、庞大的管、网、线等等，所以，在退出时会有较大的沉没成本和较高的退出壁垒。过度竞争可能使行业内的企业经常性地出现经营“赤字”，陷入“进退维谷”的尴尬境地。无论是“去”还是“留”，企业和社会都将蒙受损失。不仅如此，过度竞争可能引致消费者在相互竞争的企业间飘忽不定，竞争作为一种威慑企业改进产品和服务质量的“恢复机制”也将难以发挥作用。
二、发挥公众参与机制的约束作用
在竞争性产业部门，消费者可以选择购买其它企业的替代品的形式来表达对某个企业产品或服务的好恶，当然也可以选择个人的或团体的投诉的手段迫使企业改进产品和服务的质量。但在自然垄断部门，消费者却几乎是无法选择的。所以，除了应该在一些合理性已经不存在的原自然垄断部门和自然垄断部门的非自然垄断业务中适当引入竞争机制外，很重要地是要逐步建立公众（特定城镇的居民）对与其切身利益相关的公共生产和服务事业的参与机制。对于我国许多由国有企业独家垄断的自然垄断部门而言，建立、健全公众的参与机制就显得更为重要。由于国有经济是现阶段全民所有制的实现形式，国有经济支配的自然垄断部门供给产品和服务的消费者既是服务的对象，又是全民所有制财产的终极所有者，这决定了公众针对自然垄断部门国有企业的参与机制要包含更为复杂的内容。除了个人的或团体的投诉、抗议等间接、消极的形式外，还应该包括对自然垄断部门国有企业生产、经营、管理以及产品的价格、质量决策的直接参与，如自然垄断部门的国有企业在公司制的条件下，应该有来自社会各种阶层、集团的代表担任董事、监事，使公众能够直接、积极地对自然垄断部门的国有企业及其规制当局展开“呼吁”，捍卫自身的合法权益，维护公共利益。另外，已经开始实施的价格听证会制度应该进一步制度化、规范化、法制化，在听证会举行前提供充分信息，使参会的有关各方有充分的时间研究，不能搞突然袭击。公共企业应着手编制市民手册，使消费者对企业的生产、管理、收费、质量等问题有所了解，使信息对称起来。在大众传媒中，应该有专门关注公共生产和公共消费问题的、独立的机构，为公众和企业提供论坛。
针对自然垄断部门的国有企业，构建起公众广泛参与的机制，赋予消费者以“呼吁”、诉求的顺畅通道，对于解决该领域国有经济改革和发展所面临的一系列难题具有重要意义：
第一，是国有经济在自然垄断部门的有效实现形式。在我国社会主义市场经济条件下，国有经济除了具有市场经济国家国有经济的一般属性外，还表现为是我国现阶段全民所有制的实现形式。按照社会主义市场经济体制改革的目标，这种公有制形式不仅要在重要的竞争性领域及其重要企业中以新的实现形式体现自身的存在，更为主要的是要在自然垄断部门和公共产品供给行业体现其独特的价值，即在商品生产和商品交换的基础上提供公共产品和公共服务，为经济社会发展创造共同条件，为国民创造更好的生存、享受和发展的条件。全民所有制，说到底是国民所有制；全民所有制的国有形式只有在国民的广泛参与中才能得到落实。就自然垄断部门的国有经济而言，其庞大的国有资本存量和资本增量严格地说都是纳税人财产积聚的结果。国有企业供给的产品和服务又是对每一个国民来说都不可或缺的、直接影响福祉水平的公共产品（特别是准公共产品）。所以，国民或公众应该有充分的权利直接或间接地对自然垄断部门国有企业供给产品和服务的质量、价格等表达自己的意志。使消费者拥有顺畅的“呼吁”、诉求通道，应该是国有经济在自然垄断及公共产品供给部门得以实现并有效发挥作用的重要途径。
第二，是超越自然垄断部门所有者与经营者、规制者与被规制者暖昧关系的重要因素。在我国自然垄断部门的国有经济中，广泛存在着两个方面的互相纠缠在一起的关系：一是自然垄断部门国有资本的所有者与国有企业之间的委托——代理关系；二是政府对自然垄断部门的规制机构与作为规制对象的国有企业之间的关系。目前，由于“政企不分、政资不分”的矛盾仍处于解决的过程中，我国自然垄断部门中国有资本所有者（或国有资本所有者的代表）与国有企业、国有资本所有者与国有企业规制机构之间并没有真正分开，国有资本所有者的职能与规制机构的职能是混淆的：一方面，政府作为国有企业的所有者要解决如何刺激国有企业按照所有者的利益采取行动，实现所有者利益的最大化的问题；另一方面，政府作为规制者要求自然垄断部门的国有企业服务于公共利益最大化的目标。在自然垄断部门由私人资本支配的情况下，政府规制机构的目标与所有者及企业的目标是冲突的。鉴于对私人垄断资本进行规制在信息的获得方面成本也比较高，所以在西方发达国家也曾经采取在自然垄断部门普遍建立国有企业的办法来解决对私人垄断资本进行规制过程中遇到的一系列难题，通过国有企业把政府规制机构的目标与国有企业的目标进行调和。20世纪70年代以后，西方国家对自然垄断部门的国有企业采取了民营化的策略，相应地，政府规制机构也从政府系列中独立出来发挥职能作用。西方的实践对我国自然垄断部门国有经济的改革与发展是有启发意义的。我国是社会主义国家，国家投资于自然垄断部门的企业除了应该以收入补偿支出、获得正常利润外，还主要服务其它社会目标。利润目标只是国有企业多元目标中的一个相对次要的目标。从这个意义上讲，所有者目标、企业目标与规制当局的目标是一致的。但由于国有企业改革的最终目标是成为法人主体和市场竞争主体，有自己独立的经济利益。但过去的体制又是典型的政企合一式的管理，如电力工业局，公众的利益很容易受到忽视。在这种情况下，使公众广泛参与公共事物就等与在没有一个超然的规制当局的条件下，替代公共规制的部分职能，防止沆瀣一气。
第三，是防范政府规制机构被“俘虏”（注：参见Stigler，G.J.，1971，The Theory of Economic Regula-tion，Bell Journal of Economics，Vol，2，PP.3-21.）的一种外部力量。政府规制俘虏理论为我们提供了一个很重要的分析框架。在市场经济条件下，由于公共企业规模巨大，在与政府规制当局进行谈判的过程中，会处于比较有利的地位。消费者由于相对分散，如果缺少团体化的组织，自然会处于弱势的地位。政府规制的制定和实施可能为企业所左右的判断决不是危言耸听。在西方，这一理论也是有很多证据支持的。问题是在我国现阶段，由于计划经济体制下形成的自然垄断部门管理体制还没有从根本上改变，政企合一的供给与管理办法只是进行了微调，许多自然垄断部门中的企业实际上是由过去的政企合一的机构演变来的“翻牌公司”，实现政企分开的企业，企业与主管部门也有着千丝万缕的联系，同时，独立的政府规制机构并不存在，政府主管部门的职能与政府规制的职能是重合的。在这种情况下，规制政策的制定和实施过程对于公众来说就存在一个很大的盲区，政府规制机构就可能会是一个不用被“俘虏”而自己送上门来的“俘虏”。在政企不分、政府主管部门与政府规制机构职能没有理顺的条件下，包括自然垄断部门在内的公共事务的治理逻辑即“治道”（Governance）将是混乱的，甚至出现“治道危机”。在我国自然垄断部门这一问题没有很好地解决之前，构建起一个制度化的公众广泛参与机制，赋予消费者以“呼吁”、诉求的顺畅通道，无疑于在部门利益、官商勾结中打进一个“楔子”，所以可能是一个预防或弱化政府被“俘虏”弊病的办法。
三、塑造自然垄断领域国有企业的新形象
在我国，与传统计划经济体制的制度安排有关，不论是竞争性领域，还是自然垄断部门及其它公共生产和服务部门，曾经都是国有经济一统天下的格局。在计划经济条件下和经济体制转轨时期，从社会公众或消费者的角度观察到的自然垄断部门的国有企业，就是典型的“话难听、脸难看、事难办”，也就有了诸如“铁老大”、“电老虎”、“水霸”等戏谑和无奈。尽管如此，由于国家实行严格的计划管理，自然垄断部门的国有企业仍然以较低的价格（个别行业曾经出现价格畸高现象），为社会生产和人民生活创造了基本条件。我国明确经济体制改革的市场经济取向以后，自然垄断及公共部门的企业对塑造自身的新形象做了很多努力，同时由于国家对国有经济控制自然垄断及公共生产和服务部门态度明确，到现在为止，非国有经济和境外资本的进入问题从总体上说是处于理论研究和政策探讨阶段，再加上由于改革开放以来非国有经济种种不尽如人意的“表演”造成的中国消费者在公共产品和公共服务供给方面对非国有经济有着本能的不信赖，消费者对自然垄断部门的国有企业确实还存在着某种信赖或“忠诚”。虽然中立的规制部门还不存在，但人们至少相信国有企业毕竟不是以利润最大化为唯一目标，亏了有国家补贴，不至于利用企业的特殊市场地位，把消费者当作可以任意宰割的“羔羊”。正是因为包括自然垄断部门在内的公共性很强的一系列产业部门仍由庞大的国有经济来控制，才在很大程度上舒缓了由于体制转型、巨大的社会变动给公众心理造成的“不安”和惶惑；从这个意义上讲，中国消费者对于自然垄断及其它公共生产和服务部门中的国有企业的“忠诚”似乎有某种“愚忠”的性质，或者说是一种无奈的“忠诚”。
这种“忠诚”对于自然垄断及其它公共部门的国有企业来说，显然是一种有价值的稀缺资源。自然垄断领域既存国有企业当然也就可以有两种截然相反的配置“忠诚资源”的方式：一是“宰你没商量”，因为至少到目前为止，对于绝大多数地区的城镇住民来说，毕竟还没有替代的产品或服务可以选择；二是珍惜消费者的可贵的“忠诚”或者说“愚忠”，抓紧重塑企业的公共形象，配合国有经济的战略性调整，扮演好特殊领域国有企业的新形象。
前一种利用方式在计划经济时代是可能的；在市场经济条件下则是不可能的。因为随着技术进步加快，市场规模和范围急剧扩张，许多过去自然垄断行业及其自然垄断业务正在失去合理性。特别是加入WTO以后，境内外资本进入公共生产和服务部门在体制上已经没有绝对障碍，不是能不能进入，而只是进入的方式、规模问题。完全维系自然垄断对国有企业来说将越来越困难。
事实上，国有企业不一定就会满足公共利益，非国有经济也不一定就违背改革利益，关键在于政府如何进行规制。人们一方面相信在现代市场经济条件下，“如果不承认一套超越众多特殊利益的理性秩序及其共同法则，就根本无法管理一个庞大的多元社会。”（注：李普曼.公共哲学的复兴[M].公共论丛：市场逻辑与国家观念，生活·读书·新知三联书店，1995，26.）因此，必须对经济社会中的“公事”与“私事”进行区分，而国有经济应该而且能够把“公事”做得更好。但另一方面，如果国有经济做不好，就必须加以替代。人们就会去寻找让非国有经济把事情做好的办法。
后一种利用方式是目前自然垄断部门国有企业改革与发展面临的更为现实的选择：要善用中国消费者对公共部门国有经济的有限“忠诚”而不是滥用这种“忠诚”，全面塑造充满亲和力的企业形象，使消费者信赖、安心，这才算是扮演好了自然垄断部门国有经济应尽的角色，否则所谓的“控制”之说是不堪一击的。
自然垄断领域国有企业重塑形象的目标应该在建立现代企业制度的基础上，在政府规制、适度的市场竞争压力和公众的广泛参与下实现，但最关键地还在于自然垄断领域国有企业的领导人和广大职工对内外环境变化的“自觉”和适应性调整。从这个意义上讲，“三个代表”的重要思想就不仅仅是对执政党的规范，对公共生产和服务领域的原国有企业而言也不是空洞的政治口号。它至少意味着：如果自然垄断领域既存国有企业不能高质量地满足公众不断增长的公共产品（准公共产品）的需求，不能很好地实现公共利益，就将逐步为消费者所抛弃。政府规制当局也将通过对境内外民间资本的准入限制的放松或解除，寻求公共产品及服务供给方面的替代。最终是自然垄断领域国有企业不得不蒙受巨大的利益损失。
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